§ 6. Система та джерела фінансового права

Фінансове право можна характеризувати з різних позицій. З одного боку, це самостійна галузь права із визначеним пред­метом та методами правового регулювання, з іншого – це галузь законодавства, що є сукупністю законів та інших нормативно-правових актів, у яких фінансово-правові норми мають своє зовнішнє вираження і становлять джерело фінансового права.

Фінансове право – це також навчальна дисципліна у систе­мі загальноправових курсів, що становить системний виклад теоретичного і прикладного матеріалу з метою підготовки кваліфікованих кадрів, здатних аналізувати складні процеси у сфері фінансової діяльності держави. Систему курсу фінансового права як навчальної дисципліни побудовано відповідно до системи фінансового права.

Навчальний матеріал зосереджено в Загальній та Особливій частинах. Загальна частина об'єднує норми фінансового права і правові інститути, що закріплюють: поняття фінансів і фінансової системи; поняття публічної фінансової діяльності, її методи, принципи та правові форми; правовий статус уповноважених у сфері публічної фінансової діяльності державних і муніципаль­них органів; предмет та методи фінансово-правового регулюван­ня; характеристику фінансових правовідносин і фінансово-пра­вових норм; поняття фінансового контролю, його види й методи, тобто такі норми й інститути, які є спільними для решти фінан­сово-правових інститутів і становлять базу для регулювання правовідносин у сфері фінансової діяльності держави.

Особлива частина містить норми і правові інститути, що ре­гулюють окремі напрями фінансової діяльності держави та різні елементи фінансової системи. Провідне місце в Особливій час­тині фінансового права посідає бюджетне право, яке входить до неї як підгалузь і складається з двох великих правових інститу­тів – бюджетного устрою та бюджетного процесу. Особлива час­тина містить і такі правові інститути: доходи бюджетної систе­ми (насамперед податкові й неподаткові); видатки бюджетної системи та цільових фондів; державний кредит і державний борг; державне обов'язкове страхування (майнове й особисте); грошо­во-кредитна система. Ці інститути мають особливості, склада­ються з правових норм, що регулюють певну групу однорідних суспільних відносин у межах галузі права, але об'єднуються в систему через єдиний предмет та методи фінансово-правового регулювання. Безперечно, ці правові інститути містять правові норми, що регулюють публічну фінансову діяльність.

Від системи фінансового права як галузі права слід відрізня­ти систему фінансового законодавства. Остання складається як результат видання правових норм, закріплення їх в офіційних актах та систематизації цих актів і має складну структуру. Частіше під системою законодавства мають на увазі сукупність нор­мативно-правових актів, у яких об'єктивуються внутрішні зміс­тові та структурні характеристики права. Збіг системи права і системи законодавства в межах від окремої норми до права загалом не є абсолютним. У цих межах вони існують самостійно, оскільки мають специфіку та власні тенденції розвитку.

Залежно від підстав (критеріїв) розрізняють такі види си­стем законодавства: горизонтальну, вертикальну, федеративну, комплексну. Горизонтальна (галузева) побудова системи законодавства обумовлена предметом правового регулювання – фа­ктичними суспільними відносинами. На основі цього критерію відокремлюють галузі законодавства, що відповідають галузям системи права (конституційне право – конституційне законодавство, трудове право – трудове законодавство, фінансове пра­во фінансове законодавство тощо). Вертикальна (ієрархічна) побудова відображає ієрархію органів державної влади та нормативно-правових актів за їх юридичною силою.

Серед сучасних тенденцій розвитку системи права можна назвати процес поступового нагромадження нормативного матеріалу та розподіл його за структурними блоками (інститутами, галузями). Тенденція до уніфікації зазначених блоків дає підстави для підвищення ефективності правового регулювання. Цей процес спричинює утворення нових інститутів (банківське, податкове право). У свою чергу, тенденції вдосконалення зако­нодавства пов'язують зі створенням його нових комплексних галузей (зокрема, банківського, приватизаційного, податкового законодавства тощо), що значно впливає на реальне вирішення економічних та соціальних питань.

Якщо система права – це внутрішня форма права, його будо­ва за галузями та інститутами, то система законодавства – його зовнішня форма; це система нормативно-правових актів, у яких втілилися галузі й інститути права. Внутрішня й зовнішня форма права нерозривно пов'язані й не можуть існувати одна без одної. Система права і система законодавства діалектично поєд­нані, їх не можна ні протиставляти, ні ототожнювати.

