5371

Глава 6. Основы организации межбюджетных отношений

6.1. Бюджетная децентрализация

Одной из приоритетных задач политики любого государства в сфере федеративных отношений является определение оптимального уровня бюджетной централизации. Вопросы рационального разграничения полномочий между органами власти различных уровней и источников их финансового обеспечения рассматриваются в рамках теории бюджетного федерализма.

Принято считать, что теория федерализма возникла в XVII веке. Основной предпосылкой её формирования являются политические процессы, происходившие в тот период в Западной Европе, и обусловленная ими необходимость поиска баланса политических интересов центрального правительства и региональных органов управления.

Вплоть до начала ХХ века предметом теории федерализма оставались его организационные и политические аспекты. В ХХ веке усилился интерес к экономическим и, в частности, финансовым, аспектам децентрализации.

С известной долей условности выделяют первое и второе поколение теорий бюджетного федерализма. Условность заключается в сложности определения чётких временных границ и невозможности отнесения учёных к представителям теорий первого либо второго поколения [39].

Теории первого поколения характеризуются нормативным характером и упрощённым подходом к объяснению закономерностей разграничения полномочий и источников их финансового обеспечения между уровнями власти. Теория ограничивается выявлением преимуществ децентрализованного предоставления общественных благ [39].

Особенность теорий второго поколения – их позитивный характер. Предметом изучения теорий второго поколения является не упрощённая, идеальная система федерализма, а реально существующие процессы разграничения полномочий и финансовых ресурсов. Теория объясняет преимущества децентрализованного управления в целом, опираясь при этом не только на экономические, но также на политические и прочие факторы [39].

В рамках второго поколения теорий бюджетного федерализма получила развитие концепция «лабораторного федерализма», рассматривающая преимущества и ограничения децентрализованного проведения реформ.

Понятие «бюджетная децентрализация» может быть рассмотрено с двух позиций. С точки зрения разграничения финансовых ресурсов, уровень бюджетной децентрализации оценивается исходя из соотношения доходов (расходов) бюджетов субъектов Федерации и федерального бюджета. Для

81

оценки могут использоваться данные по общему объёму доходов либо по доходам без учёта безвозмездных поступлений. Децентрализованной может считаться система, в которой объём доходов бюджетов субъектов федерации превышает объём доходов федерального бюджета.

С точки зрения разграничения полномочий уровень децентрализации определяется исходя из объёма и состава полномочий субъектов федерации и муниципальных образований в сфере распоряжения финансовыми ресурсами. К таким полномочиям можно отнести полномочия по налоговому регулированию (установление налоговых ставок, введение налоговых льгот и др.), полномочия по распоряжению безвозмездными поступлениями, полномочия по установлению расходных обязательств.

На практике нередки случаи, когда при сравнительно высоком уровне децентрализации финансовых ресурсов субъекты Федерации и муниципальные образования несамостоятельны в вопросах управления ими по причине концентрации преобладающей части полномочий на федеральном уровне. Подобное противоречие характерно и для Российской Федерации. При этом важно отметить, что за период 2000–2015 гг. данная проблема в значительной степени преодолена, в том числе благодаря чёткому разграничению доходов между бюджетами бюджетной системы, введению с 2005 г. нового механизма формирования расходов бюджетов, постепенному увеличению доли нецелевых межбюджетных трансфертов.

Как было указано выше, теория бюджетного федерализма объясняет преимущества децентрализованного подхода к управлению над подходом, предусматривающим концентрацию полномочий и финансовых ресурсов на федеральном уровне [36, 39,40, 43]. К этим преимуществам относится:

1)максимально полный учёт предпочтений и потребностей населения в общественных благах, что позволяет наиболее рационально распределять бюджетные средства;

2)наличие более полной информации о проблемах территориального развития, что повышает оперативность принятия решений;

3)стимулы к конкуренции между территориями за инвестиции, средства федерального бюджета, население и т.д.;

4)большая эффективность проведения реформ, обеспечиваемая благодаря возможности выбора региональными органами власти (органами местного самоуправления) оптимальной модели управления, предоставления благ, а также минимизации издержек общества в случае ошибок и просчётов при проведении реформы;

5)ограничение вмешательства органов власти определённого уровня в экономику;

82

6) экономное использование бюджетных средств и соблюдение фискальных правил благодаря разграничению полномочий в сфере денежно-кредитной и фискальной политики и предоставления благ.

В отношении последнего преимущества необходимо привести пример. Полномочия по денежной эмиссии и установлению ограничений на размер дефицита и государственного долга закреплены за федеральными органами власти. Непосредственное оказание и финансовое обеспечение большинства общественных услуг осуществляется территориальными органами власти и органами местного самоуправления. Благодаря этому снижаются риски неконтролируемого и необоснованного увеличения расходов бюджетов, неподкреплённого достаточными источниками доходов.

