Тема 4. Проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Процедура проведения.

Процедуры экологического сопровождения хозяйственной деятельности широко практикуются во всём мире. Например, требования по проведению ОВОС в настоящее время законо­дательно оформлены более чем в 120 странах. Первый нормативный акт, узаконивший процедуру ОВОС, был принят в 1969 г. в США (вступил в действие с 1 января 1970 г.). Следующими странами, перенявшими опыт США, были Канада в 1973 г., Австралия и Новая Зеландия в 1974 г., Франция в 1976 г.

Принципы отбора проектов для выполнения ОВОС меня­лись. Вначале в основу были положены стоимостные критерии. Во Франции она проводилась для всех проектов стоимостью более 60 млн франков, в Ирландии – более 5 млн фунтов стерлингов, в Индии – более 10 млн рупий. Однако развитие науки, технический прогресс и совершенствование методики экономических расчетов показали, что масштабы проекта и его стоимость не всегда отражают степень воздействия проекта на окружающую среду, а потому не являются удовлетво­рительными критериями при принятии решения о проведении ОВОС. В настоящее время существует два принципиально разных подхода к отбору проектов для ОВОС. В основе первого подхода к отбору проектов для ОВОС лежит пред­варительная оценка всех или большинства проектов, после которой принимается решение об ее проведении или непроведении. Примером такого подхода являются США. При этом там существуют "отрицательные" списки, содержащие реестр видов деятельности (так называемое категориальное исключение), не требующих ни ОВОС, ни предварительной экологической оценки. Достоинство этой системы отбора состоит в гибкости (возможность учета разных типов проектов и особенностей местных условий, мнения заинте­ресованных сторон и т. д.). Недостаток – в том, что все-таки необхо­дима оценка всех проектов, а это требует финансовых затрат. Второй подход состоит в обязательном проведении ОВОС только определенных видов деятельности, указанных в нормативных актах.

Экологическая экспертиза и экологический аудит.

Организация и международное сотрудничество.

Поскольку экологическая экспертиза (ЭЭ) как отдельная процедура в системе экологического сопровождения хозяйственной деятельности существует только в России и некоторых странах бывшего СССР (Эстония, Беларусь, Украина, Молдова, Туркменистан, Казахстан), то возможности международного сотрудничества в этой сфере достаточно ограничены (сближение подходов в законодательстве по ЭЭ, информирование об ЭЭ проектов, имеющих трансграничное воздействие, проведение различных семинаров и т.д.). Наиболее информативным источни­ком в этой сфере является журнал "Экологическая экспертиза", издающийся с 1991 г. с периодичностью один раз в два месяца.

В функционировании системы экологического аудита (ЭА) большую роль играет Международная организация стандартизации (ISO) – неправительственное ведомство, основанное в 1947 г. и объединяющее сейчас около 140 стран. Её название берет начало от греческого слова "isos", означающего "равный". Это мощная организация, разрабатывающая стандарты для самых различных областей человеческой деятельности. В настоящее время она имеет в своем составе 187 технических комитетов, из которых около двадцати разрабатывают стандарты, имеющие отношение к окружающей среде. Из общего количества в 12 500 стандартов более 350 непосредственно связано с экологическими аспектами.

Наиболее известны стандарты серий ISO 9000 (системы управления качеством продукции) и ISO 14000 (системы экологического управления). Многие фирмы разных стран ведут интенсивные работы, направленные на достижение соответствия своей деятельности данным стандартам. Как правило, вначале внедряются стандарты ISO 9000. Число компаний, сертифицированных по этому стандарту, в 1998 г. составляло более 120 тыс. После этого предприятия обычно стремятся получить сертификат соответствия требованиям стандарта ISO 14001, удостоверяющий, что компания в состоянии достичь соответствующих нормативных показателей воздействия на окружающую среду. В последние годы наблюдается бурный рост числа предприятий, сертифицированных по стандарту ISO 14001. По состоянию на конец января 2000 г. их число составило 14582 сертификата в 79 странах. По данным на январь 2001 г. число сертифицированных компаний приблизилось к 24 тыс. Лидерами по количеству выданных сертификатов являются Япония (5338), Германия (2400), Великобритания (1400), Швеция (1370) и США (1340).

