!Экзамен зачет учебный год 2023 / Телегин А. М-1

Высшие должностные лица субъектов федерации подчиняются Президенту по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов;

– утверждает перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.

Деятельность Президента РФ обеспечивает его администрация, которая выполняет важные функции в сфере исполнительной власти, координируя деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту. Правовой статус Администрации Президента РФ определен специальным положением, которое утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. (в ред. от 25 августа 2016 г.)1.

Таким образом, Президент РФ играет значительную роль в сфере организации и функционирования исполнительной власти, формально не являясь ее главой. Фактически в сфере исполнительной власти существует несколько центров руководства при доминирующей роли Президента.

§ 3. Правовое положение Правительства Российской Федерации

Важнейшим субъектом административного права является Правительство РФ. Оно отличается масштабным использованием и реализацией администра- тивно-правовых норм, с одной стороны, и активным созданием административ- но-правовых норм – с другой. В этом смысле Правительство формирует общую правовую основу в сфере управления, организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения других субъектов управленческой деятельности. Это объясняется высоким положением, которое оно занимает в системе исполнительной власти.

Правительство РФ – это высший орган исполнительной власти, который возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России и обеспечивает их согласованную деятельность. Его главное предназначение состоит в организации исполнения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента и международных договоров, а также в осуществлении систематического контроля за их соблюдением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Его правовой статус определен Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами и нормативными указами главы государства.

Основные задачи Правительства сформулированы в ст. 114 Конституции РФ. К их числу относятся:

1Собрание законодательства РФ. 2004. № 15.

91

а) проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики; б) проведение единой государственной политики в области культуры,

науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; в) управление федеральной собственностью;

г) осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

д) осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Для реализации поставленных задач Правительство наделено широкими полномочиями во всех сферах государственного управления.

В сфере экономики:

–обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

–прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

–вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры для ее реализации;

–разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

–осуществляет общее руководство таможенным делом;

–принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

–формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает функционирование оборонного производства.

В бюджетной, финансовой, кредитной сфере:

–разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также формирует отчет об исполнении федерального бюджета;

–разрабатывает и реализует налоговую политику, принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

–осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

–осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

–разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики

цен.

92

В социальной сфере:

–разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

–обеспечивает проведение единой государственной миграционной поли-

тики;

–принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

–содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

–разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;

–разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;

–обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;

–обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ.

В сфере обеспечения законности и обороны:

–осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью

идругими общественно опасными явлениями;

–разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;

–осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной

власти;

–организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований;

–обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения;

–обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих;

–принимает меры по охране государственной границы РФ.

93

Указанные полномочия Правительство РФ выполняет непосредственно или через подведомственные ему органы. Оно руководит работой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти1, а именно:

–назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министерств, руководителей федеральных органов, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, а также членов создаваемых ими коллегий;

–распределяет полномочия между федеральными органами исполнительной власти;

–утверждает положения о федеральных министерствах, службах и агентствах:

–устанавливает штатную численность сотрудников их аппарата и размер бюджетного финансирования;

–создает территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и определяет порядок их деятельности.

Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и может отменить или приостановить действие принимаемых ими правовых актов.

В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства (в том числе один первый и заместитель – руководитель аппарата Правительства) и федеральные министры.

Председателя Правительства назначает Президент РФ с согласия Государственной думы. Кандидатура на этот пост вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки предыдущего состава Правительства. В случае трехкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства.

Для членов Правительства установлены ограничения и запреты, во многом аналогичные тем, которые установлены для государственных служащих.

Срок полномочий Правительства определяется сроком полномочий Президента. В случае их досрочного прекращения Правительство слагает свои полномочия, но по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового состава. Полномочия Правительства могут быть прекращены и в случае его отставки по инициативе Председателя Правительства или Президента РФ.

1Кроме структур, непосредственно подчиненных Президенту РФ.

94

Правительство РФ – орган коллегиальный. Его заседания проводятся не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если на них присутствует не менее половины членов Правительства. Решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании1.

На заседаниях Правительства могут присутствовать представители палат Федерального собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка РФ, а также иные лица в соответствии с федеральным законодательством.

Для оперативного решения вопросов может быть создан Президиум Правительства РФ, состав которого определяется Председателем Правительства. Решение Президиума может быть отменено Правительством РФ.

Исключительно на заседаниях Правительства РФ:

−принимаются решения о представлении Государственной думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

−рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

−устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

−принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов

вГосударственную думу;

−рассматриваются вопросы оказания финансовой поддержки в размере, превышающем 100 млн руб.;

−рассматриваются вопросы приобретения государством акций;

−принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;

−образуется Президиум Правительства РФ;

−утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, а также устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случае наличия неурегулированных разногласий между заинтересованными органами по указанным вопросам;

−утверждается Регламент Правительства РФ и Положение об аппарате Правительства РФ;

1Регламент Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г.// Собрание законодательства РФ. 2004. № 23.

95

− рассматриваются ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой.

