2. Поняття та види фінансово-правових інститутів публічних видатків

З’ясування меж фінансового права та встановлення його системи є складними теоретичними проблемами, вирішення яких безпосередньо впливає на практику правового регулювання всіх фінансових відносин та відносин у сфері публічних видатків зокрема. Різні аспекти проблеми встановлення інститутів та підгалузей фінансового права активно досліджувалися вченими юристами-фінансистами, починаючи з часу виникнення фінансового права як нової галузі права. Питання побудови системи фінансового права досліджується в роботах цілого ряду класиків фінансового права видатних вчених-фінансистів. Але, як вірно відмітив Ю.О. Тихомиров, підгалузі і інститути фінансового права і досі залишаються до кінця не з’ясованими ¹⁷.

В роботах зазначених авторів робиться наголос на тому, що у сучасний період збільшується масив фінансово-правових норм, розширюється та деталізується коло суспільних відносин, що охоплюються предметом фінансового права, формуються нові фінансово-правові інститути, а існуючі – розширюються, перетворюються із простих у комплексні інститути. Деякі інститути фінансового права навпаки – припиняють своє існування у зв’язку із втратою актуальності. Зазначені зміни у структурі та змісті фінансового-правових інститутів підтверджують думку про те, що правова форма здатна не лише іти слідом за розвитком економіки та відображати зміни в економічному розвитку, але і зворотно впливати на економіку¹⁸.

Досліджуючи публічні видатки як категорію фінансового права, та розглядаючи характерні ознаки публічності видатків в державі ми встановили, що публічні видатки неодмінно пов’язуються з існуванням правових норм, які регулюють суспільні відносини з приводу розподілу, перерозподілу ВВП та НД. ( В українському ж законодавстві це пов’язано з використання коштів публічних фондів різних видів). Але відповідно до теорії права, згруповані певним чином правові норми утворюють правові інститути.

Правове регулювання публічних видатків містить правові норми, які регулюють: 1) публічні видатки держави, 2) публічні видатки місцевого самоврядування, 3)  публічних видатків соціального призначення які не відносяться до перших двох видів публічних видатків. Кожен з цих видів публічних видатків має свій специфічний правовий режим і свої особливості у предметі регулювання та механізмах забезпечення виконання встановлених приписів, що детально буде розглянуто у наступних висновках лекції. При цьому українські вчені фінансисти зазначають, що використовується один метод правового регулювання – метод встановлення владних приписів. Проте ми можемо посилаючись на наше законодавство констатувати, що ступінь державного втручання у суспільні відносини з приводу розподілу, перерозподілу та використання різних видів публічних видатків є трохи різним.

Правові норми, які регулюють публічні видатки держави, публічні видатки місцевого самоврядування та публічні видатки соціального призначення, які не належать до перших двох видів публічних видатків, можуть бути згруповані в один фінансово-правовий інститут або у три окремих інститути¹⁹. Розглянемо, чи існують підстави виокремлення трьох інститутів публічних видатків.

В сучасній Україні відбулися суттєві зміни у структурі фінансової системи держави, внаслідок чого виокремилися публічні фінанси, які не є тотожними державним фінансам. Відповідно з цим виокремилися публічні видатки, які не є тотожними бюджетним видаткам держави і, навіть, видаткам місцевих бюджетів. Тому, погоджуючись з тезою С.Д. Ципкіна про принципову відповідність фінансово-правових інститутів фінансовій системі держави (а у нашому разі – підсистемі публічних фінансів), ми отримуємо першу підставу для визнання трьох фінансово-правових інститутів публічних видатків: інституту публічних видатків держави, інституту публічних видатків місцевого самоврядування та інституту публічних видатків соціального призначення які не відносяться до перших двох видів публічних видатків.

По-друге, до предмету регулювання інституту публічних видатків держави належать фінансові відносини, які виникають у процесі розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів Державного бюджету України, включаючи кошти спеціального фонду Державного бюджету України;

2) коштів кожного окремо державного позабюджетного фонду коштів соціального призначення (Пенсійного фонду України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України; інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю);

3) коштів спеціальних фондів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;

4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.

Сукупність фінансово-правових норм, які регулюють зазначені фінансові відносини утворюють складний інститут особливої частини фінансового права, який вміщує ряд простих фінансово-правових інститутів, що відображають специфіку різних правових режимів видатків: Державного бюджету України; кожного окремо державного позабюджетного фонду коштів соціального призначення; спеціальних фондів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності; підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.

