Законодательный процесс

Следует выделять четыре основных стадии законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие законопроекта; 4) промульгация. Все дополнительные стадии – это не ключевые этапы превращение законопроекта в закон, а технические, или промежуточные звенья, носящие вспомогательный характер. Рассмотрим подробнее структуру законодательного процесса.

1. Законодательная инициатива – право органа или лица внести проект закона в парламент с тем, чтобы этот проект был обязательно рассмотрен палатой и по нему было принято решение. Правом законодательной инициативы обладают депутаты, глава государства, правительство, определенная категория граждан (народная инициатива), высшие судебные органы, органы, представляющие территориальные интересы.

2. Обсуждение законопроекта – вторая стадия, которая делится на подстадии или чтения. Первое чтение в зале заседаний – это принятие законопроекта к рассмотрению и объявление его названия. После этого законопроект передается на рассмотрение специальных парламентских комитетов или комиссий. Доклад комиссии после рассмотрения относится ко второму чтению (доклад комиссии следует после доклада автора проекта). Второе чтение также включает свободное обсуждение мнения депутатов по данному законопроекту, после чего законопроект может быть возвращен на доработку или в него вносятся поправки. Третье чтение заключается в обсуждении и голосовании проекта в целом с возможными редакционными поправками. Это подробное, постатейное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Во время третьего чтения смысловые поправки уже не вносятся. Иногда бывают четыре чтения или более, но этот процесс сводится к очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым рассмотрениям на пленарном заседании.

3. Третья стадия законодательного процесса – принятие законопроекта палатой. Как правило, для этого предусмотрено требование наличия необходимого числа депутатов, т.е. кворума. Верхняя палата может не согласиться с текстом, принятым нижней палатой, поэтому предусматриваются специальные согласительные и примирительные процедуры, в ходе которых проект может переходить из одной палаты в другую до тех пор, пока он не будет принят в одинаковом тексте; или образуется согласительная комиссия из представителей обеих палат; или проводится совместное заседание двух палат с общим голосованием.

4. Последняя, четвертая стадия законодательного процесса – промульгация. Это комплексное действие, состоящее из нескольких этапов: из самого факта удостоверения закона, его подписания, распоряжения о его опубликовании и собственно опубликования или обнародования. В ряде стран глава государства наделен правом не подписать закон (право вето), соответственно закон не может вступить в силу. Закон может вступить в силу с момента его опубликования или в срок, предусмотренный законодательством страны (5, 10, 30 дней после опубликования).

Правовой статус депутата

Правовой статус депутат определяется конституциями, конституционными законами, органическими законами, регламентами палат и правовыми обычаями. Специальные права депутата дают им возможность лучше осуществлять свои функции и обеспечивают свободу деятельности. За свою деятельность в парламенте депутаты получают солидное финансовое вознаграждение, сумма которого определяется законами, принимаемыми парламентом.⁹ В некоторых странах размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе. Помимо жалованья, депутат получает определенную сумму на содержание помощников, имеет право бесплатно или на льготных условиях посылать почтовые отправления.

Депутаты имеют пенсионные льготы, могут бесплатно обеспечиваться жильем, медицинским обслуживанием, бесплатными поездками, им выделяются средства на представительские расходы.

Депутаты всегда могут заниматься оплачиваемой научной, творческой, педагогической деятельностью, а также сохранять прежнее место работы. Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депутатством.

В большинстве стран депутаты и сенаторы имеют свободный мандат, суть которого в том, что члены парламента рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа. Именно поэтому депутаты не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей. Депутаты в некоторых странах могут быть лишены мандата по решению парламента, но это очень сложная процедура и для решения требуется квалифицированное большинство. Есть и судебный способ при осуждении депутата за определенные преступления. Возможно прекращение мандата путем добровольной отставки депутата.

Члены парламента обладают депутатским иммунитетом, означающим, что не допускается судебное или иное юридическое преследование (арест, штраф и т.д.) по отношению к депутату без согласия палаты либо специального органа, создаваемого палатой. Исключение возможно лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления. Иммунитет может распространяться на все время избрания, а иногда только на период сессии и на время в пути на сессию и обратно. В целом тенденции развития конституционного права в демократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения от своеволия монархов и государственных служб.

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое – неответственность депутата по истечении срока его депутатского мандата. То есть, это закрепленная в законе гарантия того, что бывший депутат, который исполнил свой долг, не может быть привлечен к ответственности за то, как он выступал и голосовал в парламенте, за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными. Второе значение индемнитета – вознаграждение за деятельность или заработная плата депутата, о чем уже говорилось.

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства; он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них.

Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обязаны состоять хотя бы в одной постоянной комиссии парламента. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата. Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию, за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты (в тех странах, где деятельность министра рассматривается не как административная, а как политическая). Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, государственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибыли; получать вознаграждение, иное, чем за педагогическую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, всякая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах. Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания, лишение второй (неосновной) части депутатского вознаграждения; вычеты из депутатского вознаграждения; временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата.

Полномочия депутата прекращаются по истечении срока его избрания либо срока созыва парламента. В некоторых случаях депутат может сам заявить о сложении своих полномочий, отказаться от мандата и уйти в отставку. Основанием для прекращения полномочий члена парламента могут быть смерть депутата или лишение его мандата в результате признания выборов недействительными.