§ 4. Принципы административного права

Правовые принципы — это закрепленные в праве руководя­щие цдеи, определяющие характер, основания и объем правово­го регулирования общественных отношений Их принято делить на общие, характерные для права в целом, и отраслевые (специ­альные) принципы, отражающие особенности отраслевого пра­вового регулирования.

В административном праве РФ в прямой форме не установ­лены его общие и отраслевые принципы. Исключение составля­ют лишь законодательство о государственной службе, которое со­держит их перечень, применительно к данному институту, а так­же Ко АП РФ, в котором имеются положения, закрепляющие принципы законодательства об административных правонаруше­ниях.

Основные принципы административного права, в том числе и сочетаемые с общими правовыми, могут быть выявлены мето­дом анализа Конституции РФ и текущего законодательства. При­чем некоторые принципы административного права являются лишь специфическим проявлением общих принципов российс­кого права, вытекающих из Конституции РФ.

Принципы административного права получили свое закреп­ление и выражение в многочисленных нормах законодательства, закрепляющих прежде всего правовой статус алчности в РФ, а также правовые основы организации и функционирования пуб­личного управления. Они объемны по своему содержанию, кото­рое раскрывается при освещении различных тем учебника. Здесь оно ограничено в основном лишь обозначением важнейших прин­ципов, очевцдньтх из законодательства.

Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Консти­туция РФ провозгласила что человек, его права и свободы являют­ся высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина—обязанность государства (ст 2). Соблюдение данного принципа во всей своей деятельности явля­ется важнейшей обязанностью всех органов государственного уп­равления и местного самоуправления, их должностных лиц и дру­гих служащих. Нормы административного права, относящиеся к правовому положению личности, защите ее прав и свобод име­ются в многочисленных нормативных правовых актах, различ­ных по юридической силе и формам. Среди них видное место занимают профильные правовые акты, т. е. определяющие со­держание этого принципа и практическую реализацию его тре­бований (например, о здравоохранении, образовании, свободе пе­редвижения и т. д,).

Принцип разделения осуществления государственной вла­сти. в соответствии с которым административно-правовое регу­лирование выражает и обеспечивает самостоятельное в преде­лах закона функционирование исполнительной власти, недопус­тимость ее подмены законодательной и судебной властью и_г наоборот, исполнительной властью указанных ветвей власти. Во взаимосвязи с нормами конституционного права и в порядке их реализации административное право определяет пределы взаим­ной зависимости ветвей власти, основанные на законе формы и методы их взаимодействия и сотрудничества.

Принцип федерализма воплощен в нормах, в том числе ад­министративного права, о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, закреплении систем федеральных органов исполни­тельной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, имеющих свою компетенцию, установленную нормативными ак­тами о правовом положении соответствующих органов.

Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ отнесла к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов ад- министраггавное и административно-процессуальное законода­тельство (п. «к» ч 1 ст. 72).

Принцип единства системы исполнительной власти в Рос­сийской Федерации, которую образуют федералшые органы ис- поллительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ). Единая система испол­нительной власти в Российской Федерации возглавляется Пра­вительством РФ. На него возложен контроль за исполнением фе­деральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международ­ных договоров РФ (ст. 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской федерации»)

Своеобразие единства исполнительной власти в Российской Федерации состоит в том, что оно предполагает широкую само­стоятельность исполнителыюй власти субъектов РФ_Г основанную на Конституции РФ_Г федеральных законах и нормативных пра­вовых актах субъекта Российской Федерации по предметам их совместного с РФ и исключительного ведения

Указанный принцип по своей сути представляет собой част­ную конкретизацию принципа федерализма применительно к си­стеме исполнительной власти.

Принцип законности: субъекты управленческих отношений должны сообразовывать свою деятельность (поведение) с требо­ваниями законно установленных административно-правовых норм исходя из их административно-правового положения. В ча­стности, органы государственного управления обязаны выполнять требования относящихся к ним законов и основанных на них нор­мативных правовых актов вышестоящих органов. В своей дея­тельности они должны строго соблюдать Конституцию РФ и за­коны РФ. Принимаемые ими правовые акты, содержание адми- нистраггивно-правовые предписания, не должны противоречить действующему в Российской Федерации законодательству.

