1.1. Источники финансирования в сфере культуры

Мировой опыт финансирования поддержки и развития сферы культуры знает три основных типа экономики культуры в зависимости от механизма ее финансирования:

1. "Романский" тип (например, в Италии, Испании, во Франции), когда культура финансируется преимущественно централизованно, за счет государственных средств. Так, в Италии финансирование культурных акций и искусства могут осуществлять только

правительственные организации или частные лица, пользующиеся доверием государства, разновидностью и крайним выражением этого типа была советская экономика культуры. Недаром до сих пор утверждается, что и в условиях рынка российской экономике культуры "ближе французский путь".

2. "Германский" тип, характерный для ФРГ и стран Скандинавии. В этом случае центральными властями оказывается только патерналистическая поддержка, а государственное финансирование осуществляется преимущественно из местных бюджетов и через независимые структуры и фонды.

3. "Англо-американский" тип когда государство выступает лишь вдохновителем и патроном определенных направлений, а финансирование осуществляется за счет привлечения частного капитала, в том числе за счет налоговых льгот.

Точнее было бы говорить не о "национальных" типах, а о разных механизмах финансирования: (1) централизованно, непосредственно через государственные структуры; (2) государственные средства объединяются с привлекаемыми иными средствами и через независимые или местные структуры, т.е. с максимальным использованием местного самоуправления и самоорганизации сферы культуры и искусства: (3) практически исключительно за счет спонсорства и благотворительности, но с государственным политическим и правовым регулированием (принцип "длинной руки").

Наиболее эффективная система децентрализованного финансирования культуры создана в США. В основе американской системы лежит принцип изъятия пожертвований некоммерческим организациям из суммы налогооблагаемых доходов. Функции государства при этом сводятся к роли "вдохновителя" и "помощника". Для этого используется соответствующий механизм. сокращение налогов, взимаемых с тех, кто выступает :благотворителем. В условиях льготного налогообложения '''фирмы 'теряют намного меньше средств, чем номинально вкладывают. Поэтому в странах с прогрессивной системой налогообложения прибыли и сверхприбыли именно крупным фирмам выгодна благотворительность. Конечно, казна в этом случае недобирает какую-то часть доходов. Но зато объем средств, направленных на социальные нужды, оказывается больше суммы недополученных налогов. Кроме того, правительство освобождается от забот относительно определения целесообразности затрат на культуру, от забот, связанных с распределением средств и техническим контролем их использования. Никакие амбиции властей не в состоянии предусмотреть все факторы и полно' ценно регулировать развитие культурных процессов. Поэтому выигрывает, в конечном счете, не только фирма, но н государство в целом.

Применительно к нынешним российским условиям возможные источники финансирования деятельности в сфере культуры можно представить в виде схемы:

БЮДЖЕТНЫЕ ИСТОЧНИКИ.

Подавляющее большинство учреждений культуры не имеют своих собственных источников дохода, либо их уровень невысокий, его недостаточно для покрытия всех необходимых расходов. Поэтому они или полностью финансируются из государственного бюджета (по уровню принадлежности учреждения: федерального, субъекта федерации или местного), или получают из него средства) .необходимые для покрытия части Затрат. В этом случае имеет место финансирование по смете текущих затрат. До 1989 г. подобной дотацией и ограничивалось бюджетное финансирование. Речь шла о простой раздаче денег подведомственным учреждениям культуры по нормативам в зависимости от их категории типа. С 1989 г. ситуация несколько изменилась в связи с введением программного принципа финансирования. Аналогия бюджетной дотации сохранилась в виде минимальных гарантий поддержания материально технической базы и хозяйственного содержания учреждений культуры. Речь идет о таких статьях, как заработная плата штатных работников, расходы на тепло, электроэнергию и другие "защищенные" статьи бюджетной сметы, гарантирующие минимум средств текущего содержания, поддержку деятельности сети учреждений, прежде всего госсети. Необходимые капитальные вложения финансируются из государственного бюджета по особым сметам.

С 1989 г. на всех уровнях бюджетообразования из средств бюджета образуются Фонды развития культуры и искусства, целью которых является не финансирование сложившейся ceти учpeждeний культуры, а осуществление конкретной деятельности (социальный заказ). Речь вдет о федеральных, региональных местных культурных программах , финансируемых из соответствующих Фондов развития культуры и искусства. (Подробнее о технологии разработки таких программ см. в следующем разделе.) Программное финансирование фактически является распространением на бюджетные средства механизма договорных отношений. Иначе говоря, с 1989 г. бюджетные средства стали выделяться не только в виде дотации (на "факт бытия"), но и в хозрасчетной "упаковке" (договор, акт сдачи-приемки в т.п.).

