Управление социальной сферой государства как один из аспектов изучения курса «Основы социального государства»

Смысл управления социальной сферой заключается в ко­ординации, гармонизации взаимодействий подсистем, совер­шенствовании структуры этого чрезвычайно сложного системного образования. Сложность структуры социальной сфе­ры обусловливает необходимость создания достаточно разви­той системы управления, причем главным субъектом управ­ления социальной сферой является государство. Государство осуществляет управление социальной сферой в целях дости­жения позитивных изменений, что обеспечивается путем формирования оптимальной структуры федеральных, регио­нальных и местных органов управления и применением на всех уровнях законов и реализацией принципов их функцио­нирования и развития в социальной сфере. На практике соци­альная сфера на федеральном уровне является объектом уп­равления для всех государственных органов власти, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную на­правленность (министерств и государственных комитетов, ве­дающих вопросами социальной защиты, образования, куль­туры и межнациональных отношений, здравоохранения, фи­зической культуры и спорта, труда и др.). На региональном уровне соответствующие функции выполняют аналогичные министерства, комитеты и департаменты, на местном — уп­равления и отделы органов местного самоуправления. На каж­дом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями.

Управление социальной сферой сопряжено с выполне­нием множества функций, решением конкретных аналити­ческих и организационных задач, обработкой больших по объе­му и сложных по структуре потоков информации. Система управления требует непрерывного обмена информацией ус­тановленным образом, которая должна передаваться как снизу вверх, так и сверху вниз. Проведенный автором контент-ана­лиз потоков информации по проблемам управления социаль­ной сферой показал, что объем аналитической информации, передаваемой из Центра в регионы и из регионов в Центр, находится в соотношении 1:10, что показывает явное неже­лание федеральных органов власти делиться своей информацией с регионами. Это приводит к возникновению в регионах индифферентности к политике Центра и даже становится причиной возникновения конфликтов.

Постоянно возникающие конфликты между федераль­ными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы требуют децентрали­зации управления отраслями (система образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентами социальной сферы (социальная струк­тура, социальная инфраструктура и условия жизнедеятель­ности), имеющей федеральное подчинение.

Таким образом, проблемы регулирования социальной сфе­ры и управления ею волнуют все слои общества, поэтому при принятии ответственных решений по управлению социальной сферой региона (особенно вопросов, связанных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социальной сферы региона) должна проводиться представительная экспер­тиза. При проведении экспертизы проектов нужно рассмот­реть отдельно каждый субъект управления, а также комп­лекс взаимосвязей между ними как единый механизм. Экспер­тизу наиболее важных программ реформирования социальной сферы нужно проводить на всех основных этапах зарожде­ния, развития и качественных изменений в структуре соци­альных слоев и групп. По итогам экспертиз необходимо прово­дить корректировку управленческих решений.

Поскольку социальная сфера — специфическая область связей и отношений, складывающихся между субъектами общественной жизнедеятельности, управление ею должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспечиваю­щих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимо­действующих общественных групп и индивидов.

Особенности социальной сферы региона как объекта со­циальной политики вызваны как специфическим разнообра­зием развития культуры, природно-климатических, геогра­фических и экологических условий, так и трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образования, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в процессе социализации лич­ности в характерных условиях функционирования конкрет­ного региона. Достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и в конечном счете достижение социальной стабильности яв­ляются сутью социальной политики в регионе.

В различных странах по-разному строят модели разви­тия социальной сферы. Либеральная модель социальной сфе­ры предоставляет каждому гражданину большую свободу в решении индивидуальных социальных проблем, подразуме­вая, что люди сами могут мобилизовать свои собственные силы, не полагаясь на помощь государства. Эта модель ори­ентируется на стратегию ответственности семьи. При функционировании этой модели в обществе государство сни­мает с себя основные вопросы социального воспроизводства. Однако необходимо иметь в виду, что такая модель может реализоваться самостоятельно лишь в определенной степени при наличии достаточно сильно развитого экономического и правового пространства. Патерналистская же модель, сфор­мированная на основе теории "человеческих отношений" (се­годня наиболее близка к этой модели социал-демократичес­кая модель, распространенная в скандинавских странах), во многом снимает с людей заботу о решении собственных соци­альных проблем. Она основана на стратегии ответственно­сти государства и нацелена на доминирующую роль госу­дарства в удовлетворении практически всего круга потребно­стей и интересов людей. Эта модель, реализуемая в ее край­ней форме (возложение всех социальных функций исключи­тельно на государство), во многом лишает граждан стимула к самореализации. На современном этапе развития России оте­чественная наука ищет что-то среднее между этими моделя­ми, а социальная политика ориентирована на стратегию рав­ной ответственности государства и самих граждан. На практике сложилась ситуация, когда стала формироваться мо­дель, в которой социальная функция в ее практической реа­лизации сведена к минимуму. Для современного социально-экономического состояния России была бы наиболее прием­лемой корпоративная модель, распространенная в Германии, Австрии, Франции. Корпоративизм здесь рассматривается как способ взаимодействия различных групп интересов с государ­ством, а также как система согласования интересов всех сто­рон социального партнерства.