В свою очередь, физические лица и иные субъекты управ­ленческих отношений должны выполнять адресованные им ад­министративно-правовые предписания уполномоченных органов (должностных лиц).

Принцип гласности выражен во многих нормах о правах граждан на получение информации о деятельности органов пуб­личного управления. Принцип гласности в правотворческой дея­тельности получил свое определенное закрепление в Конститу­ции РФ_р в соответствии с которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (п. 3 ст. 15). Данное консти­туционное положение получило свое развитие и конкретизацию в текущем законодательстве и подзаконных актах, регламенти­рующих порядок подготовки, официального опубликования и вступления в силу в частности, нормативных правовых актов ор­ганов исполнительной власти (см, главу 12),

Принцип ответственности закреплен в нормах, устанавли­вающих административную, дисциплинарную и материальную от­ветственность по административному праву. Содержание и фор­мы реализации данного принципа зависят от особенностей каж­дого вида ответственности.

§ 5> Административное право в системе российского права

Предмет административного права включает две группы общественных отношений^- а) регулируемых, если не исключи­тельно, то главным образом, административным правом (напри­мер, административная ответственность); б) регулируемых во вза­имосвязи с другими отраслями В силу широты предмета админи­стративное право проникает в сферы отношений, регулируемых другими отраслями права. Соотношение административного пра­ва с ними проявляется адекватно особенностям соответствующих отраслей.

Как известно, базовой отраслью системы российского пра­ва является конституционное (государственное) право. Особая связь административного права с данной отраслью права (зако­нодательства, учебной дисциплины) обусловлена тем, что они яв­ляются отраслями единого публичного права. В известном смыс­ле административное право выступает фундаментальной отрас­лью права, развивающей основные положения конституционного права, обеспечивающей проведение их в жизнь.

Органичная связь административного права с конституци­онным проявляется в том, что его нормы, будучи в принципе основанными и производными от конституционных положений.

конкретизируют и развивают принципы и нормы Конституции РФ, определяющие конституционный строй Российской Феде­рации, основы правового положения личности в РФ, федераль­ное устройство, организацию государственной власти РФ, в том числе место и функцию государственной исполнительной влас­ти, основы местного самоуправления в Российской Федерации. Административно-правовые нормы этой 1руппы образуют ос­новной «пласт» норм, обеспечивающих реализацию конститу­ционных начал публичного управления в РФ, его взаимодей­ствия с гражданским обществом, с физическими лицами и их объединениями. Будучи органично связанным с конституцион­ным, административное право не утрачивает своих качеств са­мостоятельной отрасли публичного права: имеет свои предмет, метод и функциональное назначение. В силу этих компонентов оно занимает видное место в системе других отраслей российс­кого права, а следовательно, определенным образом соотносит­ся с ними.

Административное право по многим позициям связано с гражданским правом. Соотношение между ними имеет два ос­новных аспекта: а) их разграничение, б) их взаимосвязь.

Необходимость в разграничении данных отраслей диктует­ся сходством, более того, известным совпадением их предмета, прежде всего в той части, в какой ими регулируются однотипные имущественные отношения. Как известно, основу предмета граж­данского права составляют имущественные отношения, основан­ные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоя­тельности их участников. К имущественным отношениям, осно­ванным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, 1ражданское законодательство не приме­няется, если иное не предусмотрено законодательством (см. ст. 2 ГК РФ). Существенно и то, что предметом гражданского права могут охватываться также соответствующие отношения, возни­кающие между гражданами.

Субъектами имущественных отношений являются многие органы государственного управления и местного самоуправления, имеющие права юридического лица, которые реализуют в таких отношениях их специальную гражданскую правоспособность

Для имущественных отношений, регулируемых администра­тивным правом, характерно то, что один из их участников нахо­дится в юридической зависимости от другого участника. Незави­симо от характера связей между участниками такие отношения всегда возникают на основе властного решения уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправ­ления либо их должностного лица. При этом автономия воли и правовой режим имущества другого участника для их возникно­вения не имеют существенного значения. Образно указанные от­ношения можно кратко называть властно- или административ­но-имущественными. Они могут возникать при реализации упол­номоченными субъектами юридически властных полномочий различной направленности, например, при передаче имущест­венных объектов федеральной собственности в собственность субъекта РФ; образовании на базе государственного или муни­ципального имущества предприятий и учреждении, изъятии у ка­зенных предприятий имущества в случаях, допускаемых законом, ит.д.