Мы указали только основные преимущества децентрализации. Очевидно, что все они имеют непосредственную связь с разграничением доходов и расходов бюджетов, а также оказывают существенное воздействие на эффективность бюджетной политики.

Наряду с преимуществами децентрализации, существуют определённые ограничения:

1)отсутствие экономии на масштабе (децентрализованное управление требует дополнительных затрат, причём как на содержание органов управления, так и на оказание услуг);

2)отсутствие единых норм и стандартов, следствием чего может стать существенная дифференциация территорий по уровню качества и доступности основных общественных благ;

3)возникновение внешних эффектов и др.

6.2. Бюджетный федерализм. Модели бюджетного федерализма

Понятия «бюджетная децентрализация» и «бюджетный федерализм» тесно связаны. Федерализм представляет собой объединение относительно автономных субъектов (территорий), созданное для решения приоритетных для них задач и защиты общих интересов путём добровольное ограничения суверенитета каждого из членов. Федерализм всегда формируется на основе сочетания двух противопоставленных друг другу компонентов – единства и самостоятельности. Бюджетная децентрализация предполагает наделение субъектов Федерации и муниципальных образований достаточными для выполнения возложенных на них функций и задач финансовыми ресурсами и полномочиями по управлению ими. Таким образом, бюджетная децентрализация может рассматриваться как один из элементов или даже условий федерализма.

В учебной и научной литературе можно встреть различные определения

83

бюджетного федерализма. Приведём некоторые из них. По мнению В. Б. Шубы, «сущность бюджетного федерализма связана с формированием системы экономических (денежных) отношений между федеральными органами власти, субъектами РФ и муниципальными образованиями в бюджетно-налоговой сфере». Вместе с тем отождествление бюджетного федерализма и финансовых отношений между публично-правовыми образованиями не вполне корректно отражает содержание рассматриваемой категории. С учётом этого В. Б. Шуба предлагает определить бюджетный федерализм как основополагающую концепцию (идеологию) формирования системы взаимоотношений между бюджетами различных уровней. Иными словами, по мнению В. Б. Шубы, бюджетный федерализм может рассматриваться как система принципов, на основе которых организуются бюджетные отношения [43].

Многие экономисты определяют бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает баланс интересов всех публично-правовых образований, их самостоятельность в вопросах управления общественными финансами при наличии единого законодательства и стратегического курса развития системы.

В научной и учебной литературе рассматриваются принципы бюджетного федерализма. К ним относятся:

1.Принцип единства означает существование единого стратегического курса развития, наличие основ законодательства, нормами которого руководствуются все публично-правовые образования. Например, любой из субъектов РФ, разрабатывая собственную бюджетную политику, учитывает приоритеты социально-экономического развития РФ, требования Бюджетного кодекса РФ, курс реформ в сфере общественных финансов.

2.Принцип автономности (самостоятельности) – наделение публичноправовых образований полномочиями по самостоятельному регулированию и решению вопросов, отнесённых к предметам их ведения. При этом недопустимо вмешательство со стороны иных публично-правовых образований, направленное на ограничение его прав в соответствующей сфере. Например, согласно Бюджетному кодексу РФ, каждое публично-правовое образование самостоятельно

ввопросах составления, исполнения, регулирования соответствующих бюджетов. Это означает, что в рамках единого бюджетного законодательства все публичноправовые образования формируют собственную нормативную правовую базу организации бюджетного процесса, вводят налоги и неналоговые платежи.

3.С принципом самостоятельности непосредственно связан принцип равноправия сторон в вопросах, отнесённых к их компетенции. Его реализация обеспечивается запретом предоставления каких-либо привилегий отдельным участникам отношений и дискриминации в отношении других. На практике это

84

означает недопустимость заключения соглашений по экономическим, политическим или иным вопросам, условия которых дают сторонам дополнительные права, обеспечивают более благоприятный режим или, напротив, налагают дополнительные обязательства. Однако следует отметить существование асимметричных федераций, особенностью которых является неравный политический статус субъектов, что предусматривает дифференцированный подход федерального центра к членам федерации. В асимметричных федерациях отдельные субъекты наделяются более широкими правами, как правило, и в сфере финансово-бюджетных отношений. Это формирует благоприятные предпосылки для развития экономического, бюджетного и налогового потенциала, конкурентных преимуществ территории, обеспечивает более высокий уровень жизни населения благодаря расширенным возможностям субъекта Федерации по предоставлению общественных услуг и т.д. Часто нарушение данного принципа осуществляется с целью поддержания политического единства государства, однако последствия таких управленческих решений не могут быть оценены однозначно.

