- •1.Содержание и система курса «прокурорский надзор»
- •1. Принцип законности.
- •2. Принцип единства прокурорского надзора.
- •3. Принцип централизации прокурорского надзора.
- •4. Принцип независимости.
- •10 Принцип централизации
- •11 Структура органов прокуратуры характеризует внутреннюю организацию прокуратур, входящих в систему прокуратуры рф.
- •12 В систему органов прокуратуры Российской Федерации входят также специализированные прокуратуры, к числу которых относятся:
- •1. Осуществление надзора:
- •1. Осуществление надзора:
- •2. Производство предварительного следствия:
- •1. Осуществление надзора:
- •28. Прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции.
- •39. Апелляционное производство по обжалованию решений и определений мировых судей.
- •44. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.
44. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.
Обратившись в арбитражный суд с иском, прокурор в ходе судебного разбирательства первым дает объяснения по делу по существу заявленных требований. Прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, вправе участвовать в осмотре на месте, осмотре вещественных доказательств, задавать вопросы всем участникам процесса, в том числе свидетелям, экспертам, может изменить предмет или основания иска, обязан его обосновывать и доказывать и т.д.
Если прокурор установит в ходе судебного разбирательства, что дело возбудил необоснованно, то он вправе отказаться от него. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле. Отказ истца от иска, заявленного в его интересах прокурором, влечет оставление иска без рассмотрения. Прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.
Прокурор освобожден от возмещения каких-либо судебных расходов. К иску прокурора не применяется требование об уплате государственной пошлины и принятия мер к непосредственному досудебному урегулированию спора. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения. Учитывая действие принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может закончить процесс, заключив мировое соглашение по спору; к нему не может быть предъявлен встречный иск (материальные права во всех случаях принадлежат лицу, в интересах которого начато дело).
В случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции, он вправе вступить в дело при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанции, подать апелляционную или кассационную жалобу. Кроме того, прокурор вправе подать представление о пересмотре судебных актов в порядке надзора.
Обязанности прокурора в арбитражном процессе: • обеспечить качество, правовую и фактическую обоснованность обращений в арбитражный суд, оформление процессуальных документов в соответствии с требованиями законодательства; • ставить вопрос о применении мер по обеспечению иска;
• принимать участие в судебном разбирательстве всех дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в первой, апелляционной и кассационной инстанциях; • позицию определять в соответствии с требованиями закона, материалами дела и внутренним убеждением, последовательно отстаивать ее, руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон;-своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения;
• использовать все имеющиеся процессуальные возможности в целях реального исполнения решений арбитражных судов по делам по искам прокуроров.
46. В стадии исполнительного производства реализуются предписания судов и других государственных органов и общественных организаций, содержащиеся в их решениях (ст. 338 ГПК). Вынесение судом решения об удовлетворении иска еще не означает его автоматического проведения в жизнь. Восстановленный на работе гражданин, как незаконно уволенный, может иметь на руках положительное решение суда, однако если руководитель предприятия откажется исполнить решение суда, оно останется нереализованным, и нарушенные права и законные интересы незаконно уволенного гражданина не будут восстановлены. Эффективность и действенность решений суда определяется в конечном итоге реальным их исполнением. Поэтому прокуроры, осуществляющие надзор за законностью решений, постановлений и определений по гражданским делам, обязаны уделять такое же пристальное внимание правильному и своевременному исполнению решений суда, какое они уделяют соблюдению законов в предшествующих стадиях гражданского судопроизводства. Эта функция прокуроров обусловлена требованиями, вытекающими из ст. 1 Закона о прокуратуре, а также из Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. № 119-Ф31.