В настоящее время разработан проект международного стандарта ISO 19011 (Руководство по аудированию систем управления качеством продукции и/или окружающей среды). Этот стандарт должен заменить шесть существующих стандартов серии ISO 9000 и ISO 14000. В случае его одобрения странами – членами Международной организации стандартизации – возможен его ввод в действие уже в 2002 г.

Что касается международного сотрудничества, то наиболее тесно оно осуществляется в странах ЕЭС. Как и в случае с ОВОС, существует единый нормативный документ, регламентирующий практику его проведения во всех странах ЕЭС. Он называется "Руководство Европейского Союза по экологическому менеджменту и экологическому аудиту" (EMAS) и был принят Советом ЕЭС 28 июня 1993 г. Основной целью данного документа является постоянное улучшение экологических показателей компаний, достигаемое следующими путями:

• разработка и внедрение соответствующей экологической политики, программы и системы управления;

• систематическая, беспристрастная и регулярная оценка успешности реализации этих документов путём проведения экологического аудита;

• обеспечение доступности информации об экологических показателях деятельности компаний широкой общественности.

Уже в ближайшие годы фирмы, не имеющие сертификата EMAS, не смогут работать на европейском рынке. Другие европейские страны, не входящие в ЕЭС, при проведении ЭА руководствуются стандартами серий 14010, 14011 и 14012. Обе системы довольно близки по своей сути.

Процедуры проведения.

В экологическом аудите отсутствуют жестко регламентиро­ванные процедуры его выполнения. Любая программа для каждого предприятия индивидуальна. Наиболее традиционными видами ЭА являются так называемый аудит загрязненной площадки и аудит потенциальной ответственности. Первый заключается в оценке характера и степени загрязнения территории хозяйственного объекта. Второй объединяет в себе и аудит загрязнённой площадки, и проверку соответствия деятельности предприятия законодатель­ным и нормативным экологическим требованиям. Кроме этого существуют программы ЭА, связанные с конкретными экологически­ми проблемами (минимизация отходов, загрязнение различных при­родных сред и т.д.), отдельными видами деятельности (например, погрузо-разгрузочные или транспортные операции внутри компа­нии), вопросами профессиональных заболеваний, оценкой безопас­ности производимой продукции и т.д.

В наиболее общем случае программа аудирования промыш­ленного предприятия включает следующие пункты:

• основные загрязняющие вещества и другие факторы воздействия на окружающую среду;

• основные источники выделе­ния загрязняющих веществ и системы их регулирования;

• исполь­зуемое сырье, материалы, реагенты;

• используемые энергетичес­кие ресурсы;

• готовая продукция;

• основные виды отходов, сис­темы их размещения и удаления;

• система производственного экологического контроля;

• локальные критические ситуации, связанные с изменениями окружающей среды и их последствиями;

• локальная система мониторинга.

Следует отметить, что часто довольно трудно провести границу между ОВОС и ЭА. Более чем в половине национальных и большинстве международных систем ОВОС предусмотрена послепроектная стадия этой процедуры, направленная на выяснение фактического учета в проектах экологических требований и реального воздействия на окружающую среду в процессе эксплуатации объекта. Например, в Болгарии предприятия, проекты которых проходили ОВОС, подвергаются обязательному экологи­ческому аудиту через пять лет после одобрения проекта. В Чили все предприятия, бывшие объектом ОВОС, обязаны провести независимый экологический аудит за свой счет и представить его результаты государственным органам. Из международных организа­ций наиболее формально и методологически проработанными яв­ляются требования к послепроектным стадиям ОВОС Всемирного банка.

