10. Понятие и виды методов управления.

Понятие административно-правовых методов

В ходе реализации исполнительной власти используются различные формы управленческой деятельности. Однако, для обеспечения единства действий многочисленных государственных и негосударственных органов и организаций, граждан, недостаточно, например, издать норму, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в ней правилам. Подчинение воли подвластных воле субъекта власти достигается с помощью методов.

Под методами деятельности понимают способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Это относится и к управлению, в том числе государственному. Методы показывают - как, каким образом государственное управление решает встающие перед ним задачи. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления. Поэтому улучшать управление, повышать его эффективность - это значит, прежде всего, совершенствовать его методы.

Ввиду того, что проблема методов управления в целом изучается специальной наукой управления, в административном праве предметом исследования оказываются лишь методы воздействия на управляемых. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, интересы людей. В целом, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми и путях достижения поставленных целей.

Таким образом, применительно к государственно-управленческой деятельности, метод государственного управления – это способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции и в соответствующей форме.

Характерные черты методов государственного управления

- органически связан с целевым назначением конкретного вида государственной деятельности;

- выражает управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;

- является средством реализации субъектом исполнительной власти закрепленной за ним компетенции;

- зависимость выбора конкретных методов управляющего воздействия не только от особенностей организационно-правового статуса субъекта исполнительной власти, но и от особенностей объекта управления (например, от формы собственности);

- и т.д.

Классификация административно-правовых методов управления

В процессе организации управления преследуются самые различные цели, решается множество разнообразных задач. Соответственно этому и используются различные методы, конкретные способы и приемы решения таких задач.

Государство для осуществления своих задач и функций использует различные методы. Некоторые из них свойственны всем видам государственной деятельности, всем органам государства. Другие присущи лишь отдельным видам государственных органов или некоторым органам.

Государственное управление как особый вид государственной деятельности пользуется, следовательно, и общими методами, и методами, присущими только ему. При этом общие методы приобретают в данной сфере специфический характер, вытекающий из особенностей государственного управления.

Классификация методов, правильное понимание взаимосвязи этих методов необходимы для более эффективного их использования.

Прежде чем приступить к классификации административно-правовых методов, рассмотрим их конкретное содержание, в соответствии с которым определяется их вид.

Виды административно-правовых методов: установление правил поведения в сфере государственного общеобязательного или частного характера; определение режима деятельности органов государственного управления; утверждение плановых, индивидуальных заданий; разрешение, ограничение, запрещение, регистрация определенных действий; назначение или освобождение от должности; проведение контроля и надзора; отмена или приостановление правовых актов управления; поощрение; применение мер административного принуждения и т.п.

Многообразие административно-правовых методов позволяет осуществить их классификацию по различным основаниям.

С общетеоретических позиций указанные методы подразделяются на общие и специальные.

К общим методам управления традиционно относят методы убеждения и принуждения, иногда дополняя их методами поощрения (стимулирования). Действия этих универсальных методов свойственно любой деятельности (в дальнейшем, рассмотрим их более подробно).

В зависимости от преследуемых целей к общим методам управления относят также методы контроля, наблюдения, административного надзора, разработки мер воздействия, инструктирования и т.д.

На основе соотношения методов убеждения, принуждения, поощрения и иных общих методов выделяют специальные методы государственного управления. Их можно классифицировать по следующим основаниям:

- по характеру (содержанию) управляющего воздействия;

- по способу воздействия на управляемые объекты;

- по форме предписания;

- по форме выражения;

- по степени воздействия на управляемые объекты;

- и т.д.

По характеру (содержанию) управляющего воздействия специальные методы государственного управления подразделяются на административные (прямого воздействия) и экономические (косвенного воздействия) методы.

Административные методы управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Прямой их характер означает, что в рамках своей компетенции субъект управления принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, то есть осуществляет прямое предписание.

В сфере исполнительной власти повседневно возникают вопросы, требующие неотложного рассмотрения, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования, с помощью которых субъекты государственно-управленческой деятельности и осуществляют управление (администрирование). Следовательно, и наименование таких методов – административные.

Административные методы, в свою очередь, также классифицируются по различным критериям.

По способу воздействия они подразделяются на:

- обязывающие к совершению определенных действий;

- уполномочивающие совершать определенные действия;

- поощряющие совершение социально-полезных действий;

- запрещающие те или иные действия.

По форме предписания административные методы могут быть:

- категорические;

- поручительные;

- рекомендательные.