Предметом надзора являются гражданские дела, исполнительное производство, все гражданско-процессуальные действия, совершаемые в стадии исполнения решений, определений и постановлений суда. Особое место среди них занимают действия судебных приставов-исполнителей, регулируемые Федеральным законом "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ2 и упомянутым выше Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Деятельность прокурора по надзору за исполнением указанных законов судебными приставами осуществляется в соответствии с указанием Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами" от 6 января 1999 г. № 1/7. В предмет надзора включаются постановления суда или судьи в части имущественных взысканий по делам об административных нарушениях; исполнительные надписи нотариальных органов; решения третейских судов; постановления профсоюзных комитетов предприятий, учреждений, организаций по трудовым спорам о возмещении вреда; постановления прокуроров о выселении в административном порядке граждан, самоуправно занявших жилые помещения или проживающих в домах, находящихся в аварийном состоянии и т. д.
Предметом прокурорского надзора в стадии исполнения решений являются также судебные приговоры по уголовным делам в части разрешения гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного преступлением (ст. 310 УПК). Некоторые прокуроры, осуществляющие надзор в стадии исполнения решений по гражданским делам, не придают должного значения рассмотрению судом в порядке гражданского судопроизводства исков, вытекающих из уголовного дела. Суду, рассматривающему уголовное дело, предоставлено право в исключительных случаях, при невозможности произвести подробный расчет по гражданскому иску, признать за гражданским истцом права на удовлетворение иска с передачей вопроса о его размерах на рассмотрение суда в порядке гражданского судопроизводства. В этих случаях прокуроры, участвующие в рассмотрении гражданского иска, не всегда учитывают, что суд в порядке уголовного судопроизводства уже положительно решил вопрос о признании за гражданским истцом права на возмещение ущерба, однако они вопреки требованиям закона входят в обсуждение этого вопроса. Единственное право суда в этом случае - это уточнить размеры взыскания.
При осуществлении надзора значительное внимание уделяется исполнению решений судей об исключении вещей из описи. На практике случается так, что следователь прилагает большие усилия, чтобы обнаружить преступно нажитое имущество или ценности, а также имущество, которое по приговору суда должно быть конфисковано и обращено в доход государства, однако судьи не учитывают важность этого фактора в борьбе с преступностью и с большой легкостью по искам заинтересованных лиц выносят решения об исключении вещей из описи. В ряде случаев судьи даже не знакомятся с уголовными делами, по которым произведены соответствующие процессуальные действия как следственными органами, так и судом. По искам заинтересованных лиц описанное имущество и ценности безнаказанно "растаскиваются", и в итоге преступно нажитое имущество и ценности оказываются во владении близких или родственников осужденных за совершение преступлений.
Субъектами исполнения, согласно ст. 3, 5 Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ, являются судебные приставы-исполнители, предприятия, учреждения, организации, должностные лица и граждане. Задача прокурора состоит в том, чтобы устранить нарушения закона, допущенные этими субъектами.
Особое внимание прокуроры придают проверке законности и своевременности исполнения решений суда о возмещении материального ущерба, причиненного предприятиям, учреждениям и организациям, о восстановлении на работе незаконно уволенных, о выселении из жилого помещения, о взыскании алиментов на содержание детей и других решений, которые направлены на восстановление прав и законных интересов государства, предприятий и организаций, а также граждан.
Прокурор проверяет законность и обоснованность таких решений в ряде случаев только тогда, когда к нему поступают жалобы от заинтересованных лиц на отказ соответствующих должностных лиц исполнить решение суда. В таких случаях прокурор, используя свои полномочия, принимает меры к исполнению судебного решения. Между тем от прокурора требуется, чтобы он систематически, а не только по поступившим к нему сигналам проверял своевременность и правильность исполнения судебных решений. Он обязан также проверять правильность и своевременность исполнения решений и постановлений иных государственных органов и общественных организаций. С одинаковой тщательностью прокурор проверяет как дела, так и исполнительное производство, находящееся у судебного пристава-исполнителя. Изучая исполнительное производство, прокурор проверяет правильность оформления исполнительного листа; соответствие его содержания предписаниям суда, изложенным в решении; наличие соответствующих документов, приложенных к исполнительному листу. Прокурор осуществляет надзор также за соблюдением установленного порядка взыскания ущерба (удержание из зарплаты должника не выше 50%).
