2 Законодательный процесс и его стадии

В традиционном конституционном праве, законодательная деятельность представляет собой реализацию полномочий депутатским корпусом по принятию законов. Это главная часть деятельности Парламента, занимающая наибольшее место в объеме его полномочий, что подтверждается приведенными выше статьями Конституции РБ.

Законодательный процесс в Республике Беларусь имеет в своей основе идеологию законодательной политики самостоятельного государства с учетом опыта, накопленного в мировой практике. Конституция РБ, создавая правовые гарантии продвижения государства к рынку, свободному предпринимательству и добросовестной конкуренции, в то же время обеспечивает необходимый в обществе социальный баланс, гарантируя права малоимущих слоев населения, стабильность в обществе. Именно поэтому Парламент РБ в своей законодательной деятельности уделяет большое внимание социальной политике государства, мерам регулирования правовых и экономических отношений в обществе, защите прав человека, обеспечению стабильных и гармоничных межнациональных и межрелигиозных отношений.

В юридической науке понятие «законодательный процесс» применяется исключительно в отношении процедуры принятия законов и рассматривается в более узком смысле, чем понятие «правотворческий процесс», который осуществляется на принципах законности, демократизма, научной обоснованности и ряда других. Таким образом, законодательный процесс должен не только соответствовать предъявляемым требованиям к правотворчеству, но и обеспечивать неукоснительное их соблюдение.

Поскольку закон – это один из наиболее важных нормативно-правовых актов, на базе которого принимаются все другие акты, процедура его принятия строго регламентирована и должна последовательно соблюдаться. Стадии процесса принятия законов выделяются исходя из логической последовательности осуществления правотворческой деятельности и в обобщенном виде включают в себя:

- принятие решения о подготовке проекта акта;

- подготовка (разработка) проекта;

- обсуждение и принятие нормативного акта;

- опубликование акта и введение его в действие.

Подготовка и принятие любого нормативно-правового акта осуществляется в рамках перечисленных стадий. Содержание каждой из них определяется в основном особенностями нормативного акта, его видом, объемом, сложностью, характером регулируемых отношений и т.п. Наиболее полно содержание всех стадий правотворческого процесса можно проследить на примере процедуры принятия законов. Законотворчество является составной частью правотворчества и в значительной степени обладает всеми признаками характерными для этого процесса. Вместе с тем, разработка и принятие законов имеет отличительные особенности, обусловленные местом и ролью законов в обществе.

Порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативно-правовых актов регламентируются специальными законами и регламентами. Однако, основополагающие нормы законодательного процесса содержатся в Основном законе Конституции Республики Беларусь. Выделяют следующие четыре стадии законодательного процесса:

1) законодательная инициатива

2) обсуждение проекта закона

3) официальное принятие проекта

4) опубликование закона и введение его в действие.

Суть стадии законодательной инициативы заключается в осуществлении определенными субъектами предоставленного им права официального внесения в законодательный орган на его рассмотрение проектов законов. Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть предложенные законопроект.

В Конституции Республики Беларусь, в статье 99 четко определены государственные институты, обладающие законодательной инициативой – это Президент, депутаты Палаты представителей, Совета Республики, Правительство, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек, реализующие свое законодательное право в Палате представителей.

Особенностью регулирования законодательной инициативы в Республике Беларусь является то, что Конституцией оговариваются некоторые нюансы законотворческого процесса. Так, законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению – Правительства.

На стадии законодательной инициативы осуществляется огромная работа, связанная с всесторонней предварительной экспертной оценкой предложенного проекта, отработкой его текста. Именно для проведения этой работы в Парламенте создаются комиссии, комитеты, рабочие группы, которые к своей работе привлекают высококвалифицированных специалистов, ученых и специалистов по профилю подготавливаемого законопроекта.

В процессе оценочной проработки предложенного проекта анализируется действующее законодательство по затронутому вопросу, состояние практики его применения, возможные последствия после вступления законопроекта в силу. Примером значимости данной стадии законодательного процесса можно привести 3-х летнее обсуждение поправок и дополнений к вступившему в силу в 2000 году Кодексу об административных правонарушениях. Только Оперативным отделом Гродненского пограничного отряда, в вышестоящие инстанции было направлено более 20 поправок и дополнений к КоАП РБ в части касающейся практики применения Пограничными войсками 184 статьи Кодекса.

Стадию законодательной инициативы можно считать завершенной, если предложенный проект закона включен в план законопроектных работ или в повестку дня законодательного органа.

Второй стадией законодательного процесса является обсуждение проекта закона. Подготовленный проект закона официально вносится на обсуждение законодательного органа от имени субъекта законодательной инициативы. Как правило, проект сопровождается объяснительной запиской, содержащей мотивацию необходимости его принятия и ожидаемые последствия, которая подготавливается теми парламентскими комиссиями или комитетами, которые предварительно готовили проект к обсуждению.

Обсуждение законопроекта осуществляется в соответствии с регламентом законодательного органа и проходит, как правило, в несколько этапов – чтений. В ходе первого чтения проводится тщательный анализ проекта, вносятся дополнения, замечания, поправки. При повторном выносе законопроекта на обсуждение в палаты парламента – второе чтение, он может быть принят, или же вновь отклонен и отправлен на доработку.

Закон считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном настоящей статьей, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Следует отметить, что ст. 101 Конституции РБ уполномочивает Палату представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

Заключительной стадией законодательного процесса является опубликование закона и введение его в действие.

Опубликование – это помещение нормативно-правового акта в определенном печатном издании, на которое можно официально ссылаться. Такие издания определены специальными актами, в частности в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, утвержденного указом Президента РБ №369 от 20 июля 1998 г., а также Декретом Президента РБ №22 от 10 декабря 1998 г. «Об утверждении положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь».

Статьей 4 положения определено, что официальным опубликованием является доведение правовых актов до всеобщего сведения путем воспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками в следующих официальных изданиях:

- издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь;

- газете «Советская Белоруссия» (декреты, указы, распоряжения Президента Республики Беларусь, международные договоры, которые не подлежат ратификации и вступили в силу для Республики Беларусь, постановления пленумов Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда);

- газете «Звезда» (законы Республики Беларусь, постановления Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, ратифицированные международные договоры, решения Конституционного Суда (на белорусском языке);

- «Народной газете» (законы Республики Беларусь, постановления Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, ратифицированные международные договоры, решения Конституционного Суда (на русском языке);

- газете «Рэспублiка» (постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь, правовые акты республиканских органов государственного управления);

- периодических печатных изданиях, определяемых в соответствии с законодательством Республики Беларусь областными и Минским городским Советами депутатов, областными и Минским городским исполнительными комитетами (правовые акты этих органов).

Сроки введения закона в действие, как правило, определяются в последней статье закона. В некоторых случаях, например законы принятые Национальным Собранием, подлежат немедленному опубликованию и вступают в силу через 10 дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок.