О.Ю. Шилохвост разработка и принятие части второй гражданского кодекса

Организация разработки и обсуждения части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. Подготовка нового Гражданского кодекса России велась с 1991 г. В 1991 - 1992 гг. эта работа шла в основном в рамках творческого коллектива, разработавшего Закон СССР "О собственности в СССР" (1990 г.), Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" (1990 г.), Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (1991 г.) и другие экономические законы. В 1992 г. Верховным Советом РФ была образована рабочая группа для разработки проекта Гражданского кодекса Российской Федерации в составе 15 научных и практических работников <1>.

-------------------------------

<1> См. распоряжение Председателя Верховного Совета РФ от 15 июня 1992 г. N 2993 рп-I.

В дальнейшем, по мере расширения круга отношений, требующих урегулирования в ГК, расширялся и круг участников разработки. В нее вовлекались наряду с ведущими учеными и специалистами по договорному праву из Исследовательского центра частного права, Аппарата Правительства РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН, МГУ имени М.В. Ломоносова и Санкт - Петербургского государственного университета, Всероссийской Академии внешней торговли, МГИМО, Уральской юридической академии, ряда других правовых учреждений, также практические работники, судьи и консультанты Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, арбитры коммерческого арбитража, работники юридической службы министерств, сотрудники органов юстиции, нотариусы. В июле 1994 г., после принятия в первом чтении Государственной Думой части первой ГК РФ, Министерством юстиции РФ совместно с Исследовательским центром частного права была образована рабочая группа для подготовки проекта части второй ГК РФ. Группа, объединившая более 40 специалистов, состояла из сводной (редакционной) подгруппы, вокруг которой работали восемь подгрупп по разработке основных подразделов и глав проекта. В составе сводной (редакционной) группы - С.С. Алексеев, Г.Е. Авилов, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Г.Д. Голубов, В.А. Дозорцев, В.П. Звеков, Ю.Х. Калмыков, О.М. Козырь, А.С. Комаров, А.Л. Маковский, М.Г. Розенберг, Е.А. Суханов, С.А. Хохлов.

Подготовленный рабочей группой проект содержал 27 глав (610 статей), объединенных в раздел IV "Обязательственное право". Этот проект в марте - апреле 1995 г. был разослан Министерством юстиции РФ в 67 министерств и комитетов РФ, Центральный банк РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральную прокуратуру РФ, комитеты палат Федерального Собрания РФ. Проект был также передан на обсуждение научным и учебным учреждениям и 11 крупнейшим российским общественным организациям.

В течение апреля - ноября 1995 г. в Ведомственном приложении "Российской газеты" были опубликованы главы проекта о важнейших видах обязательств (купля - продажа, мена, дарение, рента, аренда, подряд, возмездное оказание услуг, перевозка, транспортная экспедиция, банковский вклад, банковский счет, расчеты, поручение, комиссия, деятельность в чужом интересе без поручения, комиссия, доверительное управление имуществом, коммерческая концессия). Эта публикация дала возможность ознакомиться с проектом широкому кругу ученых, специалистов, практических работников.

В рамках обсуждения проекта части второй ГК состоялись парламентские слушания (АО "Горьковский автомобильный завод", май 1995 г., Нижний Новгород) и совещание "Регулирование оборота промышленной продукции в проекте Гражданского кодекса" (АО "Магнитогорский металлургический комбинат", июнь 1995 г., Магнитогорск). По итогам этих заседаний были разработаны рекомендации и конкретные предложения по дальнейшей доработке проекта.

Ценные замечания и предложения по проекту были высказаны также специалистами Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Узбекистана и Украины, принимавшими участие в подготовке части второй Модельного гражданского кодекса для СНГ. При доработке проекта части второй ГК был учтен целый ряд положений, нашедших отражение в этом важнейшем рекомендательном законодательном акте, принятом Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ 13 мая 1995 г.

