- •Глава 1. Державне управління: соціальна природа та організаційно-правовий
- •Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління.....27
- •Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48
- •Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73
- •Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади............... 101
- •Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади..............113
- •Глава 1
- •1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
- •2. Загальне поняття управління та його соціальна природа
- •3. Зміст поняття державного управління
- •4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок
- •Глава 2
- •1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки
- •2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи
- •3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування
- •4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення
- •5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи
- •Глава 1
- •1. Загальне поняття державного органу
- •2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління
- •3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади
- •4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси
- •Глава 2
- •1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади
- •2. Органи виконавчої влади та їх класифікація
- •3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади
- •4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади
- •5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади
- •1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів
- •2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади
- •3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади
- •Глава 4
- •1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права
- •2. Компетенція органу виконавчої влади
- •3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади
- •4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади
- •5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника
- •Глава 1
- •1. Зміст поняття правових актів управління
- •2. Класифікація правових актів управління
- •Глава 2
- •1. Вимоги, що висуваються до правових актів управління, та наслідки їх недотримання
- •2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація
- •Глава 1
- •1. Види прав громадян у державному управлінні
- •2. Гарантії прав громадян у державному управлінні
- •3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах
- •Глава 2
- •1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
- •2. Принципи адміністративних процедур
- •3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження
- •§35 Закону фрн «Про адміністративну процедуру» в редакції від 21 вересня 1998 року (переклад неофіційний).
- •Глава 4
- •1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління
- •2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні
- •3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
- •4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
- •Глава 5
- •1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації
- •2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду
- •3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду
- •Глава 1
- •1. Суспільна роль та функції державної служби в Україні
- •2. Поняття державної служби і державних службовців: деякі дискусійні питання
- •3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення
- •4. Основні вимоги до поведінки державних службовців
- •Глава 2
- •1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні
- •2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу
- •3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватноправового регулювання державної служби
- •4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу
- •1. Конкурсне провадження
- •2. Атестаційне провадження
- •3. Провадження з призначення на посади державних службовців
- •Глава 4
- •Глава 1
- •1. Призначення і функції державного контролю
- •2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»
- •3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні
- •4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення
- •Глава 2
- •1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні
- •2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми
- •3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності
Глава 2
АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ ЗА УЧАСТЮ ГРОМАДЯН
1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
Розвиток адміністративного права в Україні неможливий без законодавчого врегулювання процедурного аспекту відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами. Це зумовлено як необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації (зміст поняття «публічна адміністрація» обгрунтовано у першому розділі цієї книги), так і власне потребами підвищення ефективності діяльності останніх.
У світі по-різному підходять до правового регулювання адміністративної процедури. Так, починаючи з 20-х років XX століття і до сьогодні багато держав стало на шлях систематизації законодавства про адміністративну процедуру та прийняття окремих законодавчих актів (Австрія – 1925 р., Польща і Чехословаччина – 1928 р., Югославія – 1930 р., США – 1946 р., Угорщина – 1957 р., Іспанія – 1958 р., ФРН – 1976 р., Данія – 1985 р., Італія, Австрія – 1990 р., Нідерланди – 1992 р. (діє з 1994 р.), Японія – 1994 р. тощо). Саме з процесом кодифікації пов’язують виникнення так званого адміністративного процедурного права.
В західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру призвів до такого становища, коли загалом адміністративне право в цих країнах регулює здебільшого діяльність публічної адміністрації. В деяких державах норми, які стосуються правового регулювання адміністративної процедури, не систематизовані й містять в різних нормативних актах, хоча, скажімо, у Франції, це законодавство також вважається досить розвиненим.
Наша держава обрала шлях розробки узагальнюючого законодавчого акта про адміністративні процедури за участю громадян. Відповідне завдання міститься в Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленій Указом Президента України1.
