Вопрос 2)
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.
В данной статье будут рассмотрены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков на примере муниципального образования город Екатеринбург Свердловской области.
Вопрос компетенции органов власти по распоряжению земельными участками один из самых интересных и запутанных.
Ст. 9, 10, 11 ЗК РФ предусмотрено, что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования осуществляют управление и распоряжение собственными земельными участками.
17 июля 2001 года был принят Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» № 101-ФЗ, который регулировал процедуру разграничения государственной собственности на землю. Собственно процедура была утверждена Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 N 140 «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности». Предполагалось подготовить по каждому муниципальному образованию перечни земельных участков отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. Отдельные перечни подготавливались по земельным участкам, расположенным на территории 2 и более субъектов Российской Федерации; земельным участкам, расположенным на территории одного субъекта Российской Федерации, если на них возникает право собственности другого субъекта Российской Федерации; земельным участкам, расположенным в границах 2 и более муниципальных образований; земельным участкам, расположенным в границах одного муниципального образования, если на них возникает право собственности другого муниципального образования. Перечни согласовывались на всех уровнях.
Процедура разграничения оказалась чрезвычайно дорогой и долгой. К концу 2005 года (за четыре года действия закона «О разграничении...») было разграничено менее 20% земельных участков.
Разграничение земельных участков не препятствовало распоряжению ими. Пункт 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие ЗК РФ» устанавливал, что распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Слово «законодательство» в данной норме вызвало споры между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта. В понятие «законодательство» включается в том числе и законодательство субъекта. Статьей 18 Областного закона от 29.12.1995 N 40-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» установлено, что земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью Российской Федерации и Свердловской области. Постановлением Правительством Свердловской области от 14.05.2002 года № 317-ПП «О полномочиях исполнительных органов государственной власти Свердловской области по предоставлению в собственность и пользование находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на территории Свердловской области, контролю по их использованию и прекращению прав на них» (в недействующей в настоящее время редакции), функции по распоряжению земельными участками были также отнесены к компетенции Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области.
На федеральном уровне порядок распоряжения неразграниченными землями был урегулирован Постановлением Правительства РФ от 07.08.02 № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю». Данным постановлением была установлена процедура согласования договоров аренды и определялся орган, уполномоченный принимать решение о выкупе земельных участков. Однако четко данное Постановление регулировало только компетенцию органов, принимающих решение о предоставлении участков в собственность собственникам расположенных на этих земельных участках зданий, строений и сооружений.
Практически все договоры аренды земельных участков с собственниками расположенных на них зданий строений и сооружений в период 2002 - 2004 год были заключены с Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области. При этом до 2004 года Арбитражный суд Свердловской области признавал такие функции за органами государственной власти субъекта. В 2004 году арбитражная практика меняется. Функции распоряжения земельными участками признаются за органами местного самоуправления. При этом Арбитражный суд Свердловской области исходит из следующего:
В соответствии с п.п. 9, 11 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», органы местного самоуправления осуществляют решение вопросов местного значения, к которым, в частности, относятся: регулирование планировок и застройки территории муниципальных образования и контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Согласно ст. 12 данного Закона, территорию муниципального образования составляют земли городских и сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
К полномочиям органов местного самоуправления в области использования земли, в соответствии с п. 1 ст. 71 Закона РФ от 06.07.91 г. «О местном самоуправлении», отнесено предоставление в установленном порядке на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передача в собственность и сдача в аренду, изъятие земельных участков в пределах городской черты, а также других земель, переданных в ведение города, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Таким образом, право органов местного самоуправления предоставлять земельные участки в аренду, пользование, собственность и т.д., т.е. право распоряжение землями в пределах территории муниципального образования на основании генерального плана развития и проектов планировки и застройки, рассматривается как составная часть дееспособности муниципального образования, без которой орган местного самоуправления не имеет возможность реализовывать свои обязанности.[1]
Таким образом, на территории Свердловской области сложилась следующая ситуация:
Большинство договоров аренды земельных участков, заключенных с собственниками расположенных на них зданий, строений, сооружений, оказались недействительными, как заключенные с ненадлежащим арендодателем (ст. 608 ГК РФ).
17 апреля 2004 года принят Федеральный закон N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений закоодательных актов Российской Федерации» (Вступил в силу с 01 июля 2006 года). Статьей 4 данного акта признан утратившим силу Федеральный закон от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" и установлен новый принцип разграничения уровней собственности на земельные участки. В основу разграничения положены два принципа:
1. Объектный:
Земельный участок, на котором расположены здания строения и сооружения, находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъекта РФ либо в муниципальной собственности относится к тому же уровню собственности.
2. Субъектный:
Если земельный участок предоставлен федеральным органам власти, органам власти субъекта РФ, органам местного самоуправления, то земельный участок с 01 июля 2006 года относится к соответствующему уровню собственности.
Тот же принцип действует в отношении земельных участков предоставленных федеральным, муниципальным, региональным унитарным предприятиям, казенным предприятиям либо некоммерческим организациям.
Также к соответствующему уровню собственности относятся участки в силу иных федеральных законов и принятых в соответствии с федеральными законами подзаконными актами.
В качестве примеров отнесения участков к федеральной собственности иными законами можно привести можно отнести :
П. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.1994 N 79-ФЗ (ред. от 02.02.2006) "О ГОСУДАРСТВЕННОМ МАТЕРИАЛЬНОМ РЕЗЕРВЕ":
«Запасы государственного резерва независимо от места их размещения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также земельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государственного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога. В соответствии с законодательством Российской Федерации государственный резерв не подлежит приватизации».
П.10 ст.1 ФЗ от 31.05.1996 N 61-ФЗ "ОБ ОБОРОНЕ":
«Земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности».
П.6 ст. 2 Федерального ЗАКОН от 14.03.1995 N 33-ФЗ "ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ"
«Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти».
И так далее.
Как и ранее, отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Рассматриваемый федеральный закон прямо относит распоряжение неразграниченными земельными участками к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Установлены два исключения из этого правила:
1. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;
2. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Второе исключение особенно интересно для муниципального образования «город Екатеринбург». Действительно, ст. 18 Областного закона от 29.12.1995 N 40-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» распоряжение земельными участками на территории Свердловской области ( в т.ч. на территории МО «город Екатеринбург») отнесено к компетенции субъекта. Однако данный закон был принят до вступления в силу рассматриваемого ФЗ «О внесении изменений...» от 17.04.2006 года, и на момент принятия противоречил положениям п.1 ст. 71 Закона РФ от 06.07.91г. «О местном самоуправлении».
Анализируя законодательство, можно сделать вывод, что Федерального закона, позволяющего передать распоряжение всеми земельными участками, расположенными на территории муниципального образования, к компетенции органа государственной власти субъекта не существовало до 01 июля этого года, и нормативный акт субъекта, устанавливающий иное не должен был применяться, как противоречащий нормативному акту более высокой юридической силы. Таким образом, чтобы передать распоряжение земельными участками, расположенными на территории муниципального образования, являющегося административным центром субъекта необходимо принятие нового закона субъекта после 01 июля 2006 года.
Таким образом, на сегодняшний день полномочиями по предоставлению земельных участков на территории Свердловской области обладают органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Возможно принятие областного закона, относящего распоряжение земельными участками на территории муниципального образования «город Екатеринбург» к компетенции органов государственной власти субъекта. В настоящее время такого нормативного акта нет.