Проект прошел квалифицированную международную экспертизу, организованную, в частности, Германским фондом международного правового сотрудничества (ФРГ), Центром по институциональным реформам и неформальному сектору (США), Министерством юстиции Нидерландов с привлечением ведущих зарубежных юристов - практиков и ученых. В рамках экспертизы были организованы встречи и дискуссии по наиболее острым вопросам, возникавшим в ходе разработки, а также получены письменные заключения зарубежных экспертов практически по всем главам проекта.

Обсуждавшийся проект получил в целом положительную оценку и характеризовался как добротная основа для дальнейшего совершенствования. В общей сложности на этой стадии было получено около двух тысяч замечаний и предложений от 54 министерств, ведомств, правоохранительных и судебных органов и от 33 экспертов, в том числе от депутатов Государственной Думы.

При доработке проекта соответствующие изменения были внесены во все главы. На основе поступивших предложений была усовершенствована структура проекта. В частности, дополнительно были включены две новые главы, посвященные отношениям, ранее не урегулированным в отечественном законодательстве - "Финансирование под уступку денежного требования" (гл. 43) и "Агентирование" (гл. 52). В самостоятельные главы выделено регулирование отношений по выполнению научно - исследовательских, опытно - конструкторских и технологических работ (гл. 38) и по проведению игр и пари (гл. 58). Существенные изменения коснулись положений проекта о жилищном найме, банковских сделках, доверительном управлении имуществом, страховании, об энергоснабжении. Соответствующие главы проекта были дополнены положениями о купле - продаже и аренде недвижимости.

Принятие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. Проект части второй Гражданского кодекса Российской Федерации и проект Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" <2> были 1 ноября 1995 г. в порядке законодательной инициативы внесены Президентом РФ на рассмотрение Государственной Думы.

-------------------------------

<2> Далее - вводный закон. Мы не упоминаем далее всякий раз этот закон, имея в виду, что на всех стадиях законодательной процедуры он проходил вместе с частью второй ГК РФ.

17 ноября 1995 г. вопрос о проекте части второй ГК РФ был включен в повестку дня заседания Государственной Думы. С докладами по проекту выступили министр юстиции РФ В.А. Ковалев и декан юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Е.А. Суханов. Они подробно остановились на концепции и основных положениях законопроекта, обосновали необходимость его принятия. Затем докладчики отвечали на вопросы депутатов. С содокладом от Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно - правовой реформе (который был назначен ответственным комитетом по законопроекту) выступил депутат С.В. Запольский.

За предложение принять часть вторую ГК РФ в первом чтении проголосовали 295 депутатов (64,9%) <3>, против - 47 (10,4%). Сходными были результаты голосования и по вводному закону (за - 300 (66,4%), против - 28 (6,2%)). Таким образом Государственная Дума приняла законопроекты в первом чтении <4>.

-------------------------------

<3> Здесь и далее проценты в скобках выражают отношение числа проголосовавших к общему числу депутатов Государственной Думы. В соответствии с п. 1 Постановления Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П (Собрание законодательства РФ, 1995, N 16, ст. 1451) под "общим числом" следует понимать число депутатов, установленное для Государственной Думы п. 3 ст. 95 Конституции РФ (т.е. 450 депутатов).

<4> Законопроект считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 108 Регламента Государственной Думы). Соответствующие решения были оформлены Постановлениями Государственной Думы от 17 ноября 1995 г. N 1345-I ГД, 1346-I ГД (Собрание законодательства РФ, 1995, N 48, ст. 4649, 4650).

28 ноября 1995 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания по части второй ГК РФ. В выступлениях участников слушаний была дана в целом положительная оценка проекта. Вместе с тем был высказан ряд критических замечаний и конкретных предложений, относящихся как к отдельным главам ГК и статьям вводного закона, так и ко всему законопроекту в целом. Парламентские слушания завершились принятием рекомендации Государственной Думе рассмотреть часть вторую ГК в первоочередном порядке и по возможности принять ее во втором и третьем чтениях.