На сьогодні робочою групою Міністерства юстиції України підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу, який, на нашу думку, має досить логічну структуру і прийнятне змістове наповнення. Але загалом робота над цим законопроектом не проста, зокрема через мало-дослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох проблем на доктринально-му рівні.
Першою за значимістю є проблема загальнотеоретичного характеру: насамперед необхідно визначитися з розумінням самого поняття «адміністративна процедура», його змістом та співвідношенням із поняттям «ад-
195
міністративний процес», яке вважається базовим у вітчизняному адміністративному праві. Вчення про адміністративний процес грунтується на теоретичних розробках радянської доби, коли адміністративний процес визначався як юрисдикційна діяльність органів державного управління. Такий підхід цілком зрозумілий, якщо врахувати, що в колишньому СРСР майже до останніх років існування не існувало права на судове оскарження рішень органів державної влади.
При цьому варто відзначити, що починаючи з 60-х років робилися спроби розмежувати «адміністративне провадження» як порядок діяльності виконавчих та розпорядчих органів та «адміністративний процес» як діяльність щодо розв’язання спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також – і головним чином – щодо застосування заходів адміністративного примусу2. Проте зважаючи на відсутність адміністративного судочинства, ця теорія не могла в той час отримати
дальшого розвитку.
Дискусії навколо розуміння поняття адміністративного процесу продовжувалися, але й до сьогодні єдиної концепції практично не існує. Поняття адміністративного процесу продовжують переважно розглядати в широкому і вузькому розумінні одночасно.
У вузькому значенні адміністративним процесом вважається діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу.
Широке значення адміністративного процесу, крім згаданого вище «ад-міністративно-юрисдикційного процесу», охоплює також різноманітну управлінську діяльність щодо розгляду і розв’язання різних справ, які виникають у сфері державного управління – це так званий «позитивний» адміністративний процес.
З розвитком адміністративної юстиції судовий порядок вирішення адміністративних спорів також почали включати в широке визначення адміністративного процесу. Фактично в структуру адміністративного процесу окремі автори включають і порядок прийняття «нормативних актів управління»3. Хоча у визначеннях власне поняття «адміністративний процес», як правило, йдеться лише про розгляд та розв’язання конкретних адміністративних справ.
Зрештою, адміністративний процес у широкому значенні розуміється як процес застосування норм матеріального адміністративного права. Проте з таким підходом важко погодитись.
По-перше, необхідно зважати на той факт, що первинко поняття «процес» в юриспруденції застосовувалося для позначення судового розгляду
справ.
Історичний розвиток адміністративного права, попри деякі відмінності в різних країнах чи правових системах, має спільні риси і переконливо свідчить, що спочатку з’явилося право на судовий захист особи від рішень адміністрації, а вже на основі розроблених судами принципів почало розвиватися законодавство про адміністративну процедуру. При цьому, на
196
нашу думку, підставою для виділення адміністративного процесу як форми судочинства є не так створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, як наявність окремого предмета судового розгляду – адміністративно-правових спорів.
Застосовуючи певні правові категорії, необхідно не лише враховувати специфіку окремих галузей права, а й пам’ятати про те, що право має являти собою єдину узгоджену систему. Відповідно, адміністративне право як галузь права та галузь правової науки не може не зважати на загальні ознаки «процесу» як правової категорії. Звідси, якщо брати за основу класичні процесуальні галузі права – кримінальне й цивільне, ознаками процесу насамперед є наявність спору, а також його вирішення судом.
По-друге, в ході аналізу поняття адміністративного процесу варто звернути увагу на такі його ознаки, як цілісність та загальна спрямованість.
Проте видається, що таких ознак в адміністративному процесі в його широкому значенні немає. Адже судове розв’язання адміністративних спорів та діяльність адміністративних органів щодо розгляду індивідуальних адміністративних справ конкретних громадян мають цілком відмінні мету, завдання, принципи, склад, статус учасників тощо.