Целесообразно проверить все списанные в архив исполнительные документы, в особенности по мотивам "безнадежности" взыскания причиненного материального ущерба. За этим могут скрываться злоупотребления должностных лиц учреждений и предприятий, которые представляют судебному исполнителю соответствующие документы. При определении судом солидарной ответственности прокурору надлежит проверить сводное исполнительное производство. Оно находится у судебного пристава-исполнителя или в канцелярии суда. Он проверяет, взыскан ли ущерб в полном объеме, с кого из должников, разъяснено ли лицу, с которого взыскан ущерб, его право предъявления регрессного иска к другим должникам.
Прокурору следует обращать внимание также и на то, производят ли судебные приставы-исполнители повторные проверки у должников, имущество которых может быть возвращено на прежнее место после того, как судебный пристав-исполнитель убедился в его "отсутствии".
Проверяя на предприятиях и в организациях законность исполнения решений суда, прокуроры следят за тем, чтобы руководители совместно с главными бухгалтерами не отзывали необоснованно исполнительные листы и не снижали размера удержаний из заработной платы должника, установленного судебным приставом-исполнителем. При проверке деятельности судебного пристава-исполнителя прокурор вправе истребовать любое исполнительное производство, потребовать представления ему объяснений при нарушении порядка исполнения решений. При установлении нарушения закона о порядке исполнения судебного решения прокурор вносит представление в суд или в местные органы юстиции, которые обязаны принять меры к упорядочению исполнения решений и сообщить об этом прокурору (ст. 24 Закона о прокуратуре). В случае нарушения судебным приставом-исполнителем закона о порядке исполнения решения суда, в подчинении которого он находится, прокурор приносит в этот суд протест. Если отказ от исполнения решений суда носит преступный характер, прокурор вправе возбудить против виновного уголовное преследование.
Правильная организация работы прокуроров по проверке законности исполнительного производства оказывает положительное воздействие на совершенствование работы следственного аппарата органов прокуратуры и внутренних дел. Следователи не всегда производят опись имущества у лиц, совершивших корыстные преступления, или это делают с опозданием, когда похищенные или нажитые преступным путем деньги и иные ценности запрятаны или реализованы. Следователи не всегда передают описанное имущество под ответственное хранение конкретным лицам, чтобы впоследствии с виновных можно было взыскать стоимость укрытого или реализованного имущества. Не всегда к обвинительному заключению приобщаются справки о размере причиненного ущерба и возмещении вреда. Располагая этими сведениями, прокурор принимает меры к устранению отмеченных недостатков в деятельности работников следственного аппарата по возмещению материального ущерба, причиненного преступлениями.
47. Сущность координации заключается в совместной, согласованной, взаимообусловленной, упорядоченной деятельности различных правоохранительных органов, направленной на достижение общей цели – борьба с преступностью.
Координация деятельности по борьбе с преступностью – обеспечение прокурором согласованной деятельности правоохранительных органов, направленной на разработку, обсуждение и осуществление в рамках компетенции каждого органа совместных мероприятий по своевременному предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, установлению и привлечению к ответственности лиц, их совершивших, устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Задачи координационной деятельности: 154) повышение эффективности борьбы с преступностью; 155) своевременное предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений; 156) установление и привлечение к ответственности лиц, их совершивших; 157) устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений; 158) укрепление законности и правопорядка; 159) всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики; 160) прогнозирование тенденций развития; 161) изучение практики борьбы с преступностью и распространение положительного опыта.
Правовую основу координационной деятельности составляют: Закон о прокуратуре РФ; положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»; приказ Генерального прокурора РФ «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью»; положение о Координационном Совете Генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств и др.
Принципы координации: законность; равенство всех участников координационной деятельности; самостоятельность правоохранительных органов в пределах предоставленных законом полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; гласность в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственность за выполнение согласованных решений.
