А. П Алехин,

А. А. Кармолицкий

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВО

РОССИИ

ПЕРВАЯ ЧАСТЬ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ \НИвЕРСИ 1I I имени М В. Ломоносова

Юридический факультет

А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

ПЕРВАЯ ЧАСТЬ

УЧЕБНИК ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗОВ И ФАКУЛЬТЕТОВ

2-е издание, переработси-юе и дополненное

Ответственный редактор Заслуженный юрист Российской федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права юр! 1дическогс факультета МГУ им. М. В. Ломоносова

Москва

«Зерцало-М»

2011

А. П. АЛЕХИН

ББК 67.99(2)1 УДК 342.9 А 49

Рекомекдовано УМО го юридическому образованию высших учебных заведений Российской Федерации для студентов высших учебных заведений, обучающихся ло специальности «Юриспруденция»

Авторы.

Алехин А. П_п Заслуженный юрист РФ. доктор юридических наук, профессор — предисловие; гл. ]—22;

Кармолицкий А. А., Заслуженный преподаватель Московского университета, кандидат юридических наук, доцент — 23,24.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А,

А 49 Административное право России Первая часть Учебник.— М.: Издательство «Зерцало-М»_г 2011 — 520 с.

1БВЫ 978-5-94373-196-9

Учебник написан преподавателями кафедры администратпвчого и финансового права юридическою факультета МГУ нм М. В. Ломоносо­ва в соответствии с учебной программен курса «Административное пра­во» на основе положений Конституции Российской Фед. рации 1993 г. и действующего российского законодательства. В нем освещаются основ­ные институты адиинистративниго права, а также здминистративно-пра- вовая организация регулирования н управления в экономической, соци- ально-культурном и админцстр^пшно-ло \*ггич е с ко й сферах.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов.

ББК 67.99(2)1 УДК 342.9

15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006

© Издательство «Зерцало* 2008

Алехин Алексей Петрович,

Кармо\идюш Анатолий Александрович

Административное право россии первая часть Учебник

И^йдтельство «Зерцало-М»

(495) 689-75-36, (495) 689-72-45 (факс), е-таЛ Шогцйгпай т Псдписаио в печать21.02.2011 фермат 60*90/16.

Гарнитура Ва1(1саС Уел. печ л. 32,5. Тираж 500 экз. Заказ № 1409

Отпечатано с готовых диалпзитовов в типографии «ЕВСТИ»

ПРЕДИСЛОВИЕ

1 Предлагаемый учебник написан в соответствии со Стандар­том профессионального образования и, в основном, с программой курса «Административное право», рекомендованной Советом по правоведению УМО университетов Российской Федерации. Он со­стоит из двух частей: первая посвящена основным институтам ад­министративного права, вторая—административно-правовому ре­гулированию управления в различных сферах и отраслях. Напи­сание учебника совпало с подготовкой и процессом практической реализации административной реформы, началом которой принято считать вступление в силу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 14 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель­ной власти». С этим можно согласиться, имея при этом в виду лишь официальную установку на ее практическое проведение. Ибо ме­ры по обновлению административной системы управления прини­мались и раньше. Они многочисленны и разнообразны. Частным случаем, но нацеленным на ее ключевую проблему, явилось начав­шееся еще в 2003 г. преобразование государственной службы. Проводились и другие мероприятия. Так, в системы управления, формировавшиеся вновь избранным Президентом РФ, главами субъектов РФ почти всегда вносились изменения, порой существен­ные.