Скажімо, одним із принципів судочинства, зокрема адміністративного, вважається принцип змагальності, проте під час розгляду адміністративним органом звичайної індивідуальної справи цей принцип не може застосовуватись. Орган публічної адміністрації в адміністративній процедурі виступає «лідером» провадження, а у випадку розгляду справи судом – рівною стороною у спорі тощо.
Цілісність у широкому розумінні адміністративного процесу відсутня ще й тому, що суд, вирішуючи адміністративний спір, може лише скасувати оскаржуване рішення адміністративного органу, проте не може сам прийняти рішення замість адміністративного органу.
Ці відмінності між адміністративно-процесуальною діяльністю і адміністративним судочинством зумовлені тим, що це – діяльність різних гілок влади з відмінними завданнями.
Отже, видається невиправданим використання категорії «адміністративний процес» у так званому широкому значенні. Адже навіть з формально-логічної точки зору є некоректним вживання одного терміна для позначення двох відмінних явищ – адміністративного судочинства і діяльності адміністративних органів.
Обгрунтованішою слід визнати позицію В.Б. Авер’янова, який вважає, що в окрему галузь адміністративно-процесуального права може виділятися лише адміністративна юстиція як форма правосуддя, натомість правове регулювання діяльності органів публічної адміністрації є складовою частиною предмета адміністративного права, з виокремленням в ньому самостійних інститутів процесуального характеру4.
В законопроектних роботах, вживаючи два окремі терміни «адміністративна процедура» й «адміністративний процес», ми пішли за зразком більшості західних держав, де таке розмежування є досить чітким.
197
Приміром, у Німеччині «адміністративним процесом» вважається лише судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів. У свою чергу, діяльність органів публічної адміністрації щодо розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ здійснюється в рамках адміністративної процедури5.
В деяких країнах, наприклад, у СІМА, не вбачається принципової різниці між нормативним й індивідуальним регулюванням, відповідно, правила адміністративної процедури регулюють також питання нормотворчості6. Проте механізми залучення громадськості до підготовки підзаконних нормативних актів мають радше характер консультування, і нині акцент робиться не так на забезпечення суб’єктивних прав особи, як на проведення погоджувальних процедур з різними дорадчими структурами.
В наших умовах, з огляду на паралельне створення правової бази для забезпечення прозорості нормотворчої діяльності органів влади, з методологічної точки зору більш доцільним видається підходити до регулювання адміністративних процедур насамперед в частині визначення порядку розв’язання індивідуальних адміністративних справ.
Таким чином, під адміністративною процедурою необхідно розуміти встановлений законодавством порядок розгляду і розв’язання органами публічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ.
Оскільки ця діяльність виконується органами публічної адміністрації з використанням владних повноважень та з урахуванням публічних інтересів, то первинною ознакою адміністративної процедури є публічність. Іншими ознаками адміністративної процедури є її зовнішній та індивідуальний характер, оскільки прийняте у справі рішення стосується конкретних фізичних або юридичних осіб, що перебувають у стосунках з органами публічної адміністрації.
Поняття «процедура» і «провадження» окремі вітчизняні дослідники адміністративного права (щоправда, стосовно адміністративного процесу) розглядають як загальне і особливе7.
На нашу думку, поняття «процедура» і «провадження» можуть співвідноситися як статика і динаміка’. Тобто процедура – це встановлений порядок розгляду та розв’язання справи (модель провадження), а провадження – це вже власне розгляд та розв ‘язання конкретної справи. Отже, кожне провадження відповідає певній процедурі.
Хоча можна погодитись і з тією точкою зору, що питання про співвідношення цих понять може вважатися питанням правової традиції й наукової домовленості.
Скажімо, в Польщі замість терміну «адміністративна процедура» вживається термін «адміністративне провадження», тобто фактично ці терміни вважаються синонімами. Не виключено, що і для нашої правової системи цей термін був би більш вдалим, адже є давно вживаним в українській юридичній мові, хоча традиційно «адміністративне провадження» сьогодні асоціюється з провадженням у справах про адміністративні правопорушення.