Для системи права первинним елементом є правова норма, структуру якої утворюють гіпотеза, диспозиція та санкція. Для системи законодавства первинний елемент – це стаття нормативно-правового акта, яка не обов'язково має містити всі три структурних елементи правової норми. Характерною рисою нор­мативно-правових актів є те, що вони, як правило, містять нор­ми різних галузей права і тому регулюють різні за змістом ви­ди суспільних відносин. Отже, можна стверджувати, що даний нормативно-правовий акт не може мати єдиного предмета та методу правового регулювання. Доцільно підтримати професо­ра П. С. Пацурківського, який вважає, що предметний підхід і структурний аналіз змісту права й законодавства є головними для пізнання об'єктивної структури права, створення на основі цього її ідеального образу (побудови структури права) та вира­ження її у законодавстві.

До джерел фінансового права належать: Конституція – Основний закон України; загальні та спеціальні закони; підзаконні нормативно-правові акти, у тому числі постанови Вер­ховної Ради України; укази Президента України; постанови та декрети Кабінету Міністрів України; відомчі нормативно-правові акти (постанови Правління НБУ; накази Міністра фінан­сів; розпорядження Державного казначейства України тощо); судова практика (рішення Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини); міжнародні правові акти, звичаї та стандарти, що ратифіковані парламентом і є частиною національного законодавства.

Фінансове законодавство характеризується системніс­тю, якої, разом з іншими характеристиками, йому надають пра­вила ієрархії норм, що містяться у правових актах. Застосування цих правил дає змогу в разі виникнення колізій між нормативно - правовими актами віддати перевагу якомусь одному нормативно-правовому акту. Правила ієрархії нормативних правових ак­тів зводяться до правил вертикальної й горизонтальної ієрархії.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Відпо­відно, всі акти суб'єктів фінансового права повинні відповідати Основному закону. Акти або їх положення, що суперечать букві чи духу Конституції, не є чинними. Конституція – акт безпосередньої дії (ч. З ст. 8): принципи та норми Основного закону можуть регулювати конкретні суспільні відносини, в тому числі у сфері фінансової діяльності, якщо вони стосуються предмета конституційного регулювання. Будь-яке обмеження регулятив­ної дії норм Конституції є протизаконним, а винні в цьому орга­ни та посадові особи державної влади й місцевого самоврядування і, інші суб'єкти несуть юридичну відповідальність.

Конституція України закріплює виключну компетенцію Верховної Ради України у формуванні фінансового законодавства, в тому числі у сфері бюджету, податків, грошової системи, валютних відносин (ч. 2 ст. 92); закріплює визначальні принципи по­будови бюджетної системи (ст. 95); бюджетний період (ст. 96); установлює компетенцію Рахункової палати (ст. 98), НБУ (стат­ті 99, 100).

У Конституції України визначено компетенцію уряду як вищого органу в системі органів виконавчої влади у сфері фінансової діяльності (статті 116,117), компетенцію місцевих державних адміністрацій (статті 118, 119). В Основному законі (статті 142, 143) закріплено право органів місцевого самоврядування на затвердження й виконання місцевих бюджетів, на власну матеріально-фінансову базу, на встановлення місцевих податків і зборів тощо. Ряд інших статей Конституції безпосередньо або опосередковано пов'язаний зі сферою фінансової діяльності дер­жа ни та органів місцевого самоврядування, що впливає на якість фінансового законодавства. Зрозуміло, що конституційні нор­ми принципи визначають у відповідних галузях права чіткішу деталізацію положень, у яких держава має інтерес.

Найбільшу увагу конституційне законодавство приділило бюджетній діяльності, що пояснюється значенням бюджету як центральної ланки фінансової системи. У 2001 р. було прийнято бюджетний кодекс України – перше кодифіковане джерело підгалузі фінансового права. Опрацьовують проект Податкового кодексу України.

На сферу фінансів чинять регулятивний вплив і норми Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Кри­мінального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства тощо. Разом із законами, що мають загальний характер підпоєно публічних фінансів (наприклад, ЗУ «Про господарські товариства», «Про оренду державного майна», «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»), ці акти забезпечують правове регулювання діяльності окремих суб'єктів фінан­сового права поза межами даної галузі.

Деякі спеціальні закони у сфері бюджетних, податкових, грошово-кредитних відносин закріплюють високий рівень нормативно-правового регулювання у сфері публічної фінансової діяльності. Це передусім стосується щорічних законів «Про Дер­жавний бюджет України», а також ЗУ «Про систему оподатку­вання», «Про банки і банківську діяльність», «Про порядок по­гашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» тощо. Крім того, у сфері пуб­лічної фінансів прийнято ряд статусних законів, що визначають правовий статус органів спеціальної фінансової компетенції, в тому числі ЗУ «Про Рахункову палату», «Про Державну податко­ву службу в Україні», «Про Національний банк України» тощо.