В период подготовки законопроектов ко второму чтению Комитетом Государственной Думы по законодательству и судебно - правовой реформе было получено 176 письменных поправок от субъектов права законодательной инициативы. Замечания и предложения представили: депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы ряда субъектов РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие.

Правительством РФ была проведена оценка законопроектов. В соответствующем заключении Правительство РФ подтвердило, что принятие части второй ГК РФ и вводного закона не потребует дополнительных ассигнований из федерального бюджета. Возможные расходы, связанные с возмещением ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных органов, и по иным основаниям, предусмотренным в части второй ГК, предполагается производить за счет средств федерального бюджета.

Было получено также свыше 250 замечаний от органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, некоторых общественных организаций. Кроме того, на заседании рабочей группы, образованной ответственным комитетом из депутатов Государственной Думы, представителей научных учреждений, экспертов и специалистов, был высказан целый ряд замечаний и предложений.

Таким образом, в ходе подготовки законопроекта ко второму чтению было получено в общей сложности свыше 500 замечаний, предложений и поправок. Все поступившие предложения и замечания были тщательно изучены и обобщены. В результате Комитет рассмотрел 211 поправок к части второй ГК, из которых 165 были одобрены, а 46 - рекомендованы к отклонению. Одобренные поправки предусматривали включение в ГК ряд полезных дополнений и улучшали согласованность и редакцию текста. Среди таких дополнений следует назвать нормы о порядке исчисления убытков при нарушении договора поставки, нормы, отграничивающие положения о коммерческом найме жилья от положений о найме жилья в домах государственного и муниципального фонда социального использования, нормы, уточняющие правила совершения банковских сделок, а также правила о доверительном управлении имуществом, об обязательном страховании и другие.

Вопрос о проекте части второй ГК был рассмотрен Советом Государственной Думы и включен в повестку дня заседания 22 декабря 1995 г. Обсуждение части второй ГК во втором чтении началось с доклада члена Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно - правовой реформе С.В. Запольского, сообщившего об итогах обсуждения законопроекта в Комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. После ответов на вопросы было проведено голосование об одобрении поправок, включенных ответственным Комитетом в часть вторую ГК при ее доработке (за одобрение проголосовал 271 депутат (60,2%), против - 17 (3,8%), воздержалось - 3 (0,7%)). Таким образом законопроект был принят за основу. Затем был проголосован вопрос об утверждении рекомендации Комитета по отклонению соответствующих поправок (за утверждение проголосовали 267 депутатов (59,3%), против - 19 (4,2%)).

В связи с полной готовностью части второй Гражданского кодекса она была поставлена на голосование в целом (в третьем чтении). За принятие проголосовали 284 депутата (63,1%), против - 25 (5,5%), воздержались - 3 (0,7%). Сходными были результаты голосования по вводному закону (за - 272 (60,4%), против - 17 (3,8%), воздержались - 2 (0,4%)). Таким образом часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части второй Гражданского Кодекса Российской Федерации" были приняты <5> Государственной Думой. Оба закона были переданы на рассмотрение Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

-------------------------------

<5> Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (п. 2 ст. 105 Конституции РФ). Соответствующие решения были оформлены Постановлениями Государственной Думы от 22 декабря 1995 г. N N 1491-I ГД, 1492-I ГД.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам, основываясь на заключении Комитета Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности, имущественным отношениям, заключениях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также заключениях экспертов, рассмотрел законы на своем заседании и рекомендовал одобрить часть вторую ГК и вводный закон без внесения их на рассмотрение Совета Федерации.

26 января 1996 г. Президент РФ подписал часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации". 6 февраля 1996 г. в "Российской газете" официально опубликован вводный закон, 6, 7, 8, 10 февраля 1996 г. - часть вторая ГК РФ.