5371

потенциала» (77,5%). На втором месте – ассигнования на реализацию государственных программ, формирующих блок «Устойчивое развитие экономики края». На долю расходов, запланированных на реализацию программ, включенных в третий блок – «Повышение эффективности государственного и муниципального управления» – приходится порядка 10,5%.

Рисунок 10 – Распределение бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ края в 2015 г., %

В структуре расходов на реализацию программ, включённых в блок «Повышение качества жизни населения и укрепление населенческого потенциала» наибольшую долю занимают расходы, запланированные в рамках таких программ, как «Развитие образования в Хабаровском крае», «Развитие здравоохранения Хабаровского края», «Развитие социальной защиты населения Хабаровского края».

Около половины бюджетных ассигнований на реализацию программ «экономического» блока запланировано в рамках государственной программы «Развитие транспортной системы Хабаровского края».

Крупнейшей по объёму предусмотренных расходов программой, включённой в блок «Повышение качества государственного и муниципального управления» является государственная программа «Управление государственными финансами Хабаровского края».

На структуру расходов местных бюджетов влияет вид муниципального образования, перечень вопросов местного значения, закреплённых за данным видом муниципальных образований, а также уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования. Как показывают результаты мониторинга местных бюджетов за последние годы, в структуре расходов бюджетов городских округов и муниципальных районов наибольший удельный вес занимают расходы по разделу «Образование» – это, главным образом, средства на финансовое обеспечение программ основного общего образования, а

61

также дошкольного образования. В структуре расходов бюджетов городских и сельских поселений на первом месте находятся ассигнования, учитываемые по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство», на втором – по разделу «Общегосударственные вопросы».

Следует отметить, что высокая доля расходов бюджетов муниципальных образований на финансовое обеспечение органов местного самоуправления рассматривается как негативное явление, поскольку свидетельствует о недостаточности средств для исполнения расходных обязательств, связанных с созданием условий для социально-экономического развития территории и оказанием муниципальных услуг.

Как было указано выше, многими муниципальными образованиями осуществлён переход к составлению и исполнению бюджетов в «программном» формате. Например, в городском округе «Город Хабаровск» приняты 24 муниципальные программы, сгруппированные по 3 направлениям (таблица 10). Доля расходов на реализацию муниципальных программ составит 91% в 2015 году и около 94% в плановом периоде [52].

Таблица 10 – Основные показатели муниципальных программ городского округа «Город Хабаровск» в 2015 г.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Что понимается под расходными обязательствами?

2.Приведите примеры публичных нормативных обязательств субъекта РФ.

3.Что является источником средств для исполнения расходных обязательств субъекта РФ?

4.Какие расходы занимают наибольший удельный вес в структуре расходов местных бюджетов?

62

Глава 5. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы

5.1. Понятие сбалансированности бюджета

Сбалансированность бюджета – один из основных принципов организации бюджетной системы любого государства и индикатор состояния общественных финансов.

В теории общественных финансов выделяют три возможных варианта исполнения бюджета – равенство доходов и расходов; превышение расходов над доходами (дефицит бюджета); превышение доходов над расходами (профицит бюджета). При составлении бюджета на очередной год (очередной год и плановый период) теоретически также может быть запланирован любой из указанных вариантов, однако на практике преобладает утверждение бюджета с дефицитом в пределах, допустимых законодательством. Утверждение бюджета с профицитом – сравнительно редкая ситуация, которая возможна, если планируется направить доходы в объёме, превышающем утверждённую величину расходов, на погашение кредитов, привлечённых в предшествовавшие периоды. Чаще всего профицит утверждается не в момент принятия бюджета на очередной год, а при внесении изменений в бюджет текущего года с учётом выявленных тенденций формирования доходов и исполнения расходов.

Однозначного подхода к оценке дефицита и профицита бюджета в современной науке не выработано. Обоснованное суждение о положительных и негативных сторонах этих экономических явлений может быть сформулировано только на основе анализа конкретно взятой ситуации.

При этом бесспорным является положение о необходимости ограничения дефицита бюджета экономически обоснованными пределами. Данные пределы устанавливаются нормами бюджетного права, а их превышение рассматривается как серьёзное нарушение бюджетного законодательства и показатель низкого качества управления общественными финансами.

Предельные размеры дефицита для бюджетов бюджетной системы РФ установлены Бюджетным кодексом РФ.

5.2. Дефицит федерального бюджета: ограничения и источники финансирования

Размер дефицита федерального бюджета устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период.