В России ситуация во многом похожа. В "Положении об оценке воздействия" 2000 г. (ст. 3.2.2) говорится о необходимости проведения послепроектного анализа, определяемого как "комплекс мероприятий, проводимых на стадии осуществления намечаемой деятельности в целях оценки реальных воздействий осуществляемой деятельности на окружающую среду и их соответствия прежним прогнозам". В связи с этим во многих случаях ЭА определяется как "ОВОС, проводимая в процессе действующего производства".

Процедура проведения ЭЭ и ЭА а России.

Проведение экологических экспертиз сейчас является хорошо отлаженной бюрократической процедурой. В 1997 г. общая численность штатных экспертов в стране составляла около 770 чел., для выполнения экспертиз привлекалось также более 10 тыс. внештатных специалистов. Всего в этом году была проведена государственная экологическая экспертиза более 55 тыс. проектов, свыше 70% заключений при этом оказалось положительными (Государственная экологическая экспертиза, 1999). В 1995 г. положительными были 82% заключений (Государственная экологическая экспертиза, 1996).

В соответствии с существующим законодательством жизненный цикл хозяйственного проекта с экологической точки зрения можно описать следующим образом:

1. Инициатор (заказчик) деятельности представляет в орган власти декларацию (ходатайство, уведомление) о намерениях, в которой указывает необходимые сведения (назначение и мощность предприятия, номенклатура продукции, площадь земельного участка, состав и величина выбросов загрязняющих веществ и т. д.)

2. Органы исполнительной власти (комитет по земельным ресурсам) предлагают альтернативные варианты земельных участков для размещения объекта.

3. Техническое задание на проведение ОВОС основано на данных, приведенных в Декларации о намерениях, и формулируется так, чтобы в результате работ были оценены воздействия планируемой деятельности и предложены меры по смягчению последствий. На первом этапе в основном используется уже существующая информация (фондовые материалы, справочная литература, данные статистической отчетности, технико-экономические и экологические данные объектов-аналогов и т.д.). Далее ТЭО проекта и проект ЗВС поступают в органы власти, которые предварительно согласуют место размещения объекта (акт выбора земельного участка).

4. Затем происходит процесс разработки, согласования и утверждения проектной документации. Определение природных ресурсов, вовлекаемых в сферу действия объекта, и прогнозирование возможных экологических последствий и воздействий во многом базируются на данных полевых исследований. Цель таких исследований – сделать экологические вопросы фактором проектирования. Результаты работ этого этапа включаются в раздел "Охрана окружающей среды" проекта. В некоторых случаях необходимо определить характер, величину и значимость воздействий, выявить причинно-следственные связи между ними, определив, как изменения одних природных компонентов вызывают изменения других компонентов, т.е. проанализировать непрямые воздействия. Может понадобиться выявление кумулятивных воздействий, иными словами, воздействий от многих источников или изменений, происходящих с течением времени. Однако на стадии экологического обоснования проектов данные вопросы обычно не рассматриваются.

5. После этого проект и материалы ОВОС, содержащие вывод о возможности строительства и эксплуатации объекта, мероприятия по смягчению отрицательных воздействий и обоснование выбора размещения объекта на альтернативной основе, поступают на государственную экологическую экспертизу. Процедуры, проводимые подразделениями Государственной экологической экспертизы, направлены на определение достаточности экологического обоснования проекта, прежде всего на проверку соблюдения природоохранных норм и правил. При выполнении ГЭЭ не проводится проверка материалов ОВОС на предмет наличия в них анализа непрямых (т.е. выявления причинно-следственных связей между воздействиями, определяя как изменения одних природных компонентов влияют на другие компоненты) и кумулятивных (т.е. изменений, происходящих с течением времени или воздействий от многих источников) воздействий. В случае положительного заключения принимается решение об изъятии земельного участка под строительство, оформляемое соответствующим актом. Часто заключение государственной экологической экспертизы содержит указания на необходимость дополнительных детальных проработок по отдельным вопросам.