Деятельность учреждений культуры может финансироваться не только из бюджетных средств на сферу культуры (бюджеты текущего содержания и фонды развития культуры и искусства), но и через межотраслевые и межрегиональные программы (например. "Программа развития народов Российского Севера"), местные комплексные программы, входящие отдельной строкой в соответствующие бюджеты (Программа "Народы России", "Санкт-Петербург2003" и т.п.).

Следует подчеркнуть, однако, что все эти бюджетные средства используются для финансирования производителя услуг в сфере культуры. Поддерживается, фактически, не потребитель, а выступающий "от его имени" производитель (учреждения культуры). Тем самым, не существует полной гарантии защиты потребителя (а бюджетные средства должны давать налогоплательщику определенные гарантии в сфере культуры) от производителя, который может требовать себе средств на реализацию фактически невостребованной потребителем деятельности ситуация отнюдь не редкая в сфере культуры, когда деньги идут на оплату "факта бытия" учреждения культуры и "плода больного воображения" его работников.

Поэтому вполне обоснованной и не лишенной здравого смысла является практика ряда стран, где часть бюджетных средств идет на "непосредственное финансирование потребителя" в социальнокультурной сфере. Речь идет не о потребителе вообще, а о тех его группах и категориях, которые нуждаются в некоторых гарантиях бюджетными средствами (малоимущие, дети, этнические меньшинства и т.п.). Представителям таких категорий могут быть выданы чеки (ваучеры, талоны, карточки) на определенный минимум услуг в сфере культуры (библиотечных услуг, музейных и т.п.). Эти чеки и т.п. гасятся в соответствующих учреждениях культуры и оплачиваются учреждениям культуры под гарантии бюджета. В этом случае снимается проблема выплаты части компенсационных выплат незащищенным группам населения, а учреждения культуры начинают "охотиться" за такими клиентами, реализуя, тем самым необходимый минимум услуг.

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ИСТОЧНИКИ

О таких, внебюджетных (негосударственных) источниках как спонсирование, патронаж и благотворительность многое уже было сказано выше. Поэтому, в дополнение к сказанному, следует отметить такой возможный источник финансирования учреждений сферы культуры как международные проекты и программы. В России в настоящее время довольно активны такие международные организации как ЮНЕСКО, ИКОМОС, фонды Королевы Великобритании, Принца Уэльского, Фонд Сороса, Международный научный фонд. Гранты на финансирование выделяются юридическим и физическим лицам. Информация о сроках подачи заявок, характерен направлениях возможной поддержки публикуются в СМИ.

И, наконец, традиционным внебюджетным источником финансирования в сфере культуры является собственная коммерческая деятельность учреждения культуры. О номенклатуре платных услуг и соответствующем маркетинге культурных услуг подробно говорится в другом пособии ("Маркетинг в сфере культуры"). Важно. подчеркнуть, что речь идет о четкой ориентации на потребности посетителей, на те виды деятельности, которые пользуются покошенным спросом. Помимо традиционных платных культурных услуг это могут быть и банковский депозит, и сдача помещений в аренду и пр. Однако, пассивное отношение, например, к сдаче помещений в аренду ("лишь бы сдать кому угодно") имеет печальные последствия. Различные разбирательства, суды с арендаторами доставили многим учреждениям культуры множество неприятностей, несоизмеримых с размерами арендной платы. "Лопнувшие" фирмы, криминализированные структуры, сеансы массового "исцеления" сильно подорвали авторитет учреждений культуры и их руководителей. Более эффективна "активная" аренда, использование потенциала учреждений культуры для PR-деятельности, участие в стимулировании продаж, рекламных акциях и т.п., о чем уже говорилось ранее.

Поэтому следует наращивать дополнительную активную коммерческую деятельность. Например, мало что мешает создать банк культуры обыкновенный, в принципе, банк, с той лишь разницей, что он будет иметь льготную тарифную ставку, разница которой, например, со средневзвешенной ставкой может идти на нужды поддержки и развития сферы культуры, в том числе и через Фонд развития культуры и искусства. Чрезвычайно перспективным представляется и развитие страховой деятельности в сфере культуры — в отличие от зарубежной практики, в России практически отсутствует страхование деятельности в сфере культуры. Представляется очевидным, что активность в инициировании и стимулирования страховой деятельности дело органов государственного управления сферой, т.к. часть доходов от страхования также может направляться на нужды культуры.