Субъектами координирования деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выступают: Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.
Помимо прокуратуры участниками координационной деятельности являются органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, федеральной таможенной службы, федеральной службы исполнения наказаний и другие правоохранительные органы.
49 Среди ученых и практических работников понятия «организация» и «управление» и их соотношение трактуется неоднозначно. Одни считают, что «организация» шире, чем «управление» и рассматривают второе элементом первого, другие наоборот – к более широкому понятию относят «управление». По мнению третьих – данные понятия тождественны. Имеются и иные подходы к определению и соотношению этих понятий.
Применительно к органам прокуратуры более предпочтительным представляется первая точка зрения, согласно которой управление как процесс регулирования организационных отношений является элементом организации работы в органах прокуратуры.
Под организацией понимается упорядочение, приведение чего-либо в порядок, установление необходимых соотношений и взаимосвязи между элементами целого. Организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры.
Учитывая, что достижение целей и выполнение задач прокуратуры обеспечивается такими конкретными видами деятельности как прокурорский надзор, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими, то организация работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре (внешне функциональная деятельность). Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа внутри системы (внутри функциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы.
Таким образом, содержание организации работы можно представить в виде трех подсистем действий, мер, объединенных в единую систему.
В первую, внутри функциональную, подсистему входят: анализ деятельности того или иного органа прокуратуры; распределение обязанностей между прокурорскими работниками; организация труда; анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской и следственной практики, прогнозирование и планирование работы; работа с кадрами; контроль и проверка исполнения; оценка работы прокурорских работников; взаимодействие и координация деятельности структурных единиц; руководство; принятие и реализация управленческих решений.
Ко второй, внешнефункциональной, подсистеме относится: организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнением уголовного наказания, исполнением законов судебными приставами, участия прокурора в рассмотрении дел судами, расследования преступлений, взаимодействия с другими органами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности, международного сотрудничества, работы с обращениями граждан, предупредительно-профилактической работы и представительской деятельности.
Третью, вспомогательную, подсистему составляют: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, систематизации законодательства, материально-технического и финансового обеспечения.
Возникновение организационных отношений и регулирование процесса организации работы в органах прокуратуры связано с управлением. Сущность управления в прокуратуре состоит в волевом воздействии вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью достижения надлежащего выполнения задач, возложенных на них Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, и повышение эффективности их деятельности.
Управленческое воздействие в отношении всех органов прокуратуры оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ. Прокуратуры субъектов РФ осуществляют управление подчиненными им прокуратурами городского, районного звена. Управленческая деятельность этих органов выражается прежде всего в принятии и реализации управленческих решений, контроле за работой подчиненных прокуратуры, оценке их деятельности, выявлении и распространении передового опыта, стимулировании (мотивации) работы в органах прокуратуры.
Важным управленческим воздействием является оценка деятельности прокурорских работников. Критерием оценки должно быть не состояние преступности, а своевременность, качество и полнота принятия мер по пресечению и установлению нарушений закона, требующих прокурорского реагирования.
Управленческие решения в органах прокуратуры находят отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях, решениях коллегий и координационных совещаниях, заданиях и других документах, которые являются обязательными для исполнителей. Ряд управленческих документов носит рекомендательный характер. К их числу относятся информационные письма, обзоры, обобщения прокурорской и следственной практики.
Выявление и распространение передового опыта выражается в обобщении информации о деятельности нижестоящих прокуратуре, подготовке информационных писем о положительном опыте работы либо недостатках и упущениях и указании другим прокуратурам учесть их в своей работе.
Контроль зачастую выражается в проверке исполнения. Наряду с проверками для обеспечения контроля используются отчеты подчиненных прокуроров о проделанной работе или по результатам проверок работы соответствующей прокуратуры, изучение поступающих от нижестоящих прокуратуре актов прокурорского реагирования.