6. После прохождения описанных стадий начинается строительство объекта.

В том виде, в котором ЭЭ существует сейчас, она ориентирована на проекты, имеющие достаточно детальную проработанность. Проведение ЭЭ документов более ранней стадии разработки (обоснований инвестиций, выбор мест размещения, основные альтернативы и т.д.) затруднено.

Отдельно следует сказать об участии общественности в проведении ОВОС и ЭЭ. В целом эта процедура, будучи продекларированной в ряде документов, до недавних пор не имела конкретного механизма реализации и либо не проводилась вообще, либо осуществлялась чисто формально. Это обусловлено тем, что обычно лица, принимающие решения, рассматривают обществен­ное участие как вероятное препятствие для намечаемой деятель­ности, а не как средство разрешения или предотвращения конфликтов вокруг неё. Существенный шаг вперед был сделан в Положении об оценке воздействия 2000 г., где впервые в явном виде требуется открытость материалов по ОВОС и созданы условия для участия общественности в экологическом обосновании проектов, начиная с ранних стадий их подготовки.

Процедура ЭА начала внедряться некоторыми крупными российскими организациями. Так, РАО "Газпром" рассмотрело данный вопрос на коллегии и в 1995 г. провело ЭА своих крупнейших предприятий – "Севергазпром", "Астраханьгазпром" и "Тюменьтрансгаз". ЭА ряда своих объектов выполнила также нефтяная компания "ЮКОС".

Начало работы по внедрению системы ЭА на федеральном уровне связано с постановлением Правительства РФ от 26.02.1996 г. № 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды". Этот документ уполномочивал Госкомэкологии РФ и его территориальные органы на проведение лицензирования природо­охранных видов деятельности, в т.ч. экологического аудита. Однако отсутствие нормативно-правовой базы, определяющей со­ответствующие требования к этой деятельности, сдерживало реализацию указанного постановления. В последующем приказе Госкомитета по охране окружающей среды от 16 октября 1997 "О системе экологического аудирования" были утверждены основные положения этого вида деятельности, план первоочередных меропри­ятий и другие вопросы экологического аудирования в РФ.

В более позднем приказе (№ 436 от 16.07.1998 г.) Госкоми­тета по охране окружающей среды "О проведении практических ра­бот по введению экологического аудирования в Российской Федера­ции" был оформлен порядок аттестации и регистрации экоаудиторов и введены формы документации, квалифицирующей специальность "экологическое аудирование".

В 1998 г. Госкомэкологии России утвердил федеральную программу, в соответствии с которой была осуществлена централизованная подготовка трех групп профессиональных экоаудиторов общей численностью 156 чел. Все слушатели курсов, проведенных Госкомэкологии России, получили свидетельства о прохождении обучения по экологическому аудированию и удостоверения экоаудитора европейского образца. После аттестации они были внесены в Федеральный реестр экоаудиторов Госкомэкологии России.

Пионерами в деле законодательного оформления ЭА на уровне субъектов Российской Федерации являются республики Татарстан, Хакасия, Удмуртия, Пермская и Томская области. По состоянию на 01.07.1998 г. 9 субъектов РФ уже приняли законы, содержащие требования обязательности экологического аудирования, и еще 16 субъектов предполагали сделать это до конца 1998 г. Широкомасштабный эксперимент по экологическому аудированию проводится в Санкт-Петербурге, где выполнение экоаудита требуется, в т.ч., при выдаче (продлении) разрешений на сброс, выброс загрязняющих веществ и размещение отходов.

В октябре 1998 г. в России в качестве государственных стандартов были приняты международные стандарты ISO 14001, 14004, 14010, 14011, 14012, которые в настоящее время являются базовыми для развития ЭА в стране. Пока число российских компаний, сертифицированных по стандарту ISO 14001, крайне невелико. Первым таким предприятием стало ЗАО "Вологодский подшипниковый завод".

