15. Целевые комплексные программы
Печать
Конкретный механизм реализации региональной политики и концептуальных положений территориального развития представлен совокупностью директивных и индикативных документов. Среди них наиболее действенными являются планы, схемы, проекты, программы. Планы были составной частью управления в СССР – государства с плановой экономикой. Это был достаточно эффективный механизм, регулирующий хозяйственную деятельность в разрезе отраслей и территорий. Распад СССР и переход России на «рельсы» рыночной экономики сопровождались отказом от методов планирования. Игнорирование всех видов планирования и чрезмерная вера в регулирующие возможности рынка оказались не совсем оправданными. Действенная роль планирования в рыночных условиях наглядно видна на примере современных высокоразвитых стран. Видимо, отдельные виды планирования следует реанимировать и активно использовать в практике территориального развития. В современных условиях не утратили своего значения также и проекты районной планировки. Целью районной планировки является прогнозирование взаимосвязанного развития и размещения объектов хозяйства, населения, структур природопользования, организации территории для нового строительства. Объектами схем районных планировок являются мезорайоны, а проектов - микро- и топорайоны. При разработке проектов и схем районных планировок широко используется метод перспективного проектирования территории, который учитывает все факторы развития и размещения хозяйственных объектов; экономические, социальные, экистические, геоэкологические, природно-ресурсные, архитектурно-планировочные, санитарно-гигиенические, ландшафтные и др. Ведущее место в управленческой деятельности заняли программно-целевые методы регулирования социально-экономического развития регионов всех уровней. Наиболее полное выражение программно-целевые методы находят в целевых программах развития регионов и муниципальных образований. Под целевой программой понимается адресный документ, направленный на решение региональных проблем, в котором взаимосвязаны все задания и мероприятия по целям, ресурсам, исполнителям и срокам. Программы определяют этапность решения проблем, способствуют мобилизации необходимых ресурсов и обеспечивают координацию действий всех заинтересованных субъектов. Всё многообразие программ можноклассифицировать по нескольким признакам:
по государственному статусу они могут быть межгосударственными, федеральными, межрегиональными, региональными, межмуниципальными и муниципальными;
по территориальному охвату программы подразделяются на общероссийские, субрегиональные (в границах федеральных округов), региональные и локальные;
по функциональной ориентации программы подразделяются на комплексные, межфункциональные и функциональные;
по срокам реализации программы подразделяются на краткосрочные (до 2 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).
При разработке комплексной и функциональных программ нужно руководствоваться идеями, общим замыслом концепции регионального развития. В концепции заложены критерии отбора и ранжирования территориальных проблем, поставлены главная цель и цели других порядков. Руководствуясь концептуальными положениями, для каждого региона разрабатываются комплексная и функциональные целевые программы. Комплексная программа направлена на решение узловой социально-экономико-экологической проблемы, функциональные - на решение частных проблем: социальных, экологических, экономических и т.д. Комплексные целевые программы отличаются долгосрочностью и призваны решить задачи региональной политики. Их выполнение позволит улучшить условия, повысить уровень и качество жизни населения, осуществить кардинальные структурные изменения, увеличить эффективность региональной экономики и социальной сферы, обеспечить социально-экономическую и экологическую безопасность, рациональное природопользование. Целевые программы разрабатываются в виде единого документа, который обычно включает следующие разделы:
Содержание проблемы и необходимость её решения программно-целевыми методами.
Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы.
Совокупность программных мероприятий.
Ресурсное обеспечение программы.
Механизм реализации программы.
Организация управления программой и контроль за ходом её реализации.
Оценка ожидаемой эффективности, социальных, экономических, экологических последствий от выполнения программы.
Паспорт программы.
Схематическая модель целевой комплексной программы развития регионов состоит из пяти блоков: целевого, ресурсного, процессуального, координирующего и обеспечивающего (рис.27).
Рис.