НЕОБХОДИМОСТЬ ФАНДРЕЙЗИНГА

Уже из приведенного' рассмотрения возможных источников финансирования деятельности учреждений культуры возникают несколько очевидных вопросов, важных для практического менеджмента в сфере культуры. Во-первых, это определение соотношения между бюджетным и внебюджетным финансированием. Иначе говоря, что может обеспечиваться на коммерческой основе, а что исключительно и только на основе бюджетного финансирования. Значит, во-вторых, это определение приоритетов для бюджетного финансирования: кому и что должно быть гарантировано в сфере культуры государством В-третьих, это каким образом могут быть привлечены и аккумулированы ("сшиты") средства из различных источников. Первые два вопроса относятся к проблемам регионального управления сферой культуры и выработки культурной политики. О них говорилось выше.Третий вопрос проблема "сшивания" бюджетных денег со средствами из других источников применительно к сфере культуры представляет особо выраженный интерес в плане технологии ее решения. Его конкретное технологическое содержание связано с применением фандрейзинговой технологии, которая становится все более важной для современного российского менеджмента в сфере культуры.

1.2. Определение приоритетов государственной поддержки развития культуры: зарубежный и отечественный опыт

Принципиально важным вопросом для выработки и реализации культурной политики различного уровня является вопрос о приоритетах определение направлений работы, нуждающихся в дополнительной поддержке, инициировании. Особое значение этот вопрос имеет по отношению к бюджетному финансированию, тем более в условиях экономического спада и кризиса.

Проблема приоритетов включает в себя несколько вопросов, связанных с установлением того, кто и как их будет определять, т.е. вопросов сугубо процедурно-технологических.

Можно выделить две крайние позиции по отношению к проблеме определения приоритетов. С некоторой степенью условности их можно определить как "американский" и "постсоветский".

"АМЕРИКАНСКАЯ" МОДЕЛЬ: ОТКАЗ ОТ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИОРИТЕТОВ

Об особенностях "американского" пути в управлении сферой культуры выше уже говорилось немало. Что же касается отношения к проблеме приоритетов в поддержке и развитии культуры, то в американском опыте это отношение выражается в ... отказе от такой проблемы. Согласно доминирующим взглядам американских те )ретиков и практиков менеджмента в сфере культуры и искусства попытки определения приоритетов, прогнозирования культурных процессов вещь достаточно бессмысленная. Культура, творчество самоорганизующийся и саморазвивающийся организм, возможности всякого жесткого рационального вмешательства в культурные процессы очень ограничены. Поэтому приоритеты поддержки »к развития культуры не востребованы ни субъектами государственной власти, ни тем более профессиональной элитой. Согласно принципу "длинной руки", о котором уже говорилось, государство осуществляет только общерегулирующую функцию (законодательство и налогообложение), а непосредственная поддержка до 1965 г. осуществлялась исключительно многообразными негосударственными фондами (каковых в США насчитывается свыше 25 000),в которых аккумулируются средства из различных источников. С 1965 г. администрацией президента Л.Джонсона был создан механизм государственных отчислений на культуру и искусство. Были созданы "Национальный фонд искусств", распределяющий гранты для художников и некоммерческих организаций сферы культуры и искусства; "Национальный совет по искусствам", поддерживающий развитие различных видов искусств, этнические искусства и ремесла, музейное дело, художественное образование, СМИ и т.п.; "Национальный гуманитарный фонд", поддерживаюший исследования в гуманитариев сфере (история, философия, литературоведение, лингвистика, право,этика, история искусств и т.д.). Кроме того, действуют советы штатов по искусству, а также Гумнитарные советы штатов. Программы по культурному обмену, гастроли, стипендии для продолжения образования за рубежом поддерживаются также государственным информационным агентсовм ЮСИА. ;

Распределение средств производится советами этих организаций, их экспертными советами, в которые входят авторитетные представители соответствующей профессиональной среды. Поддержка обычно оказывается в соответствии с принципом "мэтчинг гранте" в пропорции 1:3 ("Дам тебе доллар, если ты найдешь ещё три"), но не более 25% общей стоимости проекта.

Такой подход имеет ряд существенных резонов. Во-первых, он адекватен специфике сферы культуры. Во-вторых, он соответствует принципам и традициям демократии в выработке и принятии конкретных решений в такой публичной сфере как сфера культуры и искусства. В-третьих, он снимает с чиновников ответственность за характер непосредственного распределения финансовых средств. В четвертых, деньги получают те, кто за ними обратился, написал заявку, обосновал необходимость именно такой суммы средств и т.д. Последнее соображение особенно интересно. Можно работать (в том числе с помощью высокой науки) систему приоритетных направлении работы, спрограммировать эту работу, которая на поверку... окажется невостребованной, оставшись "плодом больного воображения теоретиков-разработчиков". Но если кто-то писал заявку, работал над сметой, согласовывал документы и материалы, короче говоря, — "бегал" по этому поводу, значит эта работа, предусмотренная заявкой, как минимум. кому-то нужна, соображение на уровне здравого смысла, но этим-то и известен американский бизнес.

