!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Колпакова Г.М

•государственная поддержка атомной энергетики;

•ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

•финансирование исследования и использования космического пространства;

•содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;

•формирование федеральной собственности;

•обслуживание и погашение государственного долга России;

•компенсация государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;

•финансирование федеральной инвестиционной программы;

•финансовая поддержка субъектов Федерации;

•прочие расходы.

Расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов:

•государственное обеспечение правоохранительной деятельности;

•обеспечение противопожарной безопасности;

•государственная поддержка промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;

•финансирование научно-исследовательских, опытно-конст- рукторских и проектно-изыскательских работ;

•обеспечение социальной защиты населения;

•обеспечение охраны окружающей среды;

•обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

•развитие рыночной инфраструктуры;

•прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Федерации:

•функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;

•обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации;

•реализация региональных целевых программ;

•формирование государственной собственности субъектов Федерации;

171

•международные и внешнеэкономические связи;

•содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации;

•оказание финансовой помощи местным бюджетам;

•прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов:

•содержание органов местной власти;

•формирование и содержание муниципальной собственности;

•организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта

èдругих учреждений муниципальной собственности;

•содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

•содержание и развитие муниципального жилищно-комму- нального хозяйства;

•финансирование муниципального дорожного строительства

èсодержание дорог местного значения;

•организация транспортного обслуживания населения;

•обеспечение противопожарной безопасности;

•финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;

•реализация целевых муниципальных программ;

•обслуживание и погашение муниципального долга;

•прочие расходы.

К 2005 г. схема разграничения расходных полномочий между бюджетами трех уровней изменится (см. приложение к гл. 5).

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.

Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.

Субвенция – фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока; при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей.

172

Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.

За 90-е годы система межбюджетных отношений прошла че- рез три реформы: 1991 г., 1994 г. и 1999–2001 гг. В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы России. На этом этапе в практику межбюджетных отношений была внедрена концепция «регулирующих налогов» с расщеплением налоговых поступлений между бюджетами трех уровней.

Â1994 г. в РФ был введен новый механизм межбюджетных отношений. За счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет, был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР). Регионы получали из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Все регионы были поделены на три группы: не нуждающиеся, нуждающиеся и особо нуждающиеся в поддержке регионы.

Нуждающиеся в поддержке – это регионы, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России (в 1998 г. к первой группе отнесены автономные округа – Корякский, Ненецкий, Эвенкийский, Чукотский и др.).

Особо нуждающиеся в поддержке – регионы, у которых сумма доходов меньше 100% текущих расходов (в 1998 г. ко второй группе отнесены Мурманская, Архангельская, Томская, Иркутская и другие области).

Â1996 г. из Фонда поддержки субъектов Федерации трансферты получали 79 регионов из 89, в 1999 г. – 76, в 2000 г. – 72, в 2001 г. – 68. Источником формирования ФФПР в 1994 г. были отчисления от НДС в размере 22%, в 1995 г. – 27% НДС, в 1996– 1997 гг. – 15% налоговых доходов за исключением ввозных пошлин, в 1998–1999 гг. – 14% налоговых доходов за исключением таможенных пошлин.

173

В 1994 г. бюджетам субъектов Федерации были переданы от- числения от таможенных пошлин в размере 20%. Была прекращена централизация части земельного налога на федеральном уровне и установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий в размере 25%.

По Указу Президента РФ «О формировании республиканских бюджетов Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.» от 22 декабря 1993 г. ¹ 2268 субъектам Федерации было дано право дополнительно вводить налоги и сборы, не предусмотренные налоговым законодательством. Это привело к появлению огромного количества региональных и местных налогов (более 200), в том числе и экзотических, таких как целевой сбор на содержание районной футбольной команды в Карачевском районе Брянской области, сбор за использование иностранного алфавита и наименований в названиях фирм, предприятий и организаций (Курская и Орловская области). С 1 января 1997 г. Указом Президента РФ запрещено введение налогов, не предусмотренных налоговым законодательством. Все субъекты Федерации обязаны отменить свои законы о налогах и сборах, если они не соответствуют закону РФ «Об основах налоговой системы» от 27 декабря 1991 г.

Федеральный бюджет давал товарные кредиты субъектам Федерации на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным производителям. В связи с тем что образовалась задолженность субъектов федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г., Правительство РФ приняло Постановление 26 мая 1997 г., по которому эта задолженность переоформлялась в ценные бумаги субъектов Федерации (агрооблигации). Субъекты Федерации выпускали облигации с номинальной стоимостью 10 тыс. руб. и купонным доходом 10% годовых на срок не более трех лет в бездокументарной форме. Облигации регистрировались и в недельный срок после регистрации передавались в собственность государства в лице Министерства финансов РФ. Последнее продавало их на аукционе. Средства от продажи зачислялись в специальный фонд для кредитования предприятий АПК.

Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта Федерации.