Результативность деятельности прокурорских работников во многом зависит от наличия благоприятных условий для выполнения ими служебных обязанностей. Это выражается прежде всего в материальной, моральной и иной заинтересованности прокуроров и следователей в повышении эффективности своего труда, ответственности за порученное дело. К числу обстоятельств, стимулирующих деятельность прокурорских работников, обычно относят: понимание важности и уверенность в значимости тех функций, которые выполняют в государстве органы прокуратуры, справедливое материальное и социальное обеспечение, признание профессионализма и компетентности как основание для продвижения по службе, наличие надлежащего микроклимата в коллективе и хорошего руководителя.
Правильная организация работы и целенаправленное управление в своем единстве обеспечивают слаженность и ритмичность функционирования всей прокурорской системы (как единого .организма, так и отдельных частей), направляют деятельность прокурорских работников на выполнение стоящих перед ними практических задач.
50 Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора является четкое разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора более обширны и существенны. В соответствии с принципами централизма и единства надзора вышестоящий прокурор имеет все полномочия подчиненных ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Конечно, он лично осуществляет главным образом особые полномочия, но может реализовать полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет необходимость. В свою очередь и нижестоящие прокуроры могут выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.
Как показывает практика, можно выделить два вида делегирования полномочий: временное (разовое) и постоянное.
Первое связано с совершением каких-либо отдельных действий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Исполнением данного поручения завершается реализация предоставленных полномочий.
Постоянное поручение более длительное, не ограниченное сроком и характером совершаемых действий. Оно дается для осуществления надзора за исполнением законов органом, расположенным далеко от вышестоящего прокурора. Соответствующие полномочия предоставляются прокурору, на территории которого этот орган находится. Например, Министерство строительства предприятий Восточной Сибири и Дальнего Востока находится в г. Чите. Надзор за исполнением им законов должен осуществлять Генеральный прокурор РФ. Но ввиду своей отдаленности от министерства осуществление надзора поручено прокурору Читинской области. Делегирование полномочий обычно касается органов межрайонного управления. Иногда создаются органы, которые выполняют свои управленческие функции на территории нескольких районов, городов. Надзор за законностью издаваемых ими правовых актов — прерогатива прокурора области, края. Но поскольку эти органы по месту своего расположения отдалены от него, он поручает надзор прокурору района (города), на территории которого они находятся.
Недавно в Свердловской области были созданы управленческие округа, в которые входят несколько районов, городов. Во имя оперативности надзорных функций в этих округах их выполнение поручается прокурорам городов по месту нахождения управленческих органов. Кроме того, в наиболее крупных городах Свердловской области созданы специальные постоянные присутствия областного суда. Несколько судей с участием народных заседателей рассматривают уголовные дела, по которым прокуроры поддерживают государственное обвинение, проверяют законность и обоснованность выносимых приговоров, определений, постановлений, приносят кассационные или частные протесты. С целью достижения оперативности выполнения надзорных функций соответствующими полномочиями также наделяются прокуроры городов.
В Законе о прокуратуре Российской Федерации не содержится каких-либо указаний о разграничении полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами. Отдельные предписания имеются в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах. Они определяют полномочия прокуроров областей, краев по опротестованию приговоров, решений, вступивших в законную силу (ст. 371 УПК, ст. 320 ГПК), предоставляют им право участвовать в заседаниях судебно-надзорных инстанций. Прокуроры районов, городов (за исключением прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга) подобными полномочиями не располагают. Они могут опротестовать приговоры и решения, не вступившие в законную силу, и участвовать в их рассмотрении кассационными инстанциями.
Такая регламентация правового статуса прокуроров разных уровней, по существу, определяет критерий разграничения их полномочий, которым является правовое положение судебных инстанций. Надзорная выше кассационной, и потому правом на участие в ней располагают прокуроры областей, краев, республик, входящих в состав РФ, Генеральный прокурор, его заместители. По другим же направлениям надзорной деятельности прокуратуры никаких предписаний по разграничению полномочий не имеется.