В этой связи представляется уместной оговорка о том, что распространенное в публикациях отождествление административ­ной реформы с совершенствованием системы государственного управления во многом является необоснованным. Эти понятия хотя и взаимосвязаны, но по своей сути не совпадают. Различны их предпосылки, цели, глубина и характер процессов их реализации, последствия правопреемства в области административной право­субъектности. Вкратце, реформа — это коренное преобразование, в частности данной системы, совершенствование — отдельные те­кущие улучшения на основе ее организационно-правовой и функ­циональней стабильности. Совершенствование — перманентный эволюционный процесс развития системы государственного уп­равления, обуславливаемый разнообразными факторами, совер- нююидамися в обществе. Реформа диктуется масштабными, глу­

бинными, принципиальными преобразованиями на том или ином этале развития общества. Она может быть осуществлена непос­редственно как необходимый фактор самого процесса преобразо­ваний. так и подготовлена их опытом. Нельзя исключать того, что как реформа, так и совершенствование могут быть продуктом по­литического волюнтаризма. В советский период такими реформа­ми были, например, разделение местных органов власти на сельс­кие и промышленные и др.

Кстати сказать. представляется ошибочным мнение, что побу­дительными мотивами и целью административной реформы долж­ны быть или являются интересы бизнеса. Ее цель более универ­сальная — улучшение системы государственного управления, по­вышение эффективности деятельности государства в целом. Она включает развитие самой концепции государственного управления в современных условиях, уточнение разграничения его функций с организациями гражданского общества, преобразование системы органов исполнителыюй власти, рациональное распределение меж­ду ними функций и полномочий, оптимизацию форм и методов их работы, совершенствование системы местного самоуправления, а также государственной и муниципальной службы и решение дру­гих вопросов.

Административная реформа затрагивает в той или иной сте­пени многие отрасли правовой науки и права, Но главным образом административного права. Ибо именно его сердцевину составляет регулирование отношений между гражданским обществом, граж­данами, их организациями и государством. Имея свою исключи­тельную сферу регулирования, административное право особым образом проникает и в те сферы общественных отношений кото­рые составляют предметы других отраслей права

2. Основное содержание учебника составляют теория адми­нистративного права, его понятия и конструкции В принципе та­кой подход является традиционным, но для административного пра­ва имеет особое значение. Как самостоятельная отрасль оно явля­ется крупным по объему, включает нормы, регулирующие отноше­ния в разнообразных сферах общества и государства Его нормы сосредоточены в необозримом массиве нормативных правовых ак­тов разной юридической силы и всех их форм. При этом кодифи­цированы лишь нормы об административных правонарушениях. Административное право динамично. Нередко его нормы находят­ся в прямой зависимости от эволюции регулируемых ими отноше­ний. В этой ситуации на первый план выступает не изучение конк­ретных норм (в ряде случаев оно необходимо), а овладение вопро­сами теории, обеспечивающее научное развитие, дающее устойчи­вые знания сущности, специфики и т д. административно-право­вого регулирования.

В учебнике вопросы обсуждаются на основе достижений на­уки адмннистраггивного права с учетом новаций административно й реформы, выражающих не только их (достижений) преемствен­ность; но и необходимость концептуального развития теории и прак­тики правового обеспечения организации и функционирования си­стемы государственного управления и местного са-моуправления. Например, научный интерес представляют вопросы администра­тивных регламентов, административных услуг, юридической при­роды поручении Президента РФ и Правительства РФ, антикорруп­ционных функций административного права. К глобальным про­блемам следует отнести исследование административно-правовых аспектов взаимодействия гражданского общества с исполнитель­ной властью.

Во второй части учебника вопросы освещаются главным об­разом в соответствии с организационными правовыми преобразо­ваниями. произведенными в процессе осуществления администра­тивной реформы

Как в первой, так и во второй частях учебника вьделение его глав не всегда предопределено структурой, критериями или содер­жанием нормативных правовых актов. Например, не в зависимос­ти от установленных сфер деятельности федеральных органов ис- лолнителыюй власти, подведомственных Президенту РФ и Прави­тельству РФ, а исходя из той или иной степени однородности входящих в данную сферу отраслей и вцдов деятельности Так, от­дельные главы посвящены управлению здравоохранением _и управ­лению в области социального развития, хотя ли отрасли включе­ны в одну и ту же сферу. В первой, а не во второй части, как это было раньше, сосредоточен материал о военной, правоохранитель­ной службе; сделана попытка сконцентрировать в самостоятельных главах информацию об основах дисциплинарного производства, производства по жалобам.