В условиях бурного протекания социальных и экономи­ческих процессов в регионах современная стратегия развития социальной сферы вынуждена ориентироваться как на соци­альную динамику, так и на поддержание социального равно­весия. При этом важно знание социального механизма транс­формационных процессов. Одним из них является поддержа­ние баланса между статическим состоянием и динамически­ми социальными процессами в регионах на различных стади­ях развития, что требует постоянного измерения показате­лей, характеризующих социальную сферу. Регионы, разви­вая социальную сферу, должны постоянно стремиться при­водить к оптимальному уровню социальные индикаторы сво­его развития. В качестве основных можно использовать сле­дующие универсальные для всех регионов индикаторы:

- оплату труда и трудовые отношения;

- обеспечение занятости и помощи безработным;

- пенсионное обеспечение;

- обеспечение лекарственными средствами и товарами массового спроса;

- обеспечение населения жильем, коммунальными и бы­товыми услугами;

- образование и профессиональную подготовку;

- науку;

- здравоохранение и физическое развитие;

- культуру;

- социальное страхование, социальную помощь и соци­альное обслуживание населения;

- обеспечение экологической безопасности;

- защиту социальных прав граждан".

Также могут использоваться следующие индикаторы, используемые на федеральном уровне:

- величина прожиточного минимума;

- доля населения, находящегося за порогом бедности;

- величина поляризации доходов;

- доля лиц, получающих профессиональное образование различного уровня;

- перечень и объем оказываемых медицинских услуг, до­ступных всему населению;

- доля безработных;

- средняя продолжительность жизни, детская смерт­ность, рождаемость.

Таким образом, стратегия региональной социальной по­литики направлена на достижение в намеченной перспекти­ве оптимальных показателей социальной структуры, разви­тие социальной инфраструктуры и достойных условий жиз­недеятельности во всех регионах. К сожалению, пока многие из составляющих индикаторов не разработаны и не учитыва­ются социальной статистикой. Это требует проведения систе­матических дополнительных исследований для определения оптимальных и пороговых значений, которые должны быть едиными для всех регионов. При этом анализ развития соци­альной сферы региона нельзя сводить лишь к анализу ее от­дельных отраслей. Нужно сопряжение всех отраслей соци­альной сферы (образования, культуры, средств массовой ин­формации, здравоохранения, физической культуры и спорта) и направлений социальной политики в регионе (семейная, жилищная, пенсионная, женская, молодежная и др.), а так­же темпов и сроков экономических и социальных преобразо­ваний, т. е. требуется применение системного подхода при анализе социальной политики в регионе.

Социологический анализ социальной сферы региона дол­жен ставить перед собой цели координации нормативно-пра­вовой базы Центра и регионов и в целом — увязки региональ­ной социальной политики федерального Центра с региональ­ными условиями и возможностями. Практика проведения со­циальных реформ доказала необходимость возврата к соци­альному планированию, руководствуясь итогами прогнозов и разработанными и апробированными на практике социальными нормативами. Социальное планирование — структурный эле­мент управления и центральное звено в его системе, часть его важнейшей функции.

Для эффективного управления социальной сферой реги­она необходимо научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов, т. е. осу­ществить региональное социальное планирование. Объекта­ми регионального социального планирования выступает и каждая из сфер общественной жизни региона, и происходя­щие процессы в различных отраслях социальной сферы (в сфере образования, здравоохранения, культуры и т. д.). Пла­нирование развития каждой из социальных сфер региона предполагает определение цели, количественных и качествен­ных характеристик всех отраслей социальной сферы в задан­ные сроки. Содержание социального планирования раскры­вают его процедуры: социальное прогнозирование, социаль­ное программирование, социальное проектирование.