В литературе сделана неаргументированная попытка разграничить компетенцию вышестоящих и нижестоящих прокуратур по правовому положению субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Утверждается, что вышестоящие прокуроры «осуществляют надзор за законностью деятельности более высоких звеньев государственного аппарата». Высказанная точка зрения встретила решительные возражения, главным доводом которых явилась констатация факта, что из сферы прокурорского надзора выпали учреждения, предприятия, организации областного, краевого, республиканского значения, чье правовое положение различно.
Кроме того, рядом авторов вообще отвергается какое-либо разграничение надзорных функций. Каждый прокурор, по их мнению, действует полноправно в отношении всех предусмотренных законом субъектов (имеются в виду поднадзорные субъекты). Если, например, на территории района находится то или иное министерство, то надзирать за исполнением им законов должен прокурор данного района. Но это вряд ли правильно, ибо министерство выполняет свои руководящие функции на территории всей РФ, его правовые акты касаются различных учреждений, предприятий, организаций, расположенных в разных регионах страны. Прокурору района трудно осмысливать содержание принимаемых министерством решений, постановлений. Здесь более оправдан надзор Генерального прокурора РФ. Возможна и такая ситуация, когда прокуроры района, города, области, края находятся на одной административной территории. В этом случае непонятно, который из них должен осуществлять надзор за соблюдением законности различными инстанциями государственного аппарата.
Территориальный признак не может быть положен в основу разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорами, ибо территория второго входит в состав территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением законов на всей ее территории, во всех входящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить по видам поднадзорных субъектов с учетом их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные — нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и государственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утверждению законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.
В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Иными словами, каждый прокурор действует на своем уровне. Прокурор области надзирает за исполнением законов областными органами законодательной и исполнительной власти, государственного управления, областным судом; прокурор края обеспечивает исполнение законов краевыми органами государственной власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым судом; прокурор республики, входящей в состав РФ, надзирает за исполнением законов законодательными и исполнительными органами этой республики, а также министерствами и ведомствами, иными государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управления федерального значения (министерствами, ведомствами РФ, их структурными подразделениями).
Сложнее определить полномочия районных, городских прокуроров, которые должны надзирать за соблюдением законности на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуществляют надзор за исполнением законов главами административных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением законов органами городского самоуправления.
Между тем правовое положение городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.
Городские прокуратуры, приравненные к районным, учреждаются в небольших по численности населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города.
Городские прокуратуры, выполняющие смешанные функции, создаются в средних по численности населения городах с районным делением. Они действуют как бы в двух лицах: как городские и как районные. За каждой закрепляется один из районов для осуществления надзора за соблюдением законности всеми органами управления районного значения. Кроме того, они надзирают за исполнением законов всеми органами городского значения.
Прокуратуры, действующие только как городские, образуются в крупных городах с районным делением. К их компетенции относится надзор за исполнением законов органами управления городского значения и руководство распложенными в городе районными прокуратурами.
Городские прокуратуры, приравненные к областным, краевым, располагают теми же полномочиями, что и прокуроры субъектов РФ. Это прокуратуры особо крупных городов, таких как Москва, Санкт-Петербург.
На разграничение надзорных функций между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами влияют и органы управления различных сложных по своей структуре общественных организаций. К ним относятся профсоюзы, потребительские кооперативы и др. Там есть управленческие органы разных уровней: районные, городские, областные, краевые, республиканские (например, районный, городской, областной комитет профсоюза и т.д.). Потребительская кооперация также управляется органами разного уровня: районными, городскими, областными, краевыми потребительскими союзами. Соответственно надзор за исполнением ими законов осуществляют прокуроры разных уровней. За районными комитетами, союзами надзирают районные прокуроры; за областными, краевыми — прокуроры областей, краев и т. д.
