Учебный год 22-23 / Слыщенков

--------------------------------

<110> Лазаревский Н. Указ. соч. С. 291 (сн. 2).

<111> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009. С. 70.

Наличие у органа публично-правового образования статуса юридического лица отражает и усиливает такие негативные явления российской правовой жизни, как привилегированное положение казны и коммерциализация деятельности публично-правовых образований.

* * *

Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ в казну входит все имущество публично-правового образования, в том числе средства, отраженные в бюджете, кроме закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями (на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно). Аналогичное правило о казне муниципального образования содержится в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Если в этих статьях Кодекса законодатель говорит о казне как об имущественном комплексе, принадлежащем государству, то в ст. 1071 ГК РФ ("Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет"), напротив, казна понимается как субъект. Эта двусмысленность объясняется тем, что в гражданском обороте государство присутствует в своем имущественном измерении как собственник определенного имущества <112>. "Казна" - общий термин для обозначения государства как субъекта гражданского права, а также принадлежащего этому субъекту имущества. "Казна" и "государство" - два наименования одного и того же субъекта, казну нельзя рассматривать как особый субъект, созданный для обслуживания имущественных интересов государства. Подобное воззрение было бы несовместимо с правилом об ответственности казны за причинение вреда государством (ст. 1069 - 1071 ГК РФ) <113>. Казна обладает единством в том смысле, что одному публично-правовому образованию соответствует только одна казна <114>.

--------------------------------

<112> Gierke O. Deutsches Privatrecht. Erster Band. Allgemeiner Teil und Personenenrecht. S. 475: "Государство выступает в частном праве прежде всего как субъект имущества (Vermogenssubjekt). В этом качестве оно именуется казной (Fiskus)".

<113> Ibid. S. 476.

<114> Ibid. S. 477 - 478.

Гражданская правосубъектность государственных и муниципальных организаций (обладающих имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления) означает юридическое обособление находящихся под их контролем частей имущества публично-правового образования. Эти части имущества перестают относиться к казне, как она определена в п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ. Если в случае государственных предприятий и учреждений (библиотеки, больницы и пр.) такое обособление частей государственного имущества может быть оправдано особыми функциями и целями этих организаций, то выделение из состава казны имущества, переданного государственным органам, не имеет какого-либо оправдания. Действительно, функции и цели государственного или муниципального органа являются функциями и целями соответствующего публично-правового образования. Тем не менее если органы публично-правового образования приравниваются к казенным учреждениям <115>, то закрепленное за ними имущество не относится к казне, поскольку казенное учреждение владеет имуществом на праве оперативного управления <116>.

--------------------------------

<115> Пункт 11 ст. 161 БК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ).

<116> Пункт 1 ст. 120, ст. 296 ГК РФ.

В своем (необоснованно полученном) качестве учреждения государственный орган самостоятельно отвечает по совершенным им сделкам (например, по договору на закупку канцелярских принадлежностей или на ремонт помещения, которое данный орган занимает) находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет государство <117>. Таким образом, по обязательствам, возникшим из сделок государственного органа, казну можно привлечь к гражданско-правовой ответственности <118> лишь дополнительно и опосредованно, не добившись прежде удовлетворения за счет выделенных органу власти средств <119>. Это ставит публично-правовое образование в привилегированное положение по сравнению с юридическими лицами. Отказ от ошибочного представления о гражданской правосубъектности государственных органов является одним из условий создания более справедливого и прозрачного порядка обращения взысканий на средства бюджета и казны в целом <120>.

--------------------------------

<117> Абзац 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ).

<118> Пункт 12 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

<119> См. также: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 111.

<120> Вопросам субсидиарной ответственности казны (бюджета) по обязательствам казенных учреждений посвящены ст. 242.3 - 242.5 БК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ); по проблематике исполнения за счет казны судебных решений о возмещении причиненного вреда см.: Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М., 2007. С. 223 - 283.

Юридическая личность государственных органов влияет на объем ответственности казны за нарушения обязательств. Гражданско-правовая ответственность предполагает обязанности по возмещению убытков, уплате неустойки и процентов за пользование денежными средствами ввиду их неправомерного удержания (ст. 393 - 395 ГК РФ). По общему правилу п. 1 ст. 401 ГК РФ основанием ответственности является вина (умысел или неосторожность) лица, не исполнившего или ненадлежащим образом исполнившего обязательство; важнейшее исключение из этого правила предусмотрено в п. 3 ст. 401 ГК РФ для случаев нарушения обязательства при осуществлении предпринимательской деятельности: ответственность наступает здесь независимо от вины, освободить от ответственности могут только обстоятельства непреодолимой силы. Если должник не несет ответственности за нарушение обязательства (например, за неоплату заказанного товара), при этом обязательство прекратилось невозможностью исполнения (ст. 416 ГК РФ) или по иным основаниям, но у должника имеется полученное от кредитора имущество (заказанный товар), последнее подлежит возвращению кредитору по правилам о неосновательном обогащении (п. 3 ст. 1103 ГК РФ). Если это имущество не может быть возвращено в натуре, то - опять же по правилам о неосновательном обогащении - возмещается "действительная стоимость" имущества в момент приобретения (п. 1 ст. 1105 ГК РФ). В случае сохранения обязательства в силе нормы о неосновательном обогащении не применяются, но кредитору доступен против неисправного должника договорный иск об оплате или предоставлении иного исполнения по условиям договора (ввиду освобождения должника от ответственности дополнительные требования о возмещении убытков и пр. не могут быть предъявлены). Освобождение от ответственности уменьшает объем платежей, которые причитаются с неисправного должника, или вообще исключает какие-либо выплаты (по сравнению с гипотезой полной гражданско-правовой ответственности).