В большинстве развитых стран мира планы и программы развития социальной сферы принимались и реализовывались государством, используя административные и экономические методы. В США — это план исполнения закона о региональ­ном развитии, принятого в 1975 г., во Франции — Регио­нальный план социально-экономического развития, в Герма­нии — Федеральная программа организации пространства, в Японии — План всестороннего развития территории стра­ны. Эти программы и планы включают в себя подпрограммы развития социальной сферы региона, реализация которых призвана создавать условия эффективного функционирова­ния социально ориентированной экономики региона.

Программы развития социальной сферы в России разра­батываются на федеральном, региональном и местном уров­нях. Они ставят цели развития систем здравоохранения, об­разования, обеспечения занятости и достойных условий тру­да. "Большинство вопросов развития образования, здравоох­ранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения должны решаться на уров­не органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимо­действии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на эта­пе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения соци­альных проблем, принято называть триединой социальной политикой. Реализация такой политики посредством разра­ботки и осуществления программ социального развития про­водится также на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.

Программы социального развития ставят задачи научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций раз­вития социальных процессов. В них для каждой из отраслей социальной сферы определяются цели, их количественные и качественные характеристики в заданные сроки. Объектами таких программ являются экономический, правовой, куль­турный, демографический, национально-этнический и дру­гие аспекты развития социальной сферы соответствующего уровня. Формирование и намерения Программы социального развития являются приоритетной деятельностью социального государства. При формировании и реализации программ социального развития приоритетным является реализация следующих функций со­циальной политики:

- увеличение доходов населения;

- противодействие тенденции ухудшения демографичес­кой ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;

- предотвращение массовой бедности населения, особен­но слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;

- минимизация отрицательных последствий массовой без­работицы, особенно в индустриальных районах;

- целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;

- о принятие дополнительных мер по отношению к насе­лению, оказавшемуся в бедственном положении".

Для реализации намеченных программ нужно дополни­тельно разработать и осуществить экономические и органи­зационно-технические мероприятия, классифицированные по отраслевым и территориальным признакам. Кроме расшире­ния и развития отраслей социальной сферы цель таких про­грамм, реализуемых в регионах, включает в себя повышение эффективности функционирования действующих социальных систем. Эффективно действующая социальная система долж­на обеспечивать решение вопросов социальной защиты насе­ления, повышение уровня жизни, уменьшение чрезмерной дифференциации в доходах населения, поддержание соци­альных стандартов.

Любые программы, имеющие социальную направлен­ность, должны разрабатываться с учетом научной целесооб­разности возможностей их практической реализации. В целях выполнения этих условий, разработанные проекты должны быть оценены прежде, чем приобретут юридическую силу. Прежде всего, необходимо оценить экономические ресурсы. Для осуществления проектных анализов разработан ряд ана­литических способов и методов. При определении ценности Проекта сравнивается возможная ситуация в социальной сфере без осуществления предлагаемой программы и при ее реали­зации на различных этапах. Задача проектного анализа - определение соотношения производимых затрат и положи­тельных последствий осуществления проекта, т.е. эффектив­ности социальной программы в различные этапы ее реализа­ции.

Проектный анализ опирается на прогнозные оценки бу­дущих событий. В ряде случаев многие внешние эффекты от реализации программ невозможно оценить количественно в ходе проектного анализа, в этом случае необходимо сделать экспертную оценку их качественного состояния. В альтерна­тивных проектах, предлагаемых для рассмотрения, многие из выгод и затрат невозможно определить с необходимой точ­ностью. Часто не удается унифицировать программы или их разделы. В этих случаях приходится пользоваться традици­онным анализом, а в процессе принятия решения не исклю­чено использование интуиции и проявление субъективизма.

Главная роль в разработке и реализации программ раз­вития социальной сферы отводится органам исполнительной власти региона. Основой для принятия решений является со­поставление показателей развития социальной инфраструк­туры с нормативными или определение фактического пока­зателя, принятого для характеристики определенной отрас­ли социальной сферы. Зависимость социальной сферы от сис­темы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производ­ственных и финансовых возможностей. Поэтому программа развития социальной сферы региона должна сочетать макро­экономическое управление с регулированием цен и доходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного регулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки, по­является возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непро­изводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др. Объектом регионального социального планирования при этом выступают конкретная сфе­ра общественной жизни, социальные процессы, происходя­щие как в субъекте Федерации в целом, так и в конкретном районе, городе, селе (территориальный срез), в сфере куль­туры, образования, здравоохранения, бытового обслужива­ния (функциональный срез).

10