Вместе с тем во многих сферах, определенных нормативны­ми правовыми актами, общественные отношения регулируются во взаимосвязи с административным и гражданским правом. В высокой степени сопряжены их нормы, касающиеся регистра­ции юридических лиц; регистрации прав на недвижимое имуще­ство и сделок с ним; лицелз^ровонця отдельных видов деятельно­сти юридических лиц ит д,

И иди в | дуальные акты органов государственного управления и местного самоуправления относятся к юридическим фактам, которые могут влечь возникновение, изменение или прекраще­ние различных гражданско-правовых отношений.

Важно также отметить, что федеральные органы исполни­тельной власти, в пределах их компетенции, могут издавать норма­тивные правовые акты, ггууержащие нормы гражданского права.

В случаях, установленных законом, гражданские правоотно­шения могут защищаться в административном порядке, в том чис­ле и мерами административной ответственности.

Взаимосвязь административного права с уголовным правом обусловлена наличием смежных и даже общих объектов адми­нистративных правонарушений и преступлений. В случаях, уста­новленных законом, в зависимости от характера правонаруше­ния наступает административная или уголовная ответственность. Юридические критерии разграничения административных пра­вонарушений и преступлений закрепляются указанными отрас­лями права.

Уголовное право предусмгггривает ответственность за пре­ступные нарушения различных правил относящихся к админис­тративному праву. В свою очередь, административная ответствен­ность может выступать в качестве общей превенции преступле­ний.

Административное право тесно связано с финансовым пра­вом, регулирующим общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований. Оно сформировалось на базе конституцион­ного и административного права. Поэтому отношения в сфере действия финансового права регулируются либо лишь нормами административного права (образование финансовых органов), либо одновременно нормами административного и финансового права (установление компетенции указанных органов), либо лишь нормами финансового права (содержание решений государствен­ных органов по финансовым вопросам). Следует признать близ­ким к истине утверждение о том, что управленческие отноше­ния, возникающие в результате финансовой деятельности госу­дарства, регулируются административным правом, а собственно финансовые — финансовым правом.

Административное право регулирует широкий круг обще­ственных отношений в сфере действия земельного, экологичес­кого права, выступая в качестве их правовой основы в случаях, когда установление и реализация норм этих отраслей осуществ­ляются органами государства и местного самоуправления мето­дами и в формах, свойственных управленческой деятельности.

Административное право отграничивается от трудового пра­ва по его предмету, основу которого образуют трудовые отноше­ния. Административное право проникает в сферу отношений с участием организаций, регулируемых трудовым правом, ибо их постоянные субъекты — исполнительные органы (должностные лица). Они наделены властными полномочиями совершать дей­ствия, влекущие отношения управленческого характера, сопут­ствующие возникновению, изменению и прекращению трудовых отношений. Изданием административных актов оформляется воз­никновение трудовьи отношений, предоставление работникам отпусков, их награждение, перевод на другую работу и т. д. В тес­ной взаимосвязи норм административного и трудового права ре­гулируются государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства.

Нормами административного права устанавливаются полно­мочия органов исполнительной власти и местного самоуправле­ния в области издания правовых актов, содержащих нормы тру­довою права.

Административное право соприкасается также с гражданс­ким процессуальным правом и арбитражным процессуальным правом в той мере_г в какой они регулируют порядок разрешения судами подведомственных им дел, возникающих из публичных правоотношений.

Особое место административного права в правовой системе Российской Федерации заключается в том, что оно свойствен­ными ему методами защищает в установленных пределах общест­венные отношения, регулируемые различными отраслями. А его процессуальными норг>нми нередко регламентируется порядок разрешения споров, возникающих из разных отраслей матери­ального права.