7. Ситуации, возникающие при охране и использовании животного мира

Получение права пользования объектами животного мира на определенных территориях для ведения охотничьего и рыболовного хозяйства без передачи прав землепользования. Субъекты: Физическое или юридическое лицо — соискатель права пользования и орган исполнительной власти субъекта РФ, специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (Охотдепартамент Минсельхозпрод России, Госкомрыболовство России и их бассейновые и территориальные органы в субъектах РФ).

Акт: Федеральный Закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ; «О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира», постановление Правительства РФ от 27.12.96 № 1574; «О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.96 № 1574»; приказ Минсельхозпрода России и Госкомэкологии России от 22.06.98 № 378/400; «Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты», утверждено приказом Минсельхозпрода РФ от 26.06.2000 № 569; акты государственных органов исполнительной власти субъектов РФ о порядке предоставления территорий (акваторий), необходимых для осуществления

396

пользования охотничьими животными, о порядке проведения конкурсов по предоставлению в пользование объектов животного мира и другие.

Конфликт: Соискатель права пользования объектами животного мира на определенной территории стремится к минимизации ответственности и обязательств, а органы государственного управления - к максимизации административного регулирования деятельности охот- и рыбопользователя.

Трудности связаны с оптимизацией долгосрочных интересов пользователя, связанных с максимально возможным использованием предоставленных ресурсов, и интересов органов управления в сохранении влияния на состояние и использование природных биоресурсов региона.

Решение: Установление разумного уровня платы за используемые объекты животного мира, обоснованных нормативов и лимитов изъятия, разработка и реализация долгосрочных программ охраны и воспроизводства определенных видов.

Предоставление государственными органами власти права добычи определенного количества отдельных объектов животного мира. Субъекты: Физические и юридические лица, получатели лицензий на добычу животных и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (Охотдепартамент Минсельхоза России, Госкомрыболовство России, МПР России, их бассейновые и территориальные органы в субъектах РФ).

Акт: Федеральный закон «О животном мире» (ст. 36) от 24.04.95 № 52-ФЗ; «О предельных размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено», постановление Правительства РФ от 04.01.2000 № 1; «Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты», утверждено приказом Минсельхоза России от 04.01.2001 № 3; акты государственных органов исполнительной власти в области охраны и использования животного мира: правила добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации (утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ); размеры платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты (устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ), правила рыболовства.

В соответствии со ст.36 Федерального закона «О животном мире» предоставление объектов животного мира в краткосрочное пользование (охота, отлов певчих птиц, добыча животных в научных, культурных, хозяйственных и иных целях) на определенное количество видов в конкретные сроки и территории осуществляется специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (Охотдепартамент Минсельхозпрод России, Госкомрыболовство России и их бассейновые и территориальные органы в субъектах РФ) и (или) долгосрочными пользователями на основании именной разовой лицензии и, если добывание осуществляется на территориях

397

долгосрочных пользователей, путевки (разрешения) долгосрочного пользователя (охотничьего, охотничье-рыболовного хозяйства).

Конфликт: Заинтересованность органов власти в максимальной доходности реализации лицензий при сокращении их общего числа противостоит заинтересованности долгосрочных пользователей в снижении размера (стоимости) платы за лицензии, а также индивидуальных пользователей, стремящихся обязательно добыть дозволенные лицензией объекты (нередко и превысить).

Проблема состоит в невозможности эффективного контроля фактического числа животных, добытых в угодьях на одну лицензию.

Решение: Определение уровня необходимых затрат на охрану и воспроизводство объектов животного мира, сохранение среды их обитания. Экономическая оценка затрат и выгод пользователя лицензией. Оптимизация цены лицензий с возможным спросом, допустимым объемом добычи и иными источниками получения средств на охрану.

Возмещение ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания. Субъекты: Юридические и физические лица, нанесшие ущерб, и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Акт: Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 77-78) от 10.01.2002 № 7-ФЗ; Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ (ст.55-56); Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный гражданами, юридическими лицами и лицами без гражданства уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов во внутренних рыбохозяйственных водоемах, внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, утверждены постановлением Правительства РФ от 25.05.94 № 515 (ред. от 26.09.2000 № 724); Таксы, утвержденные приказом Минприроды РФ от 04.05.94 № 126 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира»; Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утверждены приказом Минсельхозпрода России от 25.05.99 № 399.

Юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Конфликт: Ответчики стремятся к отрицанию факта причинно-следственной связи между возникшим ущербом и их действиями или к минимизации оценок предъявленных сумм.

Трудности связаны с выявлением в природе истинных масштабов оказанного воздействия (всех погибших животных) и с неоднозначностью методов пересчета физических параметров ущерба самовозобновимым ресурсам в экономические оценки.

Решение: Количество пострадавших животных и их местообитаний

398

должны регистрироваться максимально полно, а необходимая экстраполяция должна убедительно обосновываться квалифицированными экспертами. Размер ущерба, причиненного нарушением законодательства при незаконном добывании или уничтожении объектов животного мира и среды их обитания, определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда, утвержденными соответствующими органами.

Предъявление претензий о необоснованном ограничении пользования объектами животного мира. Субъекты: Юридические и физические лица, пострадавшие от ограничений, и государственные исполнительные органы, специально уполномоченные в области охраны и использования животного мира.

Акт: Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ.

В целях получения охотничьей и рыболовной продукции, а также для охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания осуществляются меры по регулированию промысла и численности отдельных объектов животного мира.

Конфликт: Административные действия органов управления наносят ущерб экономическим интересам хозяйствующих субъектов и отдельных граждан, ведущих охотничье, рыболовное, сельское, водное и лесное хозяйство, когда необоснованно ограничивают пользователей в изъятии объектов животного мира.

Трудности связаны с недостаточным числом прецедентов и отсутствием правовой традиции ответственности органов власти за принятие административных решений, которые затрагивают экономические интересы природопользователей.

Решение: Экспертное обоснование и сбор фактических свидетельств об избыточности принятых мер охраны или регламентации использования. Экономическая оценка нанесенного этими действиями ущерба, в т.ч. упущенной выгоды. Представление общественности сделанных выводов для достижения отмены неэффективных норм или инициация судебного разбирательства.

Реализация федеральных и территориальных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира. Субъекты: Разработка программ в зависимости от их назначения осуществляется различными органами государственной власти.

Акт: Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ и акты органов государственной власти.

В целях охраны объектов животного мира разрабатываются федеральные и территориальные программы, включающие в себя мероприятия по комплексному использованию, охране и воспроизводству объектов животного

399

мира, их защите от вредных воздействий, ведение государственного мониторинга объектов животного мира, научно-исследовательские работы, а также на иные цели, связанные с охраной, воспроизводством и устойчивым использованием объектов животного мира и среды их обитания.

Конфликт: Стремление разработчиков программы получить больше средств для её выполнения конкурирует с другими формами расходования средств соответствующих бюджетов.

Проблема связана с внешним по отношению к субъекту, несущему основные затраты, характером проявления позитивных эффектов от сохранения объектов живой природы.

Решение: Экономическое сопоставление выгод от сохранения и воспроизводства животного мира и затрат, необходимых на реализацию мероприятий по их сохранению, воспроизводству и сохранению животных и среды их обитания. Рассмотрение эффективности программы в более широком контексте развития соответствующей территории для учета эффекта в разных секторах (например, для создания позитивного политического и социального фона участвующим в программе структурам и лицам).

Подготовка инвестиционного предложения в сфере охраны и использования животного мира. Субъекты: Разработчик инвестиционного предложения и его потенциальный инвестор.

Акт: Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ; Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.99 № 39-ФЗ (ред. от 02.01.2000).

Конфликт: Разработчик проекта заинтересован в полном его финансировании, а инвестор в гарантиях экономической или имиджевой (для затратных спонсорских мероприятий) эффективности вложенных средств.

Проблема связана с внешним характером проявления эффектов от охраны животного мира.

Решение: Целесообразно иметь в пакете документов, который предоставляется собственником или органом власти для реализации инвестиционного проекта, экономическую оценку мероприятий по восстановлению объектов животного мира, разделы по использованию внешних эффектов, возникающих у любых субъектов, для целей рекламы и улучшения имиджа.