Такой подход определяет общемировую тенденцию управления сферой культуры даже во Франции (классическом примере "романского", т.е. в изрядной степени централизованно-государственного регулирования культурного развития), еще при администрации социалиста Ф.Миттерана, были приняты решения по постепенной децентрализации этого регулирования с широким заимствованием именно американского опыта. Этот опыт, однако, соответствует ситуации стабильного общества со зрелой рыночной экономикой, традициями развитой демократии. В нестабильном' обществе, каковым является современная Россия, с экономикой, находящейся в кризисном переходном состоянии, "американский" подход полностью и в чистом виде заимствован быть не может. Лишь по мере стабилизации экономики, формирования тканей гражданского (т.е. независимого от государства) общества, формирования инфраструктуры некоммерческих организаций можно постепенно заимствовать компоненты этой технологии. Кроме того, не в российских традициях социального управления полностью отказываться от опережения приоритетов, главных направлений, акцентов в этом управлении. Ситуация усугубляется истощенностью бюджета в этой ситуации особенны важно определить приоритетные направления развития культурной жизни, которые нуждаются в государственной поддержке деньгами и организационно. Это напоминает ситуацию с падающим лифтом главное прекратить падение, зафиксировать лифт в каком-то положении, затем предпринимать в определенной последовательности действия по устранению аварии и обеспечению дальнейшей успешной работы лифта.

"ПОСТ-СОВЕТСКАЯ" МОДЕЛЬ: "НАУЧНО ОБОСНОВАННЫЕ" ПРИОРИТЕТЫ

Примером успешной реализации "постсоветской" модели стал опыт Ленинградской области. Министерством культуры области в i991 г. была инициирована разработка Комплексной перспективной программы сохранения и развития сферы культуры Ленинградской области. В основе программы лежало масштабное исследование состояния областной сферы культуры (демографическая ситуация, проблемы молодежи, состояние сети учреждений культуры и т.п.), в котором на договорных условиях приняли участие ведущие социологи, культурологи, экономисты СПб и Москвы. В программе не только описывались итоги исследования, но и определялись главные проблемы поддержки и развития культурной деятельности, конкретные меры по решению этих проблем и экономическое (финансовое) обеспечение, необходимое для осуществления всех этих мер. На этапе разработки конкретного содержания, собственно программы действий, активное участие в работе приняли специалисты самого Министерства, ведущие работники, культуры практики. Полученный весьма объемный программный документ был оформлен в виде брошюры, прошел научную экспертизу и, в конечном счете, полностью оправдал немалые затраты на разработку. Программа стала единственной отраслевой программой, успешно прошедшей сессию областного совета, была утверждена сессией и получила тем самым обеспечение из областного бюджета. Более того, с ее помощью были получены дополнительные ассигнования на развитие сферы культуры области из областного бюджета. Причем каждый раз руководство Министерства аргументировало свою позицию ссылками на материалы исследования, т.е. научную обоснованность обозначенных в программе приоритетов. В итоге, в 1992-1993 годах Ленинградская область была единственным регионом России, в котором, при законодательной 6%-й норме бюджетного финансирования (нигде больше до сих пор не обеспеченной!!!), объем финансирования сферы культуры достигал 7,2% областного бюджета. В настоящее время многие, если не все российские регионы, имеют или разработали программы поддержки и развития сферы культуры. Однако, большинство из них не имели серьезных практических последствий 'их реализации, представляя, в лучшем случае, теоретический интерес, и иногда даже не оправдывают затрат и усилий на их разработку. Успех такого пути во многом предопределяется добротностью проведенного исследования, авторитетностью тех специалистов, которых удалось привлечь к его проведению, а круг таких специалистов весьма ограничен. Кроме того, разработка местной программы даже авторитетнейшими специалистами со стороны всегда является "передачей технологии через улицу', когда местные работники культуры должны реализовывать не ими предложенные решения. В этом случае неизбежно возникает та или иная степень сопротивления, тормозящего или даже сводящего на "нет" реализацию программы. Сопротивление может возникнуть и со стороны общественности, граждан и населения, мнения которых также не спросили. Кроме того, единовременно выработанная система приоритетов лишена пластичности (ситуация может резко измениться в течении уже ближайшего года). Недаром эффективность таких программ обычно не превышает срока -двух лет.

О том, как можно быстро и эффективно разработать полноценный программный документ, говорится в ряде работ, указанных в списке литературы, приведенном в конце этой работы. Здесь же стоит заметить, что абстрактно-аппаратно-кулуарный вариант даже добротной теоретической разработки системы приоритетов развития сферы культуры вряд ли является в наши дни эффективным и оправданным.

"ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННАЯ" МОДЕЛЬ