Принцип правового соответствия оказывает влияние и на разграничение полномочий по реагированию на нарушения законности. Прокурор должен направлять свои протесты, представления тем органам власти и управления, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Если тот или иной орган ему не поднадзорен, следует обратиться к вышестоящему прокурору с просьбой о принятии соответствующих мер. Это нашло четкое закрепление в указании Генерального прокурора РФ «Об участии прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводствах» от 16 ноября 1992 г., где говорится, что правом на обращение с иском в областной, краевой арбитражный суд располагают прокуроры области, края. Прокуроры района, города такого полномочия не имеют. При выявлении ими нарушений законности, устранение которых подведомственно областному, краевому арбитражному суду, они обращаются к вышестоящему прокурору с предложением направить иск в арбитражный орган. При этом должны быть представлены все необходимые материалы, подтверждающие обстоятельства правонарушения.
Вместе с тем нет правил без исключения. Действующее уголовно-процессуальное и гражданское процессуальное законодательство наделяет прокуроров районов, городов, их заместителей правом принесения в кассационную инстанцию областного, краевого суда частных и кассационных протестов на незаконные и не вступившие в законную силу приговоры, решения, определения народных судов (ст. 325 УПК; ст. 282 ГПК). Как видим, произошло делегирование полномочий. На правовом положении прокуроров района, города в уголовном и гражданском судопроизводствах отразилась специфика отправления правосудия, которая состоит в предоставлении возможности заинтересованным лицам принимать в нем активное участие. При рассмотрении судами уголовных и гражданских дел подсудимым, защитникам, истцам, ответчикам, третьим лицам, их представителям предоставлен широкий комплекс процессуальных прав по отстаиванию своих требований, возражений, а также право обжалования приговоров, решений, определений в суд второй инстанции. Наблюдается как бы приравнивание к ним и прокуроров. В ГПК прокуроры наряду с другими участниками процесса признаются лицами, участвующими в деле (ст. 29). Поскольку стороны, третьи лица, заявители обладают правом на обжалование незаконных, по их мнению, судебных решений, определений, не вступивших в законную силу, постольку аналогичное право есть и у прокурора. Правда, имеется различие в формах обращения. Заинтересованные лица подают в кассационную инстанцию жалобы, прокурор же приносит протест. Но это различие касается только наименований. По сути же, значимости, целевому значению обе формы равны. Ими возбуждается производство в суде второй инстанции, который, рассматривая их, проверяет законность и обоснованность решений, определений, вынесенных нижестоящими судами.
Приравнивание прокурора к сторонам, третьим лицам коснулось и возможности его участия в заседании кассационного суда. По действующему гражданскому процессуальному законодательству все лица, участвующие в деле, вправе участвовать в рассмотрении тем же судом поданных жалоб и принесенных протестов, давать объяснения, приводить доводы, высказывать свои соображения по поводу законности или обоснованности проверяемых решений, определений (ст. 302 ГПК). До недавнего времени в заседаниях суда второй инстанции принимали участие только работники прокуратуры области, края, республики, входящей в состав РФ. Теперь такое полномочие получили прокуроры районов, городов, их заместители, помощники, принесшие кассационные или частные протесты.
В законодательстве допущено лишь одно неравенство прокурора с лицами, участвующими в деле, а именно: дача прокурором заключения по гражданскому делу при принесении кассационного или частного протеста (ст. 303 ГПК). Заинтересованные лица таких заключений не дают. Думается, не должен их давать и прокурор при принесении протеста. Подобным полномочием он может располагать только в тех случаях, когда гражданское дело рассматривается судом второй инстанции по жалобам сторон, третьих лиц и т.д.
Аналогичное правовое положение занимают прокуроры районов, городов, их заместители, помощники в уголовном судопроизводстве. Они могут опротестовывать незаконные и необоснованные приговоры, определения, постановления районных, городских судов, участвовать в рассмотрении принесенных ими кассационных и частных протестов судом второй инстанции, давать свои заключения (ст. 326, 335 УПК). Это противоречит принципу состязательности и равноправия сторон в уголовном судопроизводств