5371

4)по особенностям методики расчёта и предоставления: межбюджетные трансферты, распределяемые на формализованной основе («по формуле»), и межбюджетные трансферты, распределяемые по неформализованным подходам;

5)по целям предоставления: выравнивающие межбюджетные трансферты; стимулирующие межбюджетные трансферты; компенсационные трансферты;

6)по методологии предоставления: межбюджетные трансферты, предоставляемые на конкурсной основе и межбюджетные трансферты, предоставляемые без использования конкурсных механизмов [31].

Кратко рассмотрим представленные классификации. Выделяемые на основании первого классификационного признака целевые трансферты предусматривают чёткое определение целевого назначения использования передаваемых средств. Как правило, предоставление целевых межбюджетных трансфертов предусматривает осуществление контроля со стороны публичноправового образования, из бюджета которого они были выделены. При этом объектами контроля являются: целевое использование межбюджетных трансфертов; соблюдение графика финансирования и проведения мероприятий (реализации программ), на осуществление которых предоставлены средства; достижение целевых индикаторов эффективности (экономической и бюджетной). Предоставление целевых межбюджетных трансфертов оформляется соглашением между сторонами, которое, помимо прочих условий, может предусматривать приостановление предоставления межбюджетных трансфертов либо требование их возврата в случае нарушения правил использования средств.

Нецелевые межбюджетные трансферты предполагают полную самостоятельность получателей в определении направлений их использования. Как правило, назначение нецелевых трансфертов состоит в доведении уровня бюджетной обеспеченности до среднего по публично-правовым образованиям соответствующего типа, снижение вертикальных дисбалансов, реализации мер по поддержке сбалансированности бюджетов. Поскольку условия и направления использования нецелевых межбюджетных трансфертов не устанавливаются, то и необходимость контроля за их использованием отсутствует. Поступая в бюджет, нецелевые трансферты обезличиваются и не закрепляются за определённым видом (видами) расходов бюджета.

Блочные межбюджетные трансферты, как и целевые, предусматривают определение цели их использования. При этом цель формулируется в достаточно общем виде, как направление деятельности органа власти (управления), включающее несколько связанных по содержанию мероприятий, проектов, программ. Например, блочные межбюджетные трансферты выделяются на развитие системы здравоохранения, а целевые – на оказание конкретных видов

91

медицинской помощи (допустим, медицинской помощи лицам, страдающим каким-либо определённым видом заболеваний). В рамках направления публично-правовое образование, в бюджет которого переданы блочные трансферты, вправе самостоятельно распоряжаться средствами, то есть определять объём расходов на каждый конкретный проект (мероприятие). Контроль использования блочных трансфертов носит менее жёсткий характер и ориентирован не столько на оценку целевого расходования средств, сколько на анализ степени решения социально-экономических задач, для реализации которой предоставлялись трансферты.

Переход от узкоцелевых межбюджетных трансфертов к блочным трансфертам относится к числу приоритетных направлений развития межбюджетных отношений в РФ на современном этапе.

Лимитированные трансферты предусматривают установление законодательством публично-правового образования, их предоставляющего, максимальной суммы средств, которые могут быть выделены бюджету – получателю. Предел может быть определён в абсолютной сумме либо, если трансферты являются долевыми, в процентах к общей стоимости проекта (общей суммы затрат на реализацию полномочий). Предельная сумма межбюджетных трансфертов может быть равной для всех бюджетов, претендующих на их получение, или дифференцированной в зависимости от объективных факторов, отражающих уровень бюджетной обеспеченности, специфику условий оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Если по межбюджетным трансфертам не предусматривается лимит, то их фактическая сумма определяется экономически обоснованными потребностями в финансовом обеспечении обязательств.

Предоставление долевых межбюджетных трансфертов означает софинансирование расходных обязательств публично-правового образования – получателя. В мировой практике доля софинансирования может колебаться в весьма широких пределах, которые зависят и от уровня финансовой самостоятельности и устойчивости получателя межбюджетных трансфертов, от характера расходных обязательств (мероприятий, программ, проектов), их приоритетности.

В отношении четвёртой классификации отметим, что на современном этапе абсолютное большинство видов межбюджетных трансфертов распределяется на формализованной основе, что призвано минимизировать возможности субъективного подхода к принятию решения о суммах межбюджетных трансфертов и перечне публично-правовых образований, в бюджеты которых будут направлены средства. В 1990-е гг. в РФ преобладали неформализованные подходы к распределению межбюджетных трансфертов. Например, объём

92

трансфертов из Федерального фонда поддержки регионов определялся на основании данных и обоснований, предоставленных субъектом РФ, а не единой методики и достоверных статистических данных. Негативным следствием подобной практики стало углубление дифференциации субъектов РФ по уровню их социально-экономического развития. С 2001 года распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ проводится на основании формализованной методики, учитывающей налоговый потенциал в расчёте на одного жителя и факторы, влияющие на удорожание (удешевление) стоимости оказания основных государственных услуг по сравнению со средним по РФ уровнем. В настоящее время разработаны и утверждены формализованные методики распределения субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В целом аналогичная работа завершена и на региональном уровне.

Выравнивающие межбюджетные трансферты являются нецелевыми. Как было указано выше, их назначение заключается в снижении неравномерности распределения налоговой базы между публично-правовыми образованиями и их дифференциации, связанной с влиянием территориальных, демографических, экономических и иных факторов. Кроме того, выравнивающие трансферты предоставляются в целях сокращения вертикальных дисбалансов – то есть несоответствия объёма полномочий, закреплённых за уровнем власти, величие финансовых ресурсов (доходов), поступающих в соответствующие бюджеты в условиях действующего налогового и бюджетного законодательства. Назначение стимулирующих межбюджетных трансфертов – в финансовом поощрении тех публично-правовых образований, которые активно осуществляют реформы, реализуют проекты, направленные на повышение инвестиционной привлекательности территории, качества оказания государственных (муниципальных) услуг, эффективности государственного (муниципального) управления. Стимулирующие межбюджетные трансферты могут быть как целевыми, так и нецелевыми. Примером целевых стимулирующих трансфертов являются межбюджетные трансферты на софинансирование программ, направленных на повышение качества управления общественными финансами. Эти средства будут использоваться в целях реализации мер, предусмотренных утверждённой программой, например, касающихся совершенствования информационно-технического обеспечения бюджетного процесса (закупки нового программного обеспечения), повышения квалификации работников финансового органа. Нецелевые стимулирующие трансферты – гранты (дотации) бюджетам публично-правовых образований, продемонстрировавших наиболее высокую результативность политики в сфере укрепления налогового потенциала.

93

На практике бывает достаточно сложно однозначно отнести тот или иной вид межбюджетных трансфертов к категории «стимулирующих» или «выравнивающих». Например, целевые долевые межбюджетные трансферты, с одной стороны, выравнивают вертикальную несбалансированность (компенсируют недостаток средств для финансового обеспечения полномочий), с другой, стимулируют региональные органы власти (органы местного самоуправлению) к проведению активной обоснованной социальноэкономической политики, направленной на обеспечение сбалансированного развития территории.

Компенсационные межбюджетные трансферты предоставляются в целях покрытия расходов либо замещения выпадающих доходов бюджета, возникающих в связи с принятием законодательных и иных нормативных правовых актов других публично-правовых образований. Например, в случае принятия федерального закона, реализация положений которого повлекла увеличение расходов региональных бюджетов, из федерального бюджета региональным бюджетам должны быть предоставлены межбюджетные трансферты, компенсирующие дополнительные расходы. На наш взгляд, к категории компенсационных межбюджетных трансфертов можно отнести трансферты на финансовое обеспечение передаваемых с одного уровня власти (управления) на другой уровень полномочий.

Предоставление межбюджетных трансфертов на конкурсной основе – давно сложившаяся в развитых зарубежных странах практика. С одной стороны, этот подход создаёт стимулы для разработки более качественных и обоснованных проектов публично-правовыми образованиями, претендующими на получение межбюджетных трансфертов. С другой – позволяет более результативно использовать ограниченные средства бюджета публично-правового образования, являющегося источником предоставления межбюджетных трансфертов. Конкурсное распределение межбюджетных трансфертов требует установление чётких приоритетов и критериев отбора, соответственно, автоматически предполагает переход к «договорного» способа распределения межбюджетных трансфертов к формализованному методу.