27. Схематическая модель целевой
комплексной программы
Целевой блок включает анализ проблемной ситуации и определение целей первого, второго и последующих порядков. Проблемная ситуация, выявленная в концепции территориального развития, анализируется и диагностируется. Актуальность проблем служит основой для определения порядка целей. Для этого строится «дерево целей» – ориентированный граф, который позволяет учесть взаимообусловленность целей и очерёдность их достижения. Ресурсный блок отражает внутренний потенциал региона и включает природно-ресурсные, биоэкологические, производственные, демографические, социальные, инновационные, инвестиционные и другие факторы. На основе анализа первичной информации и диагностических расчётов разрабатываются материальные, финансовые, трудоресурсные балансы. Балансовый метод даёт определить сроки и выбрать рациональные варианты реализации программы. Процессуальный блок включает все процессы регионального развития, начиная с технологических, промышленных, аграрных и заканчивая социальными и духовными. Он является связующим между целевым и ресурсным блоками. На основе сетевых графиков и ориентированных графов осуществляется взаимоувязка всех процессов по времени, ресурсам и исполнителям. Особое внимание обращается на сочетание действующих и вновь создаваемых экономических, инфраструктурных и других объектов. Широко используя балансовые расчёты и учитывая ограничения в ресурсах (в первую очередь, финансовых) определяется очерёдность ввода в действие новых объектов, наращивание и трансформация всех процессов. Координирующий блок позволяет сбалансировать цели и ресурсы, подпрограммы и программу в целом, определить заказчиков и организовать работу исполнителей. В этом блоке раскрываются все «нити» взаимодействия между элементами программы, координируется деятельность исполнителей, объёмы и сроки выполнения взаимосвязанных мероприятий. Обеспечивающий блок выполняет важную роль при разработке и реализации программы. Он включает методологическое, нормативно-правовое, финансовое, научно-техническое, информационное обеспечение. Особо следует выделить научное, в том числе и географическое, обеспечение, позволяющее наиболее конструктивно разрабатывать и выполнять программы с учётом инновационных достижений. Комплексные программы социально-экономического развития регионов становятся необходимыми документами в «пакете» программ межфункционального и функционального профиля. В этом «пакете» делается попытка увязать содержание программ друг с другом, с материальными и финансовыми ресурсами. Среди функциональных программ наиболее приоритетными являются социальные, демографические, экистические, промышленные, аграрные, экологические, инфраструктурные, строительные, инновационные, научно-технические и др. Приоритеты обычно уточняются и могут варьироваться по территориям, циклам и стадиям развития конкретных сфер жизнедеятельности людей. В каждом регионе разрабатываются такие программы, которые являются наиболее актуальными и одновременно ресурсообеспеченными, способными прямо или косвенно повлиять на жизнедеятельность населения. Они также должны соответствовать интересам и потребностям территориальных общностей людей. В регионах наиболее распространёнными являются программы «жильё», «образование», «здоровье» и др. Основой целевых программ является система мероприятий, заданий, включающая социальные, производственные, технологические, организационные и другие работы (третий блок рис.27). Система мероприятий должна быть направлена на достижение программных целей и согласована по ресурсам, исполнителям и срокам. Для повышения эффективности программ очень важна последовательность, постадийность и комплексность намечаемых работ. Для соблюдения принципов системности, последовательности и сбалансированности намечаемых мероприятий можно использовать конструкции энергопроизводственных и воспроизводственных циклов. В первом случае четко прослеживается экономико-технологическая цепочка производств от добычи сырья и топлива (энергии) вплоть до получения готовой продукции и потребления. Во втором случае просматривается весь воспроизводственный процесс от научной идеи до создания новых и реконструкции существующих производств. Совокупность мероприятий по технологическому и воспроизводственному признакам позволит сбалансировать не только региональную экономику, но и все сферы жизнедеятельности людей. При разработке программ особо тщательно нужно рассчитать и сбалансировать ресурсное обеспечение. В структуре обеспечения выделяются финансовые, информационные, инновационные, конституционные и другие ресурсы. Финансовые затраты складываются из затрат на разработку программ и затрат на ее реализацию. Стоимость научных исследований и разработок включает не только текущие расходы, но и расходы на оплату труда, содержание органов, регулирующих процесс реализации программ, транспортных услуг и связи, командировок и т. д. Финансовое обеспечение региональных программ осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных средств. В первую очередь обычно ориентируются на собственные бюджеты субъектов Федерации, а также на федеральный бюджет и бюджеты заинтересованных муниципальных образований. Внебюджетные источники включают собственные средства предприятий и фондов, кредиты банков, частных инвесторов и др. В связи с ограничением финансового обеспечения очень важным моментом является отбор приоритетных проектов и программ, энергопроизводственных цепочек производств. Инструмент реализации целевых программ включает все рычаги региональной политики. По отношению к объектам региональной собственности это может быть прямое финансирование и многочисленные проявления кредитно-денежного механизма, а также льготы по налогам, экспортно-импортным пошлинам. По отношению к объектам других форм собственности действуют косвенными экономическими методами (льготные кредиты, налоговые послабления и др.). Открытие финансирования реализации целевых программ должно быть согласованным с другими видами ресурсного обеспечения. Каждый запланированный объект, удачно «вписывая» в региональную структуру, следует «обеспечить» рациональным местом на территории региона и в геоэкологическом пространстве, природными и трудовыми ресурсами, инфраструктурным обслуживанием. Размещение новых хозяйственных объектов, реконструкция и модернизация существующих должны осуществляться на основе согласования интересов «производителя» и «хозяина» территории. У каждого из них обычно имеется «пакет» требований: у «производителя» конкретные требования к территориальным ресурсам, у «хозяина» - к технико-экономическим параметрам хозяйственных объектов. После нахождения компромиссов можно приступать к реализации проектов и подпрограмм. В связи с разнообразием объектов разных форм собственности и финансирования необходима организация управления целевой программой. Функции управления может взять на себя исполнительная власть региона, или они возлагаются на специально созданные органы: исполнительная дирекция, координационный совет и т. д. На всех этапах реализации целевой программы исполнительные и особенно законодательные региональные властные структуры осуществляютконтрольные функции, позволяющие установить зависимость между конечными результатами и затратами на программу, выработать действенные меры воздействия, которые обеспечат ее выполнение (четвёртый блок рис.27). В программе обычно определен круг показателей, необходимых для осуществления контроля и оценки ее реализации. Среди показателей наиболее объективными являются: степень выполнения программных мероприятий, объемы использованных ресурсов, соответствие срокам выполнения работ. Желательно создать мониторинговые наблюдения и информационные центры, в которых будут осуществляться сбор, хранение, обработка и представление всей информации по целевой программе. Оценка эффективности целевой программы производится при ее разработке и в процессе реализации. Оценка определяется сопоставлением фактических и целевых показателей программы, а также отношением программных результатов к затратам на их достижение. Помимо экономической оценки эффективности программы желательно произвести оценку социальной, экологической, научно-технической эффективности. Индикаторами таких оценок могут стать увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, повышение уровня жизни, создание новых рабочих мест, оздоровление окружающей среды, повышение качества продукции, рост доли интеллектуального труда и т. д. Оценка последствий реализации программы включает выявление запланированных и незапланированных конечных экономических, социальных, экологических, культурных, научно-технических и других результатов. Для учета всех последствий осуществления программы необходимо провести региональные, аналитические, диагностические и прогнозные исследования. Эти исследования должны носить комплексный характер и иметь более широкие хорологические и хронологические параметры, т. е. они будут охватывать не только социально-экономическое развитие самого региона, но и прилегающих территорий, а также временные рубежи, превышающие программные сроки. Оценка последствий осуществления целевых программ должна учитываться в процессе проведения региональной политики. Программирование, ставшее основным звеном регионального планирования, регулирования и управления, одним из методов региональной политики из концептуальных соображений, нуждается в дальнейшем методологическом и методическом совершенствовании. Целевые программы, разрабатываемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, должны быть согласованы между собой по целям и задачам, ресурсам и средствам приведения их в действие, срокам и исполнителям. Согласование программ, заложенное в стратегии и концепциях развития регионов, прерогатива не только управленческих структур, но и независимой экспертизы и контролирующих органов, обеспечивающих сбалансированность межрегионального, регионального и межмуниципального функционирования.