До предмету регулювання інституту публічних видатків місцевого самоврядування належать відносини, які виникають у процесі розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення;

2) коштів позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством);

3) коштів спеціальних фондів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування;

4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

Сукупність фінансово-правових норм, які регулюють зазначені фінансові відносини утворюють складний інститут особливої частини фінансового права, який вміщує ряд простих фінансово-правових інститутів, що відображають специфіку різних правових режимів видатків: бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення; позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством); спеціальних фондів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування; фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

До предмету регулювання інституту публічних видатків суспільного (соціального) призначення належать відносини, які виникають у процесі розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів кожного окремо публічного солідарного фонду обов’язкового соціального страхування, які не є державною власністю чи власністю місцевого самоврядування. До таких фондів в Україні належать: фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності);

2) коштів публічних накопичувальних фондів обов’язкового соціального страхування, а саме - недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється обов’язкове державне накопичувальне пенсійне страхування (коштів другого рівня пенсійної системи України).

Сукупність фінансово-правових норм, які регулюють зазначені фінансові відносини утворюють складний інститут особливої частини фінансового права, який вміщує ряд простих фінансово-правових інститутів, що відображають специфіку різних правових режимів видатків: фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності; публічних недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється обов’язкове державне накопичувальне пенсійне страхування (коштів другого рівня пенсійної системи України).

У фінансових правовідносинах, які виникають з приводу розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів суспільного (соціального) призначення приймають участь: органи солідарних фондів соціального страхування, які не є державною власністю; юридичні та фізичні особи – суб’єкти, які наділені повноваженнями у сфері розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних солідарних та накопичувальних пенсійних фондів.

Для з’ясування суб’єктів, які беруть участь у процесі розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів суспільного (соціального) призначення, необхідно проаналізувати законодавство України, яке встановлює правові режими діяльності публічних солідарних та накопичувальних фондів в Україні (чому присвячуються окремі теми наших лекцій). Відповідно до законів України “Про загальнодержавне обов’язкове пенсійне страхування” та “Про недержавне пенсійне забезпечення”, до суб’єктів накопичувального пенсійного страхування належать:

1) недержавні пенсійні фонди, які мають право акумулювати кошти другого рівня пенсійної системи України;

2) юридичні особи, які надають послуги недержавним пенсійний фондам у сфері накопичення, управління, розподілу та використання коштів цих фондів. Такими юридичними особа є: компанії з управління активами пенсійних фондів; юридичні особи, які здійснюють адміністративне управління недержавними пенсійними фондами, а також страхові організації, які виплачують довічні пенсії за рахунок коштів, акумульованих в недержавних пенсійних фондах другого рівня пенсійного системи України.

Отже, інститут публічних видатків суспільно (соціального) призначення є новим фінансово-правовим інститутом, якому притаманні особливості предмету регулювання та особливі суб’єкти, які беруть участь у відповідних фінансових правовідносинах. Цей новий фінансово-правовий інститут знаходиться лише у стадії свого становлення і має багато прогалин щодо встановлення правових режимів публічних видатків суспільного (соціального) призначення.

Доцільність використання нового угрупування фінансового-правових норм у сфері публічних видатків у три складних інститути, на нашу думку, спирається на досить суттєві особливості предмету регулювання та правових режимів кожного окремого простого інституту та їх внутрішніх складових, зазначених вище. Відповідно до теорії права, в основу класифікації галузей права та їх складових (підгалузей, розділів, підрозділів, інститутів) покладається предмет регулювання. Останнім часом в юридичній літературі з теорії права обґрунтовується позиція, згідно з якою предмет правового регулювання може бути загальним, родовим, видовим та безпосереднім²⁰. Цю думку також поділяє і Н.Ю. Пришва²¹, досліджуючи інститути податкового права та неподаткових платежів. Визнаючи доцільність виділення загального, родового, видового та безпосереднього предмету регулювання фінансових правовідносин, можна стверджувати, що кожен простий інститут фінансово-правових норм, які зазначені вище, має свій безпосередній предмет регулювання. Так, наприклад, безпосереднім предметом регулювання простого інституту публічних видатків фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності, є відносини щодо розподілу, перерозподілу та використання фондів коштів цих підприємств. А видовим предметом регулювання складного інституту публічних видатків держави є відносини щодо розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів, які є державною власністю. При цьому не викликає сумнівів суттєва різниця у правових режимах розподілу та використання фондів коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності, та Державного бюджету України.