Бюджетным кодексом РФ определены формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, из бюджетов субъектов РФ, из местных бюджетов и из бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов бюджетной системы РФ, делятся на трансферты нецелевого и целевого характера. К трансфертам нецелевого характера относятся дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений (или) условий их использования. В составе дотаций

94

выделяются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, иные дотации.

Субсидии, субвенции и преобладающая часть иных межбюджетных трансфертов являются межбюджетными трансфертами, имеющими целевое назначение.

Экономическое назначение межбюджетных субсидий заключается в софинансировании расходных обязательств публично-правового образования, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) соответствующего публично-правового образования по предметам (вопросам), относящимся к его ведению.

Субвенции – это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемая бюджетам бюджетной системы РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных государственных полномочий.

Введение в Бюджетный кодекс РФ понятия иных межбюджетных трансфертов обусловлено необходимостью структурировать финансовые потоки, возникающие между публично-правовыми образованиями, значительным объёмом и числом межбюджетных трансфертов, по своему экономическому содержанию не соответствующих дотации, субсидии, субвенции. Необходимость предоставления иных межбюджетных трансфертов нередко связана с потребностью финансового обеспечения мероприятий разового характера.

Рассмотрим, в каких формах предоставляются межбюджетные трансферты из бюджетов различных публично-правовых образований.

В соответствии со ст. 129 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в следующих формах:

дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидии бюджетам субъектов РФ; субвенции бюджетам субъектов РФ;

иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ; межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных

фондов.

Из бюджетов субъектов РФ межбюджетные трансферты предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);

субсидий местным бюджетам;

95

субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключённых в соответствии с законодательством РФ;

субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ; субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Из бюджетов муниципальных районов межбюджетные трансферты предоставляются в форме:

дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

субвенций бюджетам городских, сельских поселений в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ;

субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);

иных межбюджетных трансфертов.

Из бюджетов городских округов могут предоставляться только субсидий в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Из бюджетов городских округов с внутригородским делением межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме:

субсидий в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);

дотаций из бюджетов городских округов с внутригородским делением на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов;

субвенций из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских районов.

Из бюджетов городских (сельских) поселений межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме:

субсидий в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

96

субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов);

иных межбюджетных трансфертов.

Из бюджетов внутригородских районов межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и иных межбюджетных трансфертов бюджетам городских округов с внутригородским делением.

В соответствии с действующим законодательством нецелевые межбюджетные трансферты, а также межбюджетные трансферты, целевая направленность которых не может быть однозначно определена, учитываются по 14-му разделу бюджетной классификации расходов «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ». По данному разделу бюджетной классификации отражаются, например, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы и др.

Целевые межбюджетные трансферты отражаются по разделам бюджетной классификации исходя из их целевого назначения. Например, субвенции из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях учитываются по разделу «Образование». Субсидии на строительство и реконструкцию объектов дорожного хозяйства учитываются по разделу «Национальная экономика».

Далее в качестве примера рассмотрим динамику и структуру межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В 2012–2014 гг. расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ составляли около 11–12 % общего объёма расходов федерального бюджета. В среднесрочной перспективе планируется снижение доли расходов на предоставление межбюджетных трансфертов до 9–9,5 % общей суммы расходов.

Как следует из представленных на рисунке 12 данных, в среднесрочной перспективе планируется сокращение доли субсидий. Сокращение произойдёт, главным образом, ввиду отказа от софинансирования расходных обязательств субъектов РФ по отдельным направлениям. Это, в свою очередь, связано с завершением отдельных программ (решением отдельных задач) либо с передачей всей полноты полномочий в соответствующей сфере субъектам РФ.

97

0%

2012 г2013.,отчётг2014.,отчётг.2015,отчётг2016.,планг2017., планг., план

Рисунок 12 – Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2012–2017 гг., %

Характерной тенденцией рассматриваемого периода является снижение числа субсидий. Например, в 2012 г. из федерального бюджета предоставлялось 110 субсидий, в 2014 г. – 80 субсидий, в 2015 г. – 81 субсидия, на 2016 и 2017 г. запланировано выделение из федерального бюджета ассигнований по 63 и 60 субсидиям соответственно. К 2020 г. предполагается сократить число субсидий до 40 наименований.