198
Суб’єктний склад учасників адміністративної процедури утворюють, передусім, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування – умовно їх доцільно називати «адміністративними органами». Органи, які поряд з політичними мають і адміністративні повноваження (наприклад, Кабінет Міністрів України надає дозвіл на знесення пам’яток архітектури місцевого значення), саме під час реалізації останніх також повинні вважатися «адміністративними органами» і, відповідно, керуватися законодавством про адміністративні процедури. Оскільки йдеться про розгляд та вирішення адміністративним органом справи, яка стосується конкретних приватних осіб, то іншим обов’язковим учасником такого провадження є фізична (громадянин України, іноземець, особа без громадянства) або юридична особа, яких у західному адміністративному праві часто узагальнено називають «приватна особа». До адміністративної процедури можуть бути залучені особи, які сприяють розгляду та розв’язанню справи: свідки, перекладачі, спеціалісти, експерти.
Для повнішої характеристики адміністративних процедур необхідна класифікація їх окремих видів.
В законодавстві західних країн адміністративна процедура поділяється на безспірну (непозовну) й суперечну (позовну). Під непозовною адміністративною процедурою розуміється порядок розв’язання адміністративних справ, які не передбачають «юрисдикційного» розгляду спору. Спірною адміністративною процедурою є порядок розгляду та вирішення адміністративним органом спору, тобто те, що в нашому праві називається адміністративним оскарженням8. Відповідно, критерієм даної класифікації є наявність спору у відносинах між адміністративним органом і приватною особою.
Інший критерій класифікації може бути виведений з видів діяльності адміністративних органів, яку умовно можна поділити на «внутрішньоапаратну» і «зовнішньоспрямовану». Коли в зовнішньоспрямованій діяльності однієї із сторін відносин є незалучений до структури органу суб’єкт – приватна особа, то процедуру можна класифікувати як «заявку» та «втручальну».
Цей поділ виходить з німецької правової доктрини і в своїй основі має суб’єкта, за ініціативи якого починається провадження. Втручальну процедуру адміністративний орган за наявності правових підстав розпочинає самостійно. Відповідно, для початку заявної процедури вимагається подання приватною особою заяви.
Втручальні процедури можна класифікувати за характером наслідків для приватної особи на позитивні, або сприятливі (наприклад, справа про капітальний ремонт житлового будинку, що перебуває у державній чи комунальній власності) й негативні (приміром, викуп земельної ділянки для суспільних потреб згідно зі статтею 146 Земельного кодексу України). Одними з найбільш поширених видів втручальної адміністративної процедури є здійснення контрольних повноважень органів влади щодо приватної особи, а також провадження у справах про адміністративні правопорушення ‘.
‘ Цю тезу автора поділяють не всі учасники авторського колективу.
‘ Цей погляд автора не співпадає з традиційним підходом до класифікації проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні.
199
Класифікація процедур за суб’єктом ініціативи та наслідками має не лише теоретичне, а й практичне значення, оскільки дає змогу диференційовано регулювати особливості процедури розгляду кожної категорії справ, статус учасників тощо.
Наприклад, з урахуванням згаданої класифікації можна виділити кілька категорій приватних осіб. Зокрема, особа, яка звертається із заявою до адміністративного органу з метою реалізації власних прав та законних інтересів, є «заявником», а особа, що звертається до адміністративного органу зі скаргою на рішення, дії або бездіяльність адміністративного органу, – «скаржником». Приватна особа, яка залучається адміністративним органом до участі в провадженні за власною ініціативою або за ініціативою адміністративного органу, оскільки рішення у справі може вплинути на її права чи законні інтереси, отримує статус «зацікавленої особи».
Ключове значення для розуміння суті адміністративних процедур, їх раціонального правового регулювання, а також правильного застосування відповідних правових норм мають принципи, які поширюються на кожну адміністративну процедуру, їх розгляду й присвячено наступний підрозділ.