Введённые с 01 января 2013 года фискальные правила (ограничения на размер расходов федерального бюджета) изложены в ст. 199 Бюджетного

63

кодекса РФ. В соответствии с указанной статьёй общий объём расходов федерального бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде не может превышать суммы доходов федерального бюджета (без учёта дополнительных нефтегазовых доходов) и расчётного дефицита (при базовой цене на нефть).

Размер расчётного дефицита не может превышать 1% прогнозируемого на очередной финансовый год и плановый период объёма ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год и плановый период.

После достижения нормативной величины Резервного фонда общий объём расходов федерального бюджета может быть увеличен на сумму, составляющую не более 50% дополнительных нефтегазовых доходов. Направления использования указанных доходов предусмотрены Бюджетным кодексом РФ. В частности, они могут быть направлены на финансовое обеспечение инфраструктурных и иных приоритетных проектов с ограниченным сроком реализации. Бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение указанных проектов в обязательном порядке должны быть отражены в федеральном законе

офедеральном бюджете на соответствующий период.

Вцелях обеспечения преемственности бюджетной политики и бюджетного планирования Бюджетным кодексом РФ введена норма, запрещающая уменьшение общего объёма расходов федерального бюджета на очередной год относительно общего объёма расходов (без учёта условно утверждённых расходов), утверждённого на соответствующий год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

Предположим, что утверждение расходов бюджета в соответствующем объёме повлечёт нарушение рассмотренных выше ограничений на размер расходов федерального бюджета. В таком случае финансовое обеспечение расходов, превышающих соответствующее ограничение, осуществляется за счёт сокращения дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих перечислению в Резервный фонд или в Фонд национального благосостояния или за счёт средств Резервного фонда, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета.

Как следует из представленных в таблице 11 данных, по итогам пяти лет в течение рассмотренного периода федеральный бюджет был исполнен с профицитом. Формирование федерального бюджета с превышением доходов над расходами было характерно для периода, предшествовавшего финансовоэкономическому кризису. Положительный результат исполнения бюджета был обусловлен не столько экономическим ростом, сколько благоприятной конъюнктурой мирового рынка нефти. За отчётный период максимальный

64

показатель дефицита бюджета был зафиксирован в 2009 г. При этом предполагается, что по итогам 2015 г. этот максимум может быть превышен. Предполагается, что дефицит федерального бюджета в 2015 г. сформируется под влиянием нескольких факторов – во-первых, неблагоприятной конъюнктуры мирового сырьевого рынка, во-вторых, низкими темпами роста национальной экономики, в-третьих, необходимостью направления значительной суммы средств на поддержку экономики и проведение социальной политики.

Таблица 11 – Динамика основных характеристик федерального бюджета в 2005 – 2017 гг., млрд рублей.

Всоставе источников финансирования дефицита федерального бюджета выделяют источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета и источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета [1].

Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ, в состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

разница между полученными и погашенными РФ в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

разница между полученными и погашенными РФ в валюте РФ кредитами кредитных организаций;

65

разница между полученными и погашенными РФ в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;

изменение остатков средств на счётах по учёту средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;

иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности РФ;

поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение;

курсовая разница по средствам федерального бюджета; объём средств, направляемых на исполнение государственных гарантий РФ

в валюте РФ, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий РФ ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ;

разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ;

разница между суммой средств, полученных от возврата бюджетных кредитов за счёт средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счёт средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

разница между суммой средств, полученных от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов;

прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета [1].

В состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

66

разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени РФ и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учётом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счёт погашения государственного внешнего долга РФ, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;

разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.

В состав иных источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

объём средств, направляемых на исполнение государственных гарантий РФ в иностранной валюте, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий РФ ведёт к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета [1].

Порядок использования остатков средств федерального бюджета на начало текущего года определён пунктом 4 ст. 94 Бюджетного кодекса РФ. Так, остатки средств федерального бюджета в объёме неполного использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда отчётного года направляются на реализацию в текущем году инвестиционных проектов за счёт средств Инвестиционного фонда РФ. Аналогичным образом переходят остатки неиспользованных бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда. Остатки средств федерального бюджета в объёме, не превышающем двенадцатой части общего объёма расходов федерального бюджета на текущий год, направляются на покрытие временных кассовых разрывов. С 01 января 2014 года остатки средств федерального бюджета на начало текущего года в объёме поступлений дополнительных нефтегазовых доходов в декабре отчётного года

67

используются в текущем году на формирование Резервного фонда. При достижении нормативной величины Резервного фонда они направляются на формирование Фонда национального благосостояния.

5.3. Характеристика Резервного фонда и Фонда национального благосостояния

Всоответствии с бюджетным законодательством с февраля 2008 года в составе федерального бюджета формируются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Источником их образования стали средства Стабилизационного фонда РФ, который формировался в федеральном бюджете с 2004 года по январь 2008 года включительно в целях обеспечения его сбалансированности при снижении цены на нефть ниже базовой. Решение об изменении существовавшего механизма управления доходами федерального бюджета, зависящими от колебаний конъюнктуры на мировом рынке нефти, было связано с рядом недостатков, присущих порядку формирования и использования средств Стабилизационного фонда РФ. Кроме того, создание двух суверенных фондов позволило разделить средства федерального бюджета исходя из их назначения. Резервный фонд фактически заменил Стабилизационный фонд РФ. Назначение Резервного фонда состоит в обеспечении устойчивости и сбалансированности федерального бюджета в условиях неблагоприятного изменения конъюнктуры мировой и национальной экономики. Фонд национального благосостояния ориентирован на решение долгосрочных задач, в частности, связанных с проблемой старения населения и её финансовым аспектом – рисками неустойчивости системы пенсионного обеспечения граждан РФ. В соответствии с классификацией, принятой в мировой теории и практике, Фонд национального благосостояния относится к так называемым фондам будущих поколений. Подобные фонды призваны снизить финансовую нагрузку с экономически активного населения в будущие периоды и создать предпосылки для обеспечения достойного уровня жизни граждан.

Рассмотрим более подробно порядок формирования и использования средствами Резервного фонда.

Всоответствии со ст. 96.9 Бюджетного кодекса РФ Резервный фонд – это часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учёту, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

Нормативная величина Резервного фонда устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период в

68

абсолютном исчислении. Нормативная величина Резервного фонда определяется исходя из 7% объёма ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год и плановый период.

С 01 января 2013 года по 31 января 2016 года включительно Резервный фонд формируется за счёт дополнительных нефтегазовых доходов. Дополнительные нефтегазовые доходы зачисляются на счёт, предусмотренный для учёта средств Резервного фонда, до достижения его нормативной величины. По достижении нормативной величины Резервного фонда дополнительные нефтегазовые доходы зачисляются на счёт для учёта средств Фонда национального благосостояния. С 01 февраля 2016 года на формирование Резервного фонда также направляются доходы от управления его средствами. До указанного момента эти доходы используются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

При составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета, планируемые к зачислению в Резервный фонд, определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой на соответствующий финансовый год цены на нефть, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть.

Базовая цена на нефть рассчитывается как среднегодовая цена за один баррель нефти сырой марки «Юралс». Для расчёта базовой цены на нефть на 2013 год использовались данные за пять предшествовавших лет (последний год, взятый для определения значения показателя – 2012). Предусмотрено ежегодное последовательное увеличение периода для расчёта до 10 лет.

Порядок расчёта и перечисления средств на счёт, предусмотренный для учёта средств Резервного фонда, определён постановлением Правительства РФ.

Объём средств Резервного фонда, направляемый на финансирование дефицита федерального бюджета, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период. Кроме того, указанным законом может предусматриваться направление части средств Резервного фонда на досрочное погашение внешнего долга РФ.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учёту и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Источники формирования Фонда национального благосостояния аналогичны источникам формирования Резервного фонда:

69

часть дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, в случае если накопленный объём Резервного фонда достиг нормативной величины;

с 01 февраля 2016 года – доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на формирование Фонда национального благосостояния направляется не менее 50% дополнительных нефтегазовых доходов, в случае если размер Резервного фонда достиг нормативной величины. Оставшаяся часть дополнительных нефтегазовых доходов используется на финансовое обеспечение инвестиционных и иных приоритетных проектов, имеющих ограниченный срок реализации.

Особенность Резервного фонда и Фонда национального благосостояния – это обособленный учёт и управление их средствами. Обособленный учёт означает, что для учёта средств указанных фондов предусмотрены самостоятельные счета, открываемые Федеральным казначейством в Центральном банке РФ. Управление средствами фондов осуществляет Министерство финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Управление предусматривает размещение средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в разрешённые Правительством РФ виды активов.

Например, средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;

депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ.

Для размещения средств Фонда национального благосостояния предусмотрен более широкий перечень активов:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», в том числе в целях

70