Согласование интересов пользователей животным миром с интересами пользователей другими природными ресурсами (лесами, пастбищами, водоемами). Субъекты: Разные группы природопользователей на общем или взаимосвязанных земельных участках.

Акт: Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ; «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ (ред. от 30.12.2001); «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ; «Водный кодекс Российской Федерации» от 16.11.95 № 167-ФЗ (ред. от 30.12.2001).

Конфликт: Повышение доходов и эффективности деятельности одних природопользователей может вести к снижению экономических показателей у

400

других (повышение численности охотничьих копытных животных ведет к снижению успешности лесовосстановления, энергетически эффективный пропуск воды через плотины ГЭС нарушает условия нереста и использования рыбных ресурсов).

Проблема состоит в экономической несопоставимости масштабов потерь и выгод конкретных организаций, вступающих в конфликт (например, РАО ЕЭС -владелец Волжских ГЭС и многочисленные, но маломощные рыболовецкие организации дельты Волги).

Решение: В случае, если интересы пользователей животным миром с интересами пользователей другими природными ресурсами вступают в конфликт, необходимо провести экономическую оценку возможных потерь и упущенной выгоды каждой из сторон с учетом всей совокупности внешних эффектов и долговременных последствий.

Ситуации, возникающие в процессе обращения с лесными ресурсами

Разделение лесного фонда по группам лесов. Субъект: Правительство Российской Федерации, лесопромышленники и их объединения, природоохранные организации.

Акт: «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ (ред. от 30.12.2001) (ст. 55); постановления Правительства РФ.

В соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда и выполняемыми им функциями производится разделение лесного фонда по группам лесов.

Конфликт: В зависимости от группы лесов устанавливается порядок ведения лесного хозяйства в них и использования лесного фонда. Лесопромышленники заинтересованы в отнесении к эксплуатационным лесам массивов спелых и выгодно расположенных лесов. Природоохранные организации стремятся к отнесению экологически значимых лесных массивов к первой группе (охраняемых) лесов.

Трудности и проблемы сопровождаются усилиями по сбалансированию необходимости охраны лесов в староосвоенных районах и экономической неэффективности заготовки древесины в многолесных районах Севера и Сибири, не имеющих развитой инфраструктуры заготовки и вывоза.

Решение: Учет и массовая оценка всех функций и экономически доступных полезностей леса, в т.ч. оценка природного потенциала лесного фонда.

Ведение Государственного учета лесного фонда и лесного кадастра. Субъекты: Федеральный орган управления лесным хозяйством, его территориальные органы и органы государственной статистики, осуществляющие ведение государственного учета лесного фонда и лесного кадастра.

Акт: «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ (ред. от 30.12.2001).

Конфликт: Экономическая оценка лесов, неадекватная их реальному и полному значению в жизни и хозяйстве страны, ведет к принятию стратегически ошибочных решений в сфере управления развитием.

Проблема связана с преобладанием в экономических оценках акцентов на

401

роль лесов как источников заготовки древесины.

Решение: Необходимым условием этой деятельности является экономическая оценка всех свойств и функций лесов вплоть до способности к депонированию углекислого газа.

Аренда участка лесного фонда. Субъекты: Арендатор и лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством.

Акт: «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ (ред. от 30.12.2001) (ст. 31); акты федерального органа управления лесным хозяйством.

Участок лесного фонда предоставляется для осуществления одного или нескольких видов лесопользования на основании договора аренды.

Конфликт: Арендатор заинтересован в минимизации своих выплат за право лесопользования (заготовки древесины), органы управления стремятся к увеличению лесных доходов, поступающих в бюджет.

Трудности связаны с массовым принципом установления лесных платежей, при котором сложно оптимизировать доходы бюджета за счет разных источников (плата за лес, подоходные налоги, НДС с предприятий лесопользователей).

Решение: Выполняется оценка всех видов природной ценности лесного фонда субъектов Российской Федерации и определяется возможная плата за аренду лесных участков с разным уровнем развития общей и специальной лесозаготовительной инфраструктуры.

