§ 3.5. Оптимізація бюджетного дефіциту: фіскальні правила та обмеження в бюджетному процесі

Сучасна політика дефіцитного фінансування державної діяльності ґрунтується на активному використанні позикових ресурсів при здійсненні бюджетних видатків. Розширення державних запозичень наприкінці ХХ століття призвело до формування критичного розміру державних боргів, що в загальносвітовому масштабі загрожують сталому соціально-економічному розвитку і фінансовій стабільності, формують загрози довгострокового характеру для національної та міжнародної фінансової безпеки.

Проблема дефіцитної незбалансованості бюджету змушує сьогодні більшість країн вживати кардинальних заходів для її подолання. Обмеженість державної політики зі скорочення бюджетних витрат і стимулювання додаткових надходжень спонукає уряди і парламенти багатьох країн встановлювати законодавчі норми – специфічні фіскальні правила та бюджетні обмеження, які б оптимізовували розмір дефіциту або забороняли його.

Фіскальні правила та бюджетні обмеження – це вмонтовані в бюджетний процес процедури у вигляді законодавчих норм, які визначають характер політичних і адміністративних рішень у сфері фіскальної політики стосовно величини та розподілу державних видатків і джерел їхнього фінансування. У сфері фіскальних правил не існує уніфікованих вимог. Кожна країна сама встановлює свої фінансові обмеження, виходить із власних потреб і враховує особливості свого бюджетного процесу.

Практика встановлення обмежень і відповідних правил у бюджетному процесі для України є новою. Разом з тим вітчизняне законодавство, зокрема, Бюджетний кодекс України, закони про Державний бюджет України містять окремі фіскально-дисциплінарні норми, які регламентують процедуру затвердження дефіцитного (профіцитного) бюджету, а також параметри його фінансування і спрямовані на підвищення фінансової дисципліни органів державної влади та місцевого самоврядування. Серед таких фіскальних правил і бюджетно-процедурних обмежень можна виокремити:

— недопущення дефіциту місцевих бюджетів (за винятком бюджету Автономної Республіки Крим і міських бюджетів);

— затвердження місцевого бюджету з дефіцитом по загальному фонду лише у разі використання вільного залишку бюджетних коштів;

— затвердження місцевого бюджету з профіцитом за спеціальним фондом при необхідності погашення місцевого боргу, придбання цінних паперів;

— ухвалення бюджетного дефіциту під час прийняття закону про державний бюджет лише у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування;

— заборону використовувати емісійні кошти НБУ як джерело фінансування дефіциту;

— встановлення граничного розміру державного (місцевого) боргу;

— здійснення державних запозичень у межах встановлених граничних розмірів державного боргу.

Ці та інші норми регламентують порядок збалансування бюджетів та обмеження деяких джерел фінансування, а також заходів щодо дотримання затверджених параметрів сальдо бюджету упродовж бюджетного періоду. Разом з тим за рівнем жорсткості у регламентуванні і обмеженні бюджетного дефіциту вони поступаються фіскальним обмеженням, що діють, скажімо в ЄС чи Сполучених Штатах Америки.

Загалом усі фіскальні правила і бюджетні обмеження в політиці формування дефіцитного бюджету можна розділити на три групи: правила збалансованого бюджету, правила запозичень, боргові та резервні правила (рис. 3.8). В основі правил збалансованого бюджету лежить так зване „золоте правило” державних фінансів, що визначає необхідність балансування доходної і видаткової статей бюджету. Правила запозичень стосуються обмежень або заборони використання окремих джерел державних запозичень. Боргові та резервні правила стосуються обмежень рівня державного боргу і порядку формування резервного фонду бюджету.

В контексті законодавчого регламентування параметрів державних фінансів, важливим є досвід Сполучених Штатів Америки, де починаючи з середини 70-х років ХХ століття уряд ініціював прийняття конгресом ряду законів, що регламентували бюджетний процес і встановлювали контроль за дефіцитом.

Так, з метою посилення суспільного контролю за бюджетом, частину бюджетних повноважень було передано від президента парламенту (наприкінці 1990-х років цей порядок виявив свою неефективність, що змусило чиновників повернутись до попередньої системи розподілу владних функцій). У 1985 році було прийнято закон Гремма–Рудмена–Холлінгза, який передбачав обов’язковий секвестр видатків (окрім захищених), якщо ті перевищують доходи бюджету. Відповідно до закону „Про контроль за бюджетом”, яким було визначено граничні показники дефіциту, встановлювався принцип, що дозволяв зменшувати бюджетні доходи чи збільшувати видатки тільки за відповідного скорочення інших видатків чи збільшення доходів. Спрямований на подолання майже 300-мільярдного дефіциту федерального бюджету, введений у 1994 році закон „Про загальні бюджетні узгодження”, ініціював скорочення непродуктивних військових витрат і збільшення прибуткових податків для 1,2% населення з найвищим рівнем доходів. Дані законодавчі нововведення призвели до подолання бюджетних дефіцитів і дозволили США 1998 фінансовий рік уперше за чверть століття закінчити з профіцитом.

Рис. 3.8. Фіскальні правила та бюджетні обмеження щодо формування дефіцитного бюджету

Проте уже нові виклики третього тисячоліття у вигляді миротворчих війн та широкомасштабної боротьби з тероризмом змусили Сполучені Штати Америки знову зануритись у боргову яму та багатомільярдні дефіцити. Це спричинило відновлення гострої внутрішньополітичної боротьби та науково-теоретичної полеміки про доцільність встановлення конституційної заборони на прийняття дефіцитного бюджету. Одним із ідеологів та прихильників внесення до конституції США поправки про обов’язкову бездефіцитність федерального бюджету став М. Фрідмен. На його переконання, запровадження обов’язкового збалансування бюджету є єдиним способом виправити недоліки демократичного бюджетного процесу, змусить владу обмежувати саму себе, зробить її більш відповідальною та економною.