Підсумовуючи зазначене вище, ми пропонуємо виокремлювати розділ публічних видатків в державі, який вміщує три складних фінансового-правових інститути, а саме:

1) інститут публічних видатків держави складається з правових норм, які регулюють розподіл, перерозподіл та використання коштів публічних фондів держави;

2) інститут публічних видатків місцевого самоврядування складається з правових норм, які регулюють розподіл, перерозподіл та використання коштів публічних фондів місцевого самоврядування;

3) інститут публічних видатків соціального призначення складається з правових норм, які регулюють розподіл, перерозподіл та використання коштів публічних фондів, які не є державною власністю або власністю місцевого самоврядування.

Аналізуючи зміст інститутів правового регулювання публічних видатків, необхідно звернути увагу на їх тісний зв’язок з інститутами бюджетного та податкового права: відносини, які регулюються цими інститутами, отримують розвиток у процесі виконання публічних видатків як кінцевого етапу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів.

Звідси стає зрозумілою надзвичайно важлива роль та практичне значення фінансово-правових інститутів публічних видатків, необхідність у чіткості розуміння системи публічних видатків та однозначності правових норм, які регулюють відповідні відносини. Останнє є особливо актуальним з огляду на складні проблеми зменшення бюджетного дефіциту в Україні та всіх інших країнах Східної та Центральної Європи. Тому вважаємо, що цінність теоретичних розробок у сфері правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків також є очевидною.

1 Див., наприклад: Лебедев В.А. Финансовое право. Т. I. Вып. 1. СПб., 1882 // Золотые страницы финансового права России. – М.: “Статут”, 2000. – С. 39, 91, 134; Иловайский С.И. Учебник финансового права. – 5-е изд. под ред. Н.П. Яснопольского. Изд. Е.С. Иловайской, 1912. – С. 122-125, 131-135.

2 Див.: Лебедев В.А. Финансовое право. Т. I. Вып. 1. СПб., 1882 // Золотые страницы финансового права России. – М.: “Статут”, 2000. – С. 73.

3 Там само. – С. 82-83.

4 Див.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. – 5-е изд. под ред. Н.П. Яснопольского. Изд. Е.С. Иловайской, 1912. – 604 с.

5 Див.: Кауфман Р. Государственные и местные расходы главнейших европейских стран по их назначениям: Пер. с 3-го немецкого издания А. Гурьева. – СПб., 1895. – 164 с.

6 Див., наприклад: Свирщевский А. Лекции по русскому финансовому праву. Вып. 1. – Ярославль, 1900. – 144 с.; Рау К. Основные начала финансовой науки: Пер. с нем. под ред. В.Л. Лебедева. – СПб., 1868; Львов Д.М. Курс финансового права. Казань, 1888. – 519 с.; Лебедев В.А. Финансовое право: Лекции. – Т. 1. – Вып. 2. – СПб., 1882. – 725 с.; Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посмертное) издание доп. и перераб. Г.И. Тиктиным / Под ред. Н.П. Яснопольского. – О., 1912; Нитти Ф. Основные начала финансовой науки: Пер. с итальянского И. Шрейдера / Под. ред. и с дополнениями А. Свирщевского. – М., 1904. – 624 с. та ін.

7 Див.: Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. – Ленинград, 1929. – С. 15.

8 Див.: Ровинский Е.А. Советское финансовое право: Учеб. пособ. для студентов ВЮЗи. – М., 1957.

9 Гурвич М.О. Советское финансовое право. – М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1954.

10 Див., наприклад: Советское финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Л.К. Воронова, Н.И. Химичев – М.: Юрид. лит., 1987. – 464 с.; Финансовое право Российской Федерации: Учеб. / Отв. ред. М.В. Карасева. – М.: Юристъ, 2002. – 576 с.; Финансовое право: Учеб. / Под. ред. проф. Е.Ю. Грачевой. – М.: Право и закон, КолосС, 2003. – 384 с.; Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. д. ю. н., проф. М.В. Карасевой. – М.: Изд‑во НОРМА, 2002. – 288 с.; [141] Фінансове право. Підруч. / Відп. ред. Л.К. Воронова. – Х., 1998. – 440 с.; Финансовое право: Учеб. / Под ред. О.Н. Горбуновой. – М., 1996. – С. 264; [129] Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Химичева. – М., 1997. – С. 13; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. – 350 с. та ін.

11 Химичева Н.И. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория: вопросы теории и практики // Правове регулювання державних доходів та видатків: Доклади та виступи на міжнарод. наук.-практ. конф., 24-26 вересня 1998 р. – С. 306.