Представляется, что такой подход оправдан с методологичес­кой и особенно с методической точек зрения.

2. В учебнике некоторые вопросы освещаются с установкой на привлечение внимания к концептуальному развитию их адми­нистративно-правового регулирования (вопросы системы и струк­туры федеральных органов исполнительной власти, государствен­ной службы и др.). Под этим углом зрения изложены фрагменты проекта ФЗ о правоохранительной службе РФ. имея в виду, что это обогащает представление о возможных вариантах унификации ее регулирования, осуществляемого пока противоречиво многими нор­мативными правовыми актами.

По мнению авторов, учебник содержит необходимую научную и правовую информацию о сущности, значении, основах и особен­ностях административно-правового регулирования в различных сферах российского общества, а также месте данной отрасли в пра­вовой системе РФ.

2. Административная реформа, особенно процесс ее осуще­ствления, являются одним из неоспоримых доказательств социаль­но-политической и правовой ценности административного права, необходимости высокого уровня его знания, и прелое всего юрис­тами. Нет сомнений в том, что их участие могло бы существенно повлиять на повышение качества юридического содержания нор­мативных правовых актов, относящихся к реформе, в частности положений о конкретных органах исполнительной власти.

Для представления о том, в какой мере востребованы дости­жения правовой науки административной реформой, оценки воз­никших в ходе ее новшеств, перспектив эволюции административ­но-правового регулирования отношений в области государствен­ного управления и местного самоуправления, важно иметь в виду хотя бы следующее:

В разработке исходных начал административной реформы зна­чительно участие зарубежных специалистов, заметно усердие к ис­пользованию определяемого избирательно, но не обязательно луч­шего, зарубежного опыта. Например, декретированная модель си­стемы федеральных органов исполнительной власти применяется в некоторых зарубежньех странах.

Поэтому трудно ответить на вопрос о том, в какой степени те или иные решения продиктованы социально-экономическими и иными потребностями России, и в какой—стремлением быть ори­гинальным либо гипнозом зарубежных управленческих схем и кон­струкций.

Кроме того, как известно, при подготовке административной реформы уделено основное внимание анализу организационно­формальных аспектов системы и статуса бывших федеральных органов исполнительной власти. Между тем эффективность и ста­бильность результатов административной реформы, обусловлен­ной сменой социально-экономической и политической формации в Российской Федерации, не может быть без: а) выработки прин­ципов взаимодействия гражданского общества и исполнительной

власти; б) анализа состояния и структуры экономики в различных аспектах, в том числе возможных перспектив ее преобразования на основе передовой технологии; в) системного подхода к преоб­разованию управления на всех уровнях; г) учета демографиче­ской структуры общества и тенденции ее развития; д] учета раз­мера, природно-климатических условий страны, е) выработки уп­равленческих критериев национальной безопасности страны; ж) учета национальных, исторических, культурньсх и иных тради­ций народов РФ; з) использования достижений отечественной пра­вовой науки. В центре внимания при этом должен быть гражда­нин, забота об обеспечении его прав и свобод, достойного образа жизни.

К началу реализации административная реформа, как извест­но, не опиралась на результаты соответствующего комплексного анализа. Виртуальные решения затруднили реформу, и не случай­но, что некоторые из них оказались либо ошибочными, либо потре­бовали их корректировки.

Примечательно, что уже по прошествии незначительного вра- мени с начала реформы Президентом РФ был принят специальный Указ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», уточняющий концепцию админис­тративной реформы и направления ее проведения. Указом создана Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования го­сударственного управления, а также образованы межведомствен­ные рабочие группы по осуществлению определенных мероприя­тий. В декабре 2004 г. Правительством РФ одобрена федеральная целевая программа «Административная реформа 2005—2010 годов». Установка на перманентные, долгосрочные преобразования, несом­ненно, повлечет за собой и эволюциюадминистративно-правоЕого обеспечения административной реформы.