4. Принцип экономической самодостаточности – обеспечение расходных обязательств публично-правовых образований необходимыми источниками финансовых ресурсов. Очевидно, что такие источники должны быть стабильны, а регулирование поступлений из этих источников должны осуществляться органами власти (управления), бюджет которого они формируют [40].

Системе бюджетного федерализма каждого государства присущи особенности, обусловленные влиянием политических, правовых, экономических, территориальных и иных факторов.

Существуют различные типологии моделей бюджетного федерализма. Наиболее распространённой и известной является выделение двух моделей бюджетного федерализма – децентрализованной (иначе – конкурентной) и кооперативной (таблица 12) [31].

Принято считать, что наиболее ярким представителем децентрализованной модели являются США, а принципы кооперативного федерализма нашли наиболее полное воплощение в системе бюджетных отношений в Германии.

Необходимо учитывать, что любая классификация носит в определённой мере условный характер. На современном этапе государства, в которых исторически сформировалась конкурентная модель федерализма, внедряют отдельные элементы кооперации, начинают активнее использовать механизмы бюджетного выравнивания. Страны, для бюджетного федерализма которых было характерно абсолютное преобладание признаков кооперативной модели, стремятся к усилению децентрализации, применению элементов экономического стимулирования и конкурсных процедур при распределении трансфертов [39].

85

Таблица 12 – Сравнительная характеристика конкурентной и кооперативной моделей бюджетного федерализма

Широкое распространение получила комбинированная модель, характеризуемая сочетанием свойств обеих рассмотренных выше моделей и предусматривающая:

86

разграничение полномочий с учётом критериев субсидиарности и внешних эффектов;

сочетание раздельных и совместных налогов; установление налогов на федеральном уровне и наделение органов власти

регионов полномочиями по регулированию ставок налогов, установлению налоговых льгот, надбавок и иных условий налогообложения;

применение механизмов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, использование конкурсных принципов распределения межбюджетных трансфертов.

Вопрос о том, какая система бюджетного федерализма сформировалась в РФ, носит дискуссионный характер. Наиболее распространённый подход – отнесение российской системы к комбинированной модели, сочетающей в себе развитый механизм межбюджетного регулирования и достаточно чёткое разграничение полномочий публично-правовых образований в сфере формирования доходов и расходов.

6.3. Экономическое содержание межбюджетных отношений

Совершенствование межбюджетных отношений является одним из приоритетных направлений финансово-бюджетной политики РФ на современном этапе и неотъемлемым условием повышения качества управления общественными финансами.

По мнению многих исследователей, межбюджетные отношения представляют собой первичный, «базисный» блок отношений, возникающих в сфере общественных финансов и определяющих не только состояние бюджетов бюджетной системы, но пропорции социально-экономического развития, уровень жизни населения, доступность гарантированных государством общественных благ. Экономическое назначение межбюджетных отношений, таким образом, заключается в перераспределении финансовых ресурсов в территориальном и отраслевом аспектах и регулировании экономического роста.

На современном этапе формирование концептуальных и организационноправовых основ системы межбюджетных отношений в РФ в целом завершено. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [1].

В научной и учебной литературе, как правило, выделяют три компонента межбюджетных отношений – разграничение расходных полномочий; разграничение доходных источников; перераспределение средств между

87

бюджетами бюджетной системы. При этом существует три основных направления перераспределения:

1)распределение доходов (установление нормативов отчислений на краткосрочную перспективу);

2)предоставление межбюджетных трансфертов;

3)предоставление бюджетных кредитов.

Разграничение расходных полномочий, полномочий в области регулирования доходов и доходных источников – сравнительно более стабильные элементы межбюджетных отношений, так как закрепляются на постоянной основе. Предполагается, что изменения, вносимые в действующую систему разграничения полномочий и источников доходов, должны быть минимальны. В РФ правовым механизмом обеспечения стабильности является закрепление системы разграничения полномочий Конституцией РФ и федеральными законами (устанавливают вопросы, относящиеся к ведению органов власти федерального и регионального уровня, вопросы местного значения). Полномочия органов власти (органов местного самоуправления) в области регулирования доходов, а также разграничение источников доходов между бюджетами бюджетной системы установлены Бюджетным кодексом РФ.

В теории бюджетного федерализма выделяют критерии, которые должны учитываться при разграничении доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы.