Постанови Верховної Ради України щороку затверджують Основні засади бюджетної політики (бюджетні резолюції), положення яких уряд вкладає в розробку проектів законів про Дер­жавний бюджет на наступний рік.

Норми фінансового права містяться в указах Президента України (особливо тих, що видавалися до 1999 p., тобто до закінчення терміну перехідних положень Конституції України, наприклад, щодо запровадження в Україні єдиного податку як прикладу спрощеної системи оподаткування), а також в актах Кабінету Міністрів України (постановах та декретах (останні видавалися впродовж 1992-1993 pp.)). Чимало актів уряд прий­має у сфері бюджетних відносин.

Окреме місце належить актам органів місцевого самоврядування та місцевої влади, що стосуються сфери публічної фінансової діяльності, але – щодо власної адміністративно-те­риторіальної одиниці. Наприклад, рішенням місцевої ради за­тверджують бюджет відповідної територіальної громади.

Велику групу джерел фінансового права становлять акти фінансових установ та державних регуляторів ринків фінансо­вих послуг – Міністерства фінансів, Державного казначейства, Державної податкової служби, НБУ, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг (накази, інструкції та ін.). Деякі нормативно-правові акти такі органи видають спільно (наприклад, спільні постанови Кабміну і НБУ, спільні накази Мінфіну та Держказначейства), залежно від змісту відносин, що регулюються.

Фінансово-правові норми містяться і в актах інших органів державної виконавчої влади – міністерств, відомств тощо, які регулюють питання фінансів у межах відповідної галузі або сфери управління, а також у локальних актах, що їх приймає адміністрація підприємств, установ, організацій (положення про службу внутрішнього аудиту, про створення резервного фонду, кошторис бюджетної установи).

Норми підзаконних нормативно-правових актів конкретизують зміст більш загальних фінансового-правових норм, що містяться у законах. Специфічною рисою фінансового законо­давства є його постійний динамічний розвиток, який дає змогу державі своєчасно реагувати на швидкі економічні зміни. Водно­час негативною рисою фінансового законодавства є його неста­більність, що істотно впливає на планування у сфері фінансів.

Особливе місце в системі джерел фінансового права посідає судова практика, а саме рішення Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини. Якщо судові преце­денти у їх класичному розумінні не розглядають як джерела права для країн із континентальною системою права, до яких належить і Україна, то рішення зазначених вище судових орга­нів безперечно є таким джерелом. Недарма підкреслюють, що, з огляду на складні законодавчі процедури та динаміку правотворчості в Україні загалом, саме рішення Конституційного Суду дають змогу якісно й оперативно усувати наявні недоліки фінансово-правових норм, що дає нам підстави вважати їх джерелами фінансового права. Водночас можна цілком погодитися з акаде­міком Л. К. Вороновою, яка вважає, що рішення Конституційно­го Суду України тоді може бути джерелом фінансового права загалом (із бюджетних, податкових або видаткових питань), ко­пі їх ухвалюють за наслідками перевірки конституційності нормативно-правових актів або окремих актів із бюджетного чи по­даткового права, вміщених в окремих законах або Бюджетному чи майбутньому податковому Кодексах, або коли ці рішення дають тлумачення Конституції України, що має значення для з'ясування окремих норм фінансового права.

Що стосується рішень Європейського Суду з прав людини, то крім того, що вони є обов'язковими для виконання Україною відповідно до ст. 46 Конвенції про захист людини і основополо­жних свобод 1950 р. та протоколів до неї, в Україні додатково прийнято ЗУ «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р. Беручи до уваги, що рішення Європейського Суду з прав людини вплива­ють на розвиток української правової системи, слід враховувати і наявність дефінітивних положень у його рішеннях. Відповідно, те, що тлумачення дефінітивних норм, здійснене Європейським Судом, Україна не може ігнорувати.

До системи джерел фінансового права також належать міжнародні договори, ратифіковані у встановленому ст. 9 Консти­туції України порядку, які за згодою Верховної Ради України стають частиною національного законодавства. Враховуючи ін­теграційні процеси, у яких перебуває Україна, а також загалом процеси глобалізації, міжнародні договори набувають особли­вого значення при врегулюванні фінансових відносин.