Процедуры проведения ЭЭ и ЭА в зарубежных странах.

Помимо России, экологическая экспертиза в качестве самостоятельной процедуры экологического сопровождения хозяй­ственной деятельности существует в 6 странах бывшего СССР: Беларуси, Казахстане, Молдове, Туркменистане, Украине и Эсто­нии. Порядок её проведения во многом унаследован с советских времен, и в силу этого процедуры ЭЭ в этих странах имеют много общего, хотя постепенно и происходит накопление различий.

Экологический аудит как механизм управления окружающей средой получил развитие в 1970-е годы. В отличие от OBOC активную роль в его внедрении наряду с США и Канадой сыграли такие европейские страны, как Великобритания, Германия, Швеция и Нидерланды. В то же время ЭА начал развиваться как отрасль экологической предпринимательской деятельности. В качестве примера рассмотрим американскую систему экологического аудита.

Внедрение процедуры ЭА в США началось в половине 1970-х годов. В связи с тем, что многие американские компании привлекались к юридической ответственности за нанесение экологического ущерба, что влекло за собой штрафные санкции, некоторые из них стали оценивать соответствие своей деятельности нормам экологического законодательства. В числе первых компаний, разработавших свои программы экологического аудита, были US Steel, Allied Chemical и Occidental Petroleum. Первый законодательный акт об экологическом аудите на уровне штата был принят в 1983 г. в штате Нью-Мексико. К середине 1980-х годов эта процедура оформилась как метод внутреннего контроля деятельности предприятия, направленного на проверку соответствия норм природоохранного законодательства.

В 1984 г. Национальным агентством по охране окружающей среды была разработана концепция аудирования для агентств и ведомств федерального уровня. Около 40 из них к 1987 г. Разработали собственные программы экологического аудита. Процедуры ЭА в разных ведомствах США отличались. Например, Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства проводило ЭА своих объектов, используя внешних консультантов. Министерство энергетики США выполняло его самостоятельно, создав в 1985 г. управление по аудиту и законодательству. Аналогично поступило и министерство обороны, выполнившее ЭА своих военно-воздушных баз и предприятий заказчиков.

В настоящее время ЭА в США это не только проверка состояния предприятия с точки зрения его соответствия требованиям экологического законодательства, но и основа для разработки мер, направленных на предотвращение его нарушений. Поэтому при проведении ЭА критерии соответствия организационной структуры и функционирования производства экологическим целям в большинстве случаев являются более жесткими, чем требования законодательства. Круг объектов ЭА сейчас стал существенно шире. Например, во многих штатах США обязательно проведение ЭА при купле-продаже недвижимости, в т.ч. земельных участков.

Методы проведения экологического аудита.

Методология в области ЭА по сравнению с ОВОС разработана значительно слабее. Выделяют следующие методы ЭА:

• анкетирования и интервьюирования;

• с использованием материальных балансов и технологических расчетов;

• на основе экспертных оценок;

• картографические;

• с использованием фото- и видеосъемки.

Первая группа методов основана на контактах аудиторов и представителей предприятия. Сначала составляется список в виде таблицы, в строках которой указываются различные виды деятельности предприятия, значимые с экологической точки зрения, а в столбцах аспекты экологической деятельности. Например, в случае отходов это может быть организованное размещение, вторичное использование, переработка, ликвидация или захоронение. По своей сути методы аналогичны контрольным перечням и матрицам, используемым в ОВОС. Иногда эти матрицы и перечни лишь слегка видоизменяются.

Вопросы для обсуждения по процедуре проведения ЭСХД

1. Вычленить шаги проведения экологической экспертизы, как они соотносятся с другими видами ЭСХД

2. Предложить вопросы для обсуждения по этой теме. В письменном виде.