К основным критериям разграничения доходов и полномочий по управлению ими относятся:

1)стабильность (зависимость от конъюнктуры экономики);

2)экономическая эффективность (способность органов управления того или иного уровня влиять в рамках закреплённых за ними полномочий на динамику формирования доходов);

3)территориальная мобильность налоговой базы;

4)равномерность размещения налоговой базы;

5)социальная справедливость и др. [16]

Приведём некоторые примеры. С учётом указанных критериев за федеральными органами власти целесообразно закрепление полномочий по регулированию налогов на прибыль и доходы, налогов на добычу полезных ископаемых, запасы которых размещены неравномерно. За органами местного самоуправления рекомендовано закрепление полномочий по регулированию поимущественных налогов. Доходы местных бюджетов должны формироваться преимущественно за счёт доходов от уплаты налогов на имущество, налогов, взимаемых с субъектов малого и среднего предпринимательства и налога на доходы физических лиц. Это обусловлено равномерностью размещения

88

налоговой базы указанных налогов, умеренной (не максимально высокой) зависимостью от колебаний конъюнктуры и возможностью органов местного самоуправления влиять на укрепление налоговой базы данных налогов. Например, в полномочия органов местного самоуправления в большинстве государств входит создание благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности, что воздействует на расширение налоговой базы по налогам, взимаемых с субъектов малого и среднего бизнеса.

Далее рассмотрим критерии, принимаемые во внимание при разграничении расходов и полномочий по управлению ими:

1)субсидиарность (максимальная близость органов управления к потребителям общественных услуг);

2)территориальное соответствие (соответствие территориальной юрисдикции органа управления, оказывающего общественные услуги, и зоны потребления данных услуг);

3)эффект территориальной дифференциации (учёт территориальных особенностей производства и потребления тех или иных благ);

4)эффект масштаба (возможность экономии бюджетных средств за счёт расширения объёмов производства блага при концентрации полномочий по его предоставлению на более высоком уровне управления);

5)наличие внешних эффектов (общественная значимость блага) [16]. Приведём примеры влияния этих критериев на принятие решения о

разграничении расходов и полномочий по управлению ими. Например, исходя из критерия субсидиарности полномочия по оказанию услуг здравоохранения, образования, социального обслуживания должны закрепляться за органами управления регионального (местного) уровня в силу большей их приближенности к потребителям данных благ по сравнению с федеральными органами власти, а финансовое обеспечение данных услуг – осуществляться из региональных либо местных бюджетов. С учётом критерия внешних эффектов, такие блага, как, допустим, обеспечение национальной безопасности, санитарноэпидемиологического благополучия, должны предоставляться федеральными органами власти и источником их финансового обеспечения должны быть средства федерального бюджета.

На практике принятие решения о разграничении полномочий в сфере расходов принимается под влиянием нескольких, нередко противоположных критериев.

Более динамичными элементами являются распределение доходов и предоставление межбюджетных трансфертов. Их назначение – минимизация и компенсирование дисбалансов, возникающих в условиях установленной системы разграничения полномочий и обусловленных объективными и

89

субъективными факторами. Объёмы межбюджетных трансфертов, а также направления по которым они предоставляются, подвержены изменениям как в течение среднесрочного периода, так и в пределах финансового года. Их динамика обусловлена изменениями социально-экономического положения публично-правовых образований, состояния их бюджетов, корректировкой целей государственной политики. В соответствии с бюджетным законодательством РФ нормативы отчислений от налогов устанавливаются на период не менее одного года и не подлежат корректировке в течение текущего года.

Межбюджетные отношения являются частью бюджетных, соответственно финансовых, отношений. Следовательно, межбюджетные отношения обладают всеми свойствами, присущими финансам как экономической категории: перераспределительный характер, денежная форма отношений, двойственная природа (сочетание объективной и субъективной компоненты). Формирование и развитие межбюджетных отношений обусловлено неравномерным размещением производительных сил и средств производства на территории государства и, следовательно, источников первичных доходов, а также потребителей экономических благ. Являясь компонентом общественных финансов, межбюджетные отношения не могут функционировать вне государства. При этом система государственного устройства, порядок разграничения полномочий между уровнями власти (управления), а также приоритеты социальноэкономической политики определяют модель межбюджетных отношений.

6.4. Межбюджетные трансферты: понятие, классификация, формы

Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ, межбюджетные трансферты – это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Вмировой теории и практике выделяют следующие виды межбюджетных трансфертов:

1) по условиям предоставления межбюджетных трансфертов: целевые межбюджетные трансферты; блочные межбюджетные трансферты; нецелевые межбюджетные трансферты;

2) по ограничениям на объём предоставляемых средств: лимитированные межбюджетные трансферты и трансферты, по объёмам которых лимит не установлен;

3) по характеру участия в финансовом обеспечении обязательств: долевые межбюджетные трансферты и межбюджетные трансферты, обеспечивающие финансовое обеспечение обязательства (программы) в полном объёме;

90