174

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., имела целый ряд существенных недостатков:

•Не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета.

•Отсутствовал комплексный подход к выравниванию соци- ально-экономического развития регионов.

•Отсутствовала заинтересованность органов государственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов.

•Не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов.

•Число использованных форм финансовой поддержки было недостаточно и т. д.

Эти недостатки были учтены в постановлении Правительства РФ «О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах» от 30 июля 1998 г.

¹862. По существу речь шла о реформе межбюджетных отношений.

Основные цели реформы:

•повышение эффективности управления финансовыми ресурсами Российской Федерации;

•выравнивание на всей территории страны социальных гарантий;

•повышение эффективности социально-экономического развития регионов.

Основные направления реформы межбюджетных отношений: 1. Разграничение расходных полномочий между органами

власти разных уровней.

2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.

3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Трансферты на 1999 г. рас- считывались на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Федерации. Право на финансовую помощь получали те регионы, где эти доходы не достигали установлен-

175

ного уровня. Помимо сумм трансфертов утверждалась доля каждого региона в законе о федеральном бюджете. Так, в законе о федеральном бюджете на 1999 г. максимальная доля в ФФПР была установлена для республики Дагестан 6,9741% и для Алтайского края – 6,2281%. На 2000 г. создан ФФПР в сумме 57,4 млрд руб., на 2001 г. – 100,4, на 2002 г. – 147,5 млрд руб. При этом была использована новая методика расчета доли регионов в ФФПР, основным отличием которой являлось определение оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРП), а также оценок реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе индексов бюджетных расходов.

4.Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется по двум направлениям:

а) социальному – из Фонда регионального развития на безвозвратной основе;

б) производственному – из бюджета развития страны на возвратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) – совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций – создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах. В 2000 г. был создан ФРР на сумму 2,5 млрд руб., в 2001 г. – 3,3 и в 2002 г. – 17,5 млрд руб.

При выделении инвестиций из бюджета развития страны учи- тывались различия в уровне экономического развития регионов. При этом приоритет отдавался самым эффективным проектам на конкурсной основе.

5.Оздоровление региональных и муниципальных финансов.

Ñэтой целью предусматривается законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов Федерации и муниципальных образований, использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований; поступление налогов от дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты; внедрение принципа обусловленности предостав-

176

ления финансовой помощи и контроля за ее использованием; создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.

Условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами Федерации:

•выполнение требований российского бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;

•ревизия бюджета региона;

•контроль Федерального казначейства и федеральных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета регионами;

•перевод с 2000 г. использования бюджетов регионов на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства;

•использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;

•наличие у региона программы увеличения собственных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создается для оздоровления финансов субъектов Федерации. Источники фонда – кредиты международных финансовых организаций. Кредиты будут выдаваться на возвратной основе, если регионы активно проводят экономические реформы и успешно осуществляют меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты будут предоставляться бездотационным и низкодотационным регионам.

Кроме средств ФРРФ будут использоваться кредиты МБРР, ЕБРР на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ будет оказывать техническую и методическую помощь по управлению финансами, производить обучение и подготовку кадров финансовых органов и др. На 2000 г. ФРРФ создан в сумме 1,9 млрд руб. за счет кредита МБРР, на 2001 г. – 20 млрд долл. за счет кредита МБРР.

С 2001 г. в составе расходов федерального бюджета создается Фонд компенсаций, средства которого используются на субсидии

èсубвенции, выделяемые субъектам Федерации для финансирования общероссийских социальных программ и конкретных социальных законов. На 2001 г. фонд компенсаций создан в размере 33,4 млрд руб., на 2002 г. – 40,8 млрд руб.

177

С 2005 г. будут использоваться различные формы финансовой помощи субъектам Федерации (табл. 5.3).

178

179

С 2002 г. создается Фонд софинансирования социальных расходов. В этом году его размер составил 18,7 млрд руб. Средства данного фонда предназначены на дотации бюджетам субъектов Федерации в связи с повышением оплаты труда работников организаций бюджетной сферы. Кроме того, создается Фонд реформирования региональных финансов (1,2 млрд руб.) с целью поддержки и стимулирования бюджетной реформы.

6. Введение ответственности участников межбюджетных отношений в виде приостановки финансирования из федерального бюджета, прекращения выдачи лицензий на экспорт, приостановки централизованных поставок продукции из государственных ресурсов и др.

Реформы 1991, 1994 и 1999–2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. На современном этапе необходимо продолжение реформ в области межбюджетных отношений. Основные направления этих реформ со-

держатся в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года1. В основе реформ лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий». Эта эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:

•четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;

•существование налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей;

•наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;

•наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;

•стабильность всех вышеперечисленных условий. Современная система межбюджетных отношений не удовлет-

воряет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных недостатков:

•крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;

•непредоставление источников финансирования бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;

1 Российская газета. – 2001. – 21 авг.

180