Предоставление в пользование участка лесного фонда по договору концессии. Субъекты: Правительство РФ органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, выставляющие на аукционы и конкурсы участки лесного фонда, передаваемые на концессию. Другой стороной являются соискатели права концессии.

Акт: «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ (ред. от 30.12.2001) (ст. 37); Федеральный закон «Об иностранных инвестициях» от 09.07.99 № 160-ФЗ и иные федеральные законы.

Договор концессии предусматривает возмездное пользование на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда.

Конфликт: По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, не освоенные, без сложившейся инфраструктуры. В этих условиях концессионер заинтересован в минимизации своих обязательств, прямо не связанных с извлечением дохода от эксплуатации леса. Правительство РФ и орган государственной власти субъекта РФ стремятся к балансу выгод от выплат по концессии и создания инфраструктуры в неосвоенных районах.

Трудности вызывают необходимость соизмерения оперативных разовых выплат и долговременных социально-экономических и экологических последствий, связанных как с развитием инфраструктуры, так и с возможностью разрушения (трансформации) лесных экосистем.

Решение: Проводится оценка полезности лесных ресурсов данного участка с целью определения вариантов его использования и оценка средств,

402

необходимых для вовлечения этих участков в эксплуатацию, последствий развития сети дорог и поселений, привлечения не местных контингентов рабочей силы. Размер платы за пользование участком лесного фонда определяется с учетом всего комплекса факторов.

Перевод лесных земель в нелесные земли и изъятие земель лесного фонда. Субъекты: Перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, и изъятие земель лесного фонда осуществляется:

в лесах первой группы - Правительством Российской Федерации;

в лесах второй и третьей группы - органом государственной власти субъекта РФ.

Акт: «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ (ред. от 30.12.2001) (ст. 63); постановления Правительства РФ и акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Перевод лесных земель в нелесные регламентируется ст. 63 Лесного кодекса Российской Федерации. При переводе лесных земель в нелесные или изъятии земель лесного фонда у граждан или юридических лиц, в интересах которых осуществляется указанный перевод или изъятие, взимается плата, размер которой устанавливается органом государственной власти субъекта РФ на основании кадастровой оценки переводимого или изымаемого участка лесного фонда.

Конфликт связан с тем, что при переводе лесных земель в нелесные появляется возможность извлечения нового спектра частных выгод (застройка, полигоны отходов и др.), сопряженных с утратой общественно значимых или экологических полезностей.

Трудности и проблемы связаны с полноценной экономической оценкой именно общественных полезностей и экологических свойств, в т.ч. внешних эффектов, которые обычно лежат вне прямого учета проектов использования лесных земель.

Решение: Органы исполнительной власти должны иметь экономические расчеты последствий от перевода лесных земель в нелесные, в т.ч. оценки по общественной доходности земли (изменения всех категорий налогов) и экономической цене экстерналий (внешних эффектов). Кроме этого, необходимо провести оценку убытков лесопользователя, связанную с изъятием земель лесного фонда.

Разработка программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Субъекты: Федеральные органы управления лесным хозяйством с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые разрабатывают и реализуют Федеральные государственные программы использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

Акт: «Лесной кодекс Российской Федерации» от 29.01.97 № 22-ФЗ (ред. от 30.12.2001); акты исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Конфликт: Стремление разработчиков программы получить больше средств для её выполнения конкурирует с другими формами расходования средств соответствующих бюджетов. Лоббисты программ заинтересованы в

403

максимизации затрат на планируемые мероприятия. Органы государственной власти, принимающие программы, ограничены бюджетными возможностями.

Трудности и проблемы связаны с комплексным характером проявления позитивных эффектов от сохранения лесов и сложностью объединения экономических оценок предполагаемых эффектов для разных секторов, особенно в части перевода натуральных показателей эффекта в стоимостные.

Решение: При разработке программ целесообразно производить экономическую оценку лесов, а также сопоставление выгод от их охраны, лесовосстановления и необходимых затрат на реализацию предлагаемых мероприятий. Эффективность программы целесообразно оценивать в широком контексте развития соответствующей территории с учетом эффекта в разных секторах (лесном и сельском хозяйстве, рекреации, охотничьем и рыбном хозяйствах).