Решения Правительства РФ могут быть приняты в форме постановлений или распоряжений. Постановления принимаются по вопросам, имеющим нормативный характер. Акты по оперативным и текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Постановления подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия и вступают в силу с момента первой публикации. Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении 7 дней с момента опубликования. Иные правовые акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

В соответствии с федеральным законодательством Правительство РФ взаимодействует с Федеральным собранием РФ, судебными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ. Так, Правительство ежегодно представляет в Государственную думу РФ отчет о своей деятельности. По вопросам совместного ведения России и ее субъектов Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

§ 4. Федеральные органы исполнительной власти

Основным и самым многочисленным звеном государственных органов государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти, которые созданы для реализации внутренних и внешних функций государства. В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства, службы и агентства. Их статус регулируется Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Можно выделить две главные задачи, которые стоят перед каждым министерством. Во-первых, министерство призвано обеспечить разработку и реализацию государственной политики в определенной отрасли или сфере государственного управления. Во-вторых, в установленной сфере деятельности оно осуществляет нормативное регулирование, т. е. издает собственные правовые акты, которые устанавливают правила поведения, обязательные для исполнения органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами.

96

Некоторые министерства, помимо этого, еще осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, в частности:

–утверждают ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

–по представлению руководителей федеральных служб и агентств вносят

вПравительство РФ проект положения о федеральной службе или агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;

–вносят в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сферам деятельности федеральных служб и агентств, находящихся в их ведении, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ;

–дают поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролируют их исполнение;

–назначают на должность и освобождают от должности по представлению руководителя федеральной службы, агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

–вносят в Правительство РФ представления о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей (заместителей руководителей) федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ.

Федеральным министрам предоставлено право в случае необходимости приостанавливать или отменять решения подведомственных федеральных служб и агентств.

Министерства осуществляют также функции по координации деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральное министерство возглавляет министр, который входит в состав Правительства РФ. На заместителя федерального министра могут одновременно возлагаться функции руководителя федеральной службы или федерального агентства, подведомственных соответствующему министерству.

Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

97

Под функциями по контролю и надзору понимается:

–осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

–выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

–регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Контрольно-надзорные полномочия осуществляются, как правило, в отношении неподчиненных объектов по вопросам соблюдения общеобязательных правил (например, в сфере санитарного, страхового, экологического законодательства), а также специальных правил, действующих в отдельных отраслях управления (например, правил транспортной, атомной безопасности и др.).

В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение федерального законодательства и нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего в отношении нее функции координации и контроля.

Некоторые федеральные службы в соответствии с указами Президента РФ или Правительства РФ могут быть наделены полномочиями по нормативноправовому регулированию, а также по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг. Это относится прежде всего к компетенции федеральных служб, осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Она может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным

98

учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

По вопросам своей компетенции федеральные агентства издают индивидуальные правовые акты. В отдельных случаях они могут быть наделены полномочиями нормативно-правового регулирования и контрольно-надзорного характера.

Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор) федерального агентства. Ему может быть придан статус коллегиального органа.

Вструктуре федеральных органов исполнительной власти можно выделить три группы. Первую составляют федеральные министерства, службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ, федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Президент РФ утверждает положения о каждом из них. Он назначает на должность и освобождает от должности руководителей данных органов и их заместителей, руководителей и заместителей руководителя территориальных органов, создаваемых в субъектах РФ. Президент присваивает перечисленным должностным лицам высшие воинские и специальные звания.

Во вторую группу входят федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Положения об этих органах утверждаются Правительством РФ, которое также назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей и заместителей руководителя федеральных служб и агентств.

Втретью группу входят федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Правительство РФ.

Всистему федеральных министерств, служб и агентств входят центральный аппарат, основными структурными элементами которого являются департаменты, управления и отделы, а также совещательные органы (коллегии, научно-технические советы). При них создаются также общественные советы.

99

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по осуществлению отдельных управленческих функций и предоставлению государственных услуг регулируется посредством специальных административных регламентов, которые разрабатываются, как правило, федеральными министерствами. Эти регламенты определяют последовательность и сроки действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими органами исполнительной власти при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. К их числу относятся, например, Административный регламент Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ, утвержденный Приказом МВД России от 9 сентября 2017 г. № 846, Административный регламент Министерства образования и науки РФ по предоставлению государственной услуги по присвоению ученых званий профессора и доцента, утвержденный Приказом Минобрнауки России от 25 декабря 2014 г. № 1620, и др.

Федеральные органы осуществляют свои полномочия на территории субъектов РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Такие органы, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов1 и финансируются за счет средств федерального бюджета. В наименовании этих органов всегда присутствует указание на территорию, на которую распространяются их полномочия, например: управление Министерства юстиции РФ по Пермскому краю или инспекция Федеральной налоговой службы России по Дзержинскому району г. Перми.

Компетенция территориального органа производна от полномочий федерального министерства или ведомства, в систему которого такой орган входит. Например, территориальные органы осуществляют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий осуществляют также контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

1О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 янв. 2005 г.// Собрание законодательства РФ. 2005. № 4.

100