30 Понятие, структура, статус и основные системы

местного управления и самоуправления.

Территория государства для удобства управления делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только в очень мелких основных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.).

В небольших странах имеется двухзвенное деление (Дания, Болгария и др.):

– области (губернии, округа, провинции),

– общины (муниципии, коммуны).

Трехзвенное деление (Италия, Польша, Кения и др.) включает в себя: области, районы, общины.

Бывает и четырех- и пятизвенное деление (Франция, Камерун и др.): регионы, области, районы, общины.

К числу ФАКТОРОВ, влияющих на административно-территориальное деление, относятся естественно-географические (например, общины вокруг городов), демографические (такие единицы образуются с примерно равным количеством жителей), экономические, политические, а также связанные с этническим составом населения, особенностями бытового и религиозного характера. Часто такое деление существует с незапамятных времен на территории бывших графств, княжеств и т. п. Поэтому люди привыкли связывать себя с данной территорией.

Низшим звеном административно-территориального деления, например, во Франции, является коммуна. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра.

Крупнее коммуны во Франции – это кантон. Он швейцарскому, но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это крупная территория типа автономной республики (в этом государстве 23 кантона, каждый – субъект федерации), а кантон французский – это всего несколько коммун.

Своих органов самоуправления во второй по рангу французской структурной единице нет, это всего лишь избирательный округ. Но здесь действуют несколько должностных лиц, которых нецелесообразно содержать в коммуне (судья, нотариус, участок жандармерии, призывной участок и др.).

Еще более крупная единица во Франции – округ, третье звено, включающий в себя от 100 до 150 коммун. В стране свыше 300 округов. Во главе каждого из них стоит уже не выборное лицо, а назначаемое государством – субпрефект.

Четвертое звено называется департаментом. В него входят около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте уже избирается орган местного самоуправления – генеральный совет. Принцип избрания таков: от каждого кантона – по генеральному советнику, т.е. 35 таких советников. Они избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми. Во главе генерального совета – префект, который назначается правительством.

Самая крупная административно-территориальная единица – регион. Это уже пятое звено. Регион имеет региональный совет. Регионы были созданы вместо недавних провинций, которые много веков существовали во Франции. Это Аквитания, Бургундия, Нормандия и др. Глава региона – префект. На эту должность назначается префект самого крупного департамента, административный центр которого и есть центр региона.

Таким образом, местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью и (или) администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Местное самоуправление – это управленческая деятельность самого населения местной территориальной единицы по управлению его делами.

Органы местного управления назначаются, а органы местного самоуправления избираются.

Вопросы местного самоуправления регулируются конституциями зарубежных стран. Так, Конституция Франции содержит по данному вопросу всего одну ст. – 72.

Законодательство ФРГ также подробно регулирует вопросы местного самоуправления и местного управления. Данной проблеме посвящено уже несколько статей федеральной конституции. В ст. 28 заявлено: в землях, округax, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же закрепляется право общин регулировать в рамках закона и под собственную ответственность все дела местного сообщества.

В конституциях Испании и Греции вместо термина «местное самоуправление» употребляется категория «ме­стная администрация».

Отметим, что термины «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде стран равнозначны понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и Великобритании муниципальными называются только городские органы, в других странах это любые избираемые органы.

15 октября 1985 г. была принята Европейская Хартия о местном самоуправлении. Хартия, обязательная для государств – членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные основы местного самоуправления.

Под местным самоуправлением, как это закреплено в ст. 3 Хартии, понимается право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть дел на низовом уровне и управлять ими.

В Европейской хартии объявлены следующие принципы местного самоуправления:

– самостоятельность (осуществления местных коммунальных функций, опирающаяся на муниципальную собственность, мест­ные налоги, распоряжение местной полицией и т. д;

– выборность (органов данного уровня путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования);

– организационное обособление (местного самоуправления, его органов в системе государственного управления);

– определенная финансовая автономия;

– ответственность (местной власти перед населением);

– право принимать собственные нормативные акты;

– право контроля органов местного самоуправления за исполнительными органами.

В настоящее время НАЛИЧИЕ в стране эффективного местного самоуправления, отвечающего международным стандартам, рассматривается как важнейший показатель ДЕМОКРАТИЗМА существующего государственного режима.

В зарубежных странах встречаются различные модели (системы) осуществления публичной власти на местах, но основные выделяют две: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская система характерна для Великобритании, США, странам из числа бывших британских колоний (Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и др.), ряда других стран. Она не предполагает назначения из центра на места чиновников, осуществляющих контроль за законностью происходящих процессов. Но это не означает отсутствия правительственного контроля.

Существуют следующие способы контроля за деятельностью органов местного самоуправления: через центральные министерства: инспектирование деятельности муниципальных органов, осуществляемое Министерством образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарная службы по вопросам своей компетенции), осуществление косвенного контроля (например, через судебные органы), рассмотрение петиций граждан и др.

Романо-германская (континентальная) система (сложившаяся в большинстве стран континентальной Европы – Франция, Италия, Бельгия, Голландия, Португалия, Испания и др., а также во франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке) характеризуется сочетанием на местах функций местного самоуправления и своих полномочных чиновников.

В некоторых случаях выборный орган местного самоуправления является одновременно и исполнительным на муниципальном уровне. Таковы во Франции являются коммунальные советы, мэр и его заместители, образующие муниципалитет. Поэтому исполнительная власть в коммунах осуществляется тем же мэром и его помощниками, которые избираются на 6 лет муниципальным советом из числа своих членов.

По способу формирования и статусу органы местного самоуправления условно разделяют на «парламентскую» и «президентскую» модели.

Первая модель («парламентская») характеризуется избранием местных исполнительных органов представительными органами из своего состава. Во многих случаях назначаемый глава местной администрации (как мы уже только что рассматривали) одновременно может являться председателем избираемого местного представительного органа. При этом представительный орган считается вышестоящим по отношению к главе администрации, что подразумевает якобы подотчетность последнего самому себе.

Вторая модель («президентская») – прямые выборы населением как представительного органа, так и главы местной администрации и даже некоторых должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа – начальника полиции).

Именно так названные чиновники и получают должности в ряде стран – после избрания населением.

Срок полномочий таких избираемых органов различный – от года до шести лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация.

Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают и две палаты, как в парламенте. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат.

Функции мэра или бургомистра бывают очень разными. В одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других – председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти.

Федеративные государства (США, Канада, Швейцария) отличаются особой сложностью в организации местного самоуправления. Каждый субъект федерации имеет здесь свое административно-территориальное деление, которое складывалось в процессе многовекового исторического развития.

Для системы муниципальных органов США характерны: отсутствие четкого разграничения правового статуса муниципалитетов различных видов, несовпадение классификации этих органов с делением на городские и сельские территории, наконец, особая форма деконцентрации функций, при которой на территории муниципальных органов для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с границами других административно-территориальных единиц.

В унитарных государствах общий контроль за местными органами осуществляется центральным ПРАВИТЕЛЬСТВОМ (в лице одного или нескольких министерств). Во Франции и Италии, например, этим ведает министерство внутренних дел, в Японии – министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ.

Вместе с тем большое количество стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение местных органам вышестоящим юридически отсутствует. Как любят подчеркивать в западных станах, местные органы должны находиться вне политики.