Подібні законодавчі контролюючі норми дефіцитного фінансування існують сьогодні і в об’єднаній Європі. Фіскально-бюджетні „критерії конвергенції”, викладені в Маастрихтському договорі і Пакті про стабільність і зростання, змушують національні уряди країн – учасниць ЄС дотримуватися збалансованої бюджетної позиції, а також встановлюють окремі обмеження параметрів бюджетного дефіциту.

Зокрема, Маастрихтським договором для країн ЄС встановлено два основних критерії, які стосуються державних фінансів – державний борг не повинен перевищувати 60% ВВП, а бюджетний дефіцит – 3% ВВП. Відповідно до цього всі країни ЄС розробили і реалізували програми з фіскальної консолідації, центральним завданням яких було досягнення встановлених обсягів боргу і дефіциту.

Підписаний у 1997 році країнами ЄС Пакт про стабільність і зростання регламентує необхідність скорочення бюджетного дефіциту і досягнення у довготерміновому періоді такої бюджетної позиції, яка була б близькою до балансу чи надлишку. При цьому може допускатися поява дефіциту в результаті дії вбудованих автоматичних стабілізаторів, але у розмірі не більше 3% ВВП. Таким чином, бюджетна позиція кожної країни повинна бути збалансованою упродовж економічного циклу, а якщо перед країною стоїть загроза критичного зростання державного боргу, уряд повинен вживати заходів для формування бюджету з профіцитом.

Аналіз світової практики оптимізації дефіцитного фінансування державної діяльності засвідчує тенденцію до посилення законодавчого контролю над бюджетом та встановлення обмежувальних правил і жорстких процедур, що деталізували б бюджетний процес і дисциплінували його учасників. США, багато країн Європи з розвинутою демократією в такий спосіб намагаються обмежити і мінімізувати крайні її прояви. Запровадження подібних законодавчих обмежень в Україні сприяло б підвищенню політичної культури, мінімізації суб’єктивних впливів на бюджетний процес, додержанню системних заходів з економії бюджетних коштів, посиленню суспільного контролю над бюджетом. Значну увагу при цьому необхідно приділити запровадженню у бюджетне законодавство норм і правил, які б:

— визначали граничний розмір бюджетного дефіциту у відсотках до ВВП;

— передбачали методику розрахунку і статистичного відображення дефіциту (профіциту) сектору державного управління;

— регламентували параметри системи моніторингу параметрів бюджетного дефіциту і державного боргу;

— деталізували порядок накладення дисциплінарних санкцій та обмежень за порушення урядом параметрів дефіцитного фінансування державної діяльності.

Важливе значення у процесі удосконалення політики управління бюджетним дефіцитом має вирішення питань визначення абсолютного розміру дефіциту і вибору оптимальних методів його покриття. Перша проблема – методичного характеру і пов’язана з розбіжностями у вітчизняній та європейській системі обліку доходів і видатків бюджету та визначення абсолютного розміру дефіциту. Вирішення проблеми неможливе без адаптації українського бюджетного законодавства до вимог Європейського Союзу, вступ до якого на сьогодні декларується як пріоритетна мета зовнішньої політики України.

Друга проблема в сучасних умовах не має однозначного вирішення. Вибір способу фінансування дефіциту бюджету є складним, адже неодмінно пов’язаний з ризиками і не дозволяє уникнути негативних наслідків. Мінімізація останніх має бути одним з ключових принципів при формуванні дефіцитного бюджету. При цьому уряду необхідно керуватись національними інтересами, аби не допустити негативних впливів на стан фінансової безпеки держави (надавати пріоритет внутрішнім запозиченням над зовнішніми, вибирати більш „дешеві” джерела фінансування тощо).

Поряд з оптимізаційними заходами у сфері управління бюджетним дефіцитом, бюджетна політика у стратегічному аспекті повинна регламентувати принципи збалансованості. При розробці стратегічних напрямів подолання стійких бюджетних дефіцитів необхідно враховувати, що, по-перше подолання дефіциту в умовах недостатньо розвинутої економіки приречене на невдачу; по-друге, бюджетний дефіцит не завжди є злом, яке необхідно викорінювати; по-третє, за будь-яких умов бажано уникати емісії грошової маси для фінансування дефіциту.

Отже, питання балансування бюджету на бездефіцитній основі може успішно вирішуватись виключно в контексті розвитку соціально-економічної системи держави. Саме міцна економічна основа є запорукою фінансової стабільності країни, джерелом зростання фінансових ресурсів, а отже, формування стабільної доходної бази бюджету. Лише розвиток і зміцнення ринкових відносин, реалізація економічних, адміністративних і соціальних реформ можуть створити основу для раціонального скорочення сфери державної економіки, оптимізації сектору державного управління.

Отже, бюджетний дефіцит є специфічним соціально-економічним явищем зі складною причинно-наслідковою природою і водночас уже звичним атрибутом сучасної бюджетної політики як розвинутих країн, так і тих що розбудовують власні економіки за ринковими принципами. Негативні ефекти бюджетної розбалансованості є очевидними, що автоматично за стійкими бюджетними дефіцитами закріплює роль загрози економічному розвитку і фінансовій безпеці. Разом з тим, неприпустимим є прагнення до штучної бездефіцитності бюджету, адже це обмежує варіабельність і гнучкість державної політики, що в умовах циклічних коливань економіки загрожує макрофінансовій стабільності країни.