Придание государственным органам статуса учреждений предполагает распространение на деятельность органов норм об основаниях гражданско-правовой ответственности и освобождении от нее. Учреждения не ведут предпринимательской деятельности в строгом смысле (как она определена в абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ), но могут осуществлять приносящую доходы деятельность <121>, правда, лишь в виде исключения - если возможность такой деятельности предусмотрена учредительными документами (п. 4 ст. 298 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ)). Соответственно, сделки, заключенные органами власти - учреждениями, не связаны с предпринимательской деятельностью. Поэтому ответственность органов власти за неисполнение обязательств наступает при наличии вины (п. 1 ст. 401 ГК РФ). Отсутствие вины будет установлено, в частности, в ситуации недостаточного финансирования расходов органа власти из бюджета публично-правового образования (при отсутствии внебюджетных источников финансирования). В результате данный орган - а через него казна - будет освобожден от ответственности за нарушение заключенных им договоров, например за просрочку оплаты (ввиду невыделения органу достаточных средств из бюджета) заказанного товара <122>. Казна пользуется привилегией: отсутствие денежных средств освобождает публично-правовое образование от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых обязательств.

--------------------------------

<121> См. ниже о различении предпринимательской и приносящей доход деятельности.

<122> См.: п. 7 информационного письма Президиума ВАС РФ от 14 июля 1997 г. N 17 "Обзор практики применения арбитражными судами статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации"; ср. п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации"; см. также: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора. С. 110.

Другое отрицательное последствие гражданской правосубъектности органов власти состоит в коммерциализации деятельности публично-правового образования, что связано с возможностью осуществления органами власти (поскольку они считаются учреждениями) приносящей доход деятельности (при наличии соответствующего указания в учредительном документе и с зачислением всех доходов в бюджет публично-правового образования <123>). В данном случае под коммерциализацией деятельности публично-правового образования понимается расширение сферы и объема приносящей доход деятельности органов власти.

--------------------------------

<123> Абзац 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ, п. 3 ст. 161 БК РФ (оба законодательных акта - в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Норма о поступлении доходов от деятельности казенных учреждений в бюджет вступает в силу не позже 1 января 2012 г. (см.: п. 7, 8 ст. 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ).

В контексте законодательства о некоммерческих организациях (в том числе об учреждениях) приносящая доход деятельность отличается от предпринимательской деятельности <124>. Подобно предпринимательской деятельности некоммерческой организации (абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ), приносящая доход деятельность носит вспомогательный характер по отношению к основным целям учреждения; отличие же от предпринимательской деятельности состоит в том, что последняя является систематической (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ), тогда как приносящая доход деятельность учреждения - нет <125>. Положения п. 3 - 4 ст. 41 БК РФ (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) <126> приводят к выводу, что приносящая доход деятельность казенных учреждений может включать разовое извлечение доходов от использования и продажи имущества, от разовых платных услуг, а также безвозмездные поступления от третьих лиц.

--------------------------------

<124> Пункт 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ): "Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах" (выделено мной. - В.С.).

<125> См.: Лескова Ю.Г. Предпринимательская и приносящая доход деятельность некоммерческих организаций // Цивилист. 2009. N 2. С. 30.

<126> См. также п. 1.1 Порядка осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, утв. Приказом Министерства финансов от 1 сентября 2008 г. N 88н.

Статус государственных органов как казенных учреждений может быть использован для наделения органов власти правом вести деятельность по извлечению доходов без учета принципа специальной правоспособности государства, который предполагает такую деятельность лишь для цели достижения общественных интересов. Орган как казенное учреждение (подобно государству в целом) обладает специальной правоспособностью (абз. 1 п. 1 ст. 49 ГК РФ), которая (в отличие от специальной правоспособности государства) не препятствует направленной на получение доходов деятельности. Ведь для последней достаточно соответствующего указания в учредительном документе казенного учреждения - без какого-либо сопоставления такой деятельности с общественным интересом (п. 4 ст. 298 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ)).

Заключение

Исследование правосубъектности органов публично-правового образования в настоящей статье показывает, что гражданско-правовое понятие юридического лица не должно распространяться на органы власти. Встречающаяся в российском законодательстве и правоприменительной практике трактовка государственных и муниципальных органов как учреждений, т.е. юридических лиц гражданского права, в основном объясняется, видимо, тремя моментами: во-первых, поверхностным взглядом на органы власти в их отношении к имущественному обороту, а именно игнорированием юридического существа органа как составной части субъекта гражданского права; во-вторых, инерцией специфического подхода советской гражданско-правовой доктрины; наконец, в-третьих, непоследовательностью в проведении взгляда на государство как на субъект гражданского права, (единую) казну. Отрицательные последствия наделения органов власти юридической личностью были изложены выше; положительной стороны, а равно необходимости в придании государственным и муниципальным органам статуса юридического лица не имеется. Одной из задач дальнейшего развития российского гражданского права представляется преодоление ошибочного представления о гражданской правосубъектности органов публично-правовых образований.