По форме выражения указанные методы делятся на:

- административно-правовые;

- административно организационные.

Экономические (косвенного воздействия) методы характеризуются тем, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы. Объект управления сам заинтересован действовать определенным образом, а не по прямому предписанию субъекта управления. При этом воздействие осуществляется на материальный интерес объекта управления, что дало основание называть такие методы экономическими. Должное поведение в таких случаях достигается перспективами материальных выгод, а также угрозой материальных санкций. Например, льготы, премии, налоги, квоты, цены, проценты, экономические санкции и др.

Наряду с административными и экономическими методами в государственном управлении используются социально-психологические методы управляющего воздействия.

К социологическим методам относятся:

- методы управления социально-массовыми процессами;

- методы управления коллективами людей;

- методы управления индивидуально-личностным поведением;

- и т.д.

Психологическими методами являются:

- методы комплектования малых групп в коллективе на основе психологической совместимости работников;

- методы профессионального отбора работников по психологическим характеристикам;

- методы психологического побуждения;

- и т.д.

Административные, экономические и социально-психологические методы управления не применяются изолированно друг от друга, они взаимосвязаны и взаимозависимы. Все они могут иметь волевое предписание, экономическое содержание, оказывать социально-психологическое влияние.

По степени воздействия на управляемые объекты методы деятельности органов управления подразделяются на: методы регулирования, методы общего руководства и методы непосредственного управления.

Под методом регулирования следует понимать определение общей политики в отношении соответствующей отрасли управления и ее реализацию в нормативных актах посредством государственного финансирования и иными подобными путями. В основе здесь лежит правовое регулирование.

Этот метод нельзя отождествлять с регулированием как функцией управления, которая сводится к поддержанию состояния упорядоченности в организации объекта и субъекта управления и во взаимоотношениях между ними.

Метод общего руководства заключается в практическом проведении в жизнь общей политики в отрасли управления, планировании ее развития, в направлении деятельности подчиненных органов управления и контроле за подведомственными объектами.

Метод непосредственного управления состоит в прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты в соответствии с поставленными целями и задачами. Это - текущее, повседневное управление оперативного характера. Оно распространяется на объекты, находящиеся в непосредственном подчинении органов управления.

Регулирование в ряде случаев является лишь обязательной предпосылкой для общего руководства и непосредственного управления. Но в некоторых отношениях оно выступает как единственный способ управляющего воздействия. Таковы, в частности, отношения между органами государственного управления, с одной стороны, и индивидуальными предпринимателями, общественными организациями и гражданами - с другой. Здесь управляющее воздействие со стороны государства заключается, прежде всего, в том, что оно, используя свою власть, определяет политическую линию в отношении данных субъектов, устанавливает определенные рамки их поведения, предписывает им воздерживаться от одних действий, поощряет совершение других и возлагает на них, в необходимых случаях, определенные обязательства.

В современных условиях, в связи с созданием сети крупных производственных объединений, более отчетливо обнаружилась необходимость проводить четкую грань между государственным управлением и управлением хозяйственной единицей, между министерствами и администрацией предприятий и объединений. Уяснение существующих здесь различий весьма важно как с теоретической, так и с практической точек зрения.

И министерства, и администрация предприятий и объединений выполняют управленческие функции. Деятельность их распространяется на объекты государственной собственности (речь идет о государственных предприятиях). Те и другие действуют в пределах предоставленной им компетенции. И, казалось бы, неодинаковы у них лишь уровни и объем компетенции. Однако в действительности это не так. Между ними существуют и более глубокие качественные различия.

Министерство является органом государства. Администрация предприятия или объединения также выступает от имени государства, но одновременно служит и представителем возглавляемой ею производственной единицы, ее коллектива. Министерство наделено весьма широкими правами в отношении подчиненных ему предприятий. Но оно не может распоряжаться имуществом и средствами, закрепленными за предприятиями и объединениями и не отвечает по их обязательствам. Министерство выступает по отношению к ним как орган государственного управления, наделенный определенными властными полномочиями. А администрация объединений и предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами, естественно, распоряжается закрепленным имуществом и средствами в соответствии с действующим законодательством, обеспечивая их наиболее эффективное использование.

Очевидно, что методы регулирования и общего руководства присущи, главным образом, министерству. Что же касается метода непосредственного управления, то он преимущественно используется администрацией предприятий и объединений и лишь частично министерствами в отношении подчиненных им предприятий.