Доля дотаций характеризуется стабильностью и колеблется около уровня 40% общей суммы межбюджетных трансфертов, что соответствует долгосрочным ориентирам развития системы межбюджетных отношений в РФ.

Удельный вес субвенций в 2012–2017 гг. составлял от 18,4 до 22,2% и имел тенденцию к небольшому росту. В 2012 и 2013 гг. из федерального бюджета предоставлялись 23 субвенции, в 2014 г. их число сократилось до 17 (включая единую субвенцию). Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» предусмотрены расходы на предоставление 21 субвенции в 2015 г., 20 субвенций в 2016 г. и 19 субвенций в

2017 г.

Врамках мер по совершенствованию структуры межбюджетных трансфертов

в2013 г. постановлением Правительства РФ был утверждён порядок формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов РФ. В состав единой субвенции входит 9 субвенций. Согласно законодательство, в состав единой субвенции не включаются:

а) субвенции на финансовое обеспечение публичных нормативных

98

обязательств, возникающих при выполнении отдельных переданных государственных полномочий Российской Федерации;

б) субвенции на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления.

Кроме того, в состав единой субвенции не были включены субвенции на финансовое обеспечение отдельных полномочий в области лесных отношений и отдельных полномочий в области водных отношений.

Смысл консолидации отдельных субвенций в единую субвенцию заключается в предоставлении субъектам РФ прав по перераспределению средств между расходными обязательствами, на финансовое обеспечение которых предоставлена субвенция. Предполагается, что благодаря введению такого механизма повысится качество исполнения органами власти субъектов РФ переданных государственных полномочий.

Доля единой субвенции в общей сумме субвенций составляет немногим более 3%. Это свидетельствует о том, что проведённая консолидация не оказала существенного влияния на структуру и механизм предоставления межбюджетных трансфертов.

На период 2015–2017 гг. запланировано увеличение иных межбюджетных трансфертов как в абсолютном, так и в относительном исчислении. Это обусловлено увеличением объёмов межбюджетных трансфертов, предоставляемых в целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ в связи со снижением ставок акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ.

Увеличение объёмов и соответственно удельного веса иных межбюджетных трансфертов противоречит долгосрочным ориентирам развития межбюджетных отношений. Согласно «Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в РФ на период до 2018 года» планируется постепенное сокращение иных межбюджетных трансфертов с точки зрения количества, суммы и доли в общем объёме трансфертов с возможным отказом от данного инструмента регулирования в долгосрочной перспективе.

Анализ структуры межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ по разделам бюджетной классификации показывает, что наибольший удельный вес занимают трансферты, учитываемые по 14-му разделу «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ» (до 49 %). В отчётном периоде второе место занимали трансферты, учитываемые по разделу «Социальная политика», третье – трансферты,

99

отражаемые по разделу «Национальная экономика». В 2015–2017 гг. пропорции распределения расходов на предоставление целевых межбюджетных трансфертов поменяются в пользу раздела «Национальная экономика». Их доля составит от 24 до 28,5% в разные годы.

Распределение по государственным программам показывает, что наибольшие суммы трансфертов предоставляются в рамках трёх государственных программ – «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного управления государственными и муниципальными финансами субъектов РФ», «Социальная поддержка населения», «Развитие транспортной системы».

Рассмотрим структуру межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам (на примере Хабаровского края) в 2012–2014 гг. (рисунок 13)

Рисунок 13 – Структура межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в местные бюджеты в 2012–2014 гг., %

За период 2012–2014 гг. структура межбюджетных трансфертов из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований существенно изменилась. Вопервых, произошло значительное сокращение доли субвенций. Это обусловлено изменениями в системе делегируемых государственных полномочий края. Так, в 2012 г. муниципальным районам и городским округам края передавались полномочия в сфере организации оказания медицинской помощи. В 2014 г. передача учреждений здравоохранения из муниципальной собственности в краевую государственную собственность была завершена и потребность в делегировании полномочий по организации оказания медицинской помощи исчезла. В настоящее время состав государственных полномочий края, передаваемых органам местного самоуправления, достаточно постоянен.

100