18.Понятия «качество жизни» и «уровень жизни» нередко переплетаются и подменяют друг друга, что не вполне корректно. При этом уровень жизни определяется как показатель, характеризующий количество и качество товаров и услуг, потребляемых в стране.
Среди большого множества работ, посвященных специальному рассмотрению качества жизни населения и различных его сторон, до настоящего времени нет единства в понимании того, какие социально-экономические процессы и явления обозначаются этим термином. С одной стороны, встречается предельно расширительное толкование данной категории, которое вбирает в себя все процессы жизнедеятельности человека и общества. С другой, в показатели качества жизни иной раз включается безо всякой научной аргументации только узкая часть процессов жизнеобеспечения людей. Характерно, что с течением времени ситуация в этой области не только не проясняется, а, наоборот, становится все более запутанной, ибо в сферу рассмотрения включаются все более острые проблемы и мало исследованные социальные последствия, которыми так богата быстротечная и изменчивая жизнь постиндустриального общества.
Очень часто используются близкие термины, отождествляемые с «качеством жизни»: уровень жизни, уклад жизни, стандарт жизни, стиль жизни, образ жизни и т.д. Имеет значение и противоположная точка зрения, в соответствии с которой, качество жизни является максимально интегрированным социальным показателем, включающим в себя, в качестве составляющих признаков: уровень жизни, стиль жизни, уклад жизни. Иногда речь идет о том, что качество жизни, наряду с условиями жизни, уровнем жизни, социальным поведением входит в состав более широкого понятия «образ жизни».
В настоящее время проблема анализа качества жизни населения в целом и состояние его здоровья приобретает четко выраженный прикладной акцент. Качество жизни можно трактовать как интегральную категорию, всесторонне характеризующую уровень и степень благосостояния свободы, социального и духовного развития человека, а также его физическое здоровье. В числе ее структурных составляющих можно выделить (в значительной мере условно, ибо между ними прослеживаются определенные взаимосвязи) следующие основные компоненты: уровень здоровья и продолжительность жизни населения, уровень жизни населения, образ жизни населения.
Упрощенная структура качества жизни населения
Выделение компонента «уровень здоровья и продолжительность жизни населения», в качестве одной из главных структурных составляющих качества жизни, обусловлен следующим соображением: в мировой практике уровень и динамика здоровья, продолжительность жизни ставятся на первое место при определении условий жизнедеятельности, поскольку рассматриваются как базисная потребность человека, главное условие его жизнедеятельности. Существует множество определений здоровья, которые пытаются охватить все многообразие этого феномена. Конструктивным представляется подход к определению категории здоровья, который предложен учеными Санкт-Петербургского санитарно-гигиенического медицинского института. Категория здоровья представляется как такое состояние структуры функций и адаптационных возможностей (резервов) человека, которые обеспечивают ему данное качество жизни в данное время и в данной среде.
Другой, важнейшей составляющей качества жизни, является уровень жизни населения. Уровень жизни населения выражает удовлетворение материальных и культурных потребностей личности, в обеспеченности потребительскими благами, которые характеризуются, количественными показателями, абстрагированными от их качественного значения. Это: размер оплаты труда, доход, объем потребления благ и услуг, уровень потребления продовольственных и промышленных товаров, продолжительность рабочего и свободного времени, жилищные условия, уровень образования, здравоохранения, культуры и т.д.
Третьим из основных структурных компонентов качества жизни населения выступает - образ жизни. Эта категория дает возможность рассмотреть комплексно во взаимосвязи содержание аспектов жизнедеятельности - положение и развитие личности, ее социальная активность; отношение населения к труду, к политике властей, к институту семьи и брака к законности и правопорядку; ценностные ориентиры различных социальных групп и т.п.
Качество жизни - комплексная характеристика социально-экономических, политических, культурно-идеологических, экологических факторов и условий существования личности, положения человека в обществе.
Концепция качества жизни - это современное продолжение интеллектуальных поисков, начатых Тейяром де Шарденом и В.И. Вернадским, которые ввели в научный обиход понятие «ноосфера», ставшее одним из терминов словаря по социально-экономической статистике: «Ноосфера - сфера разумно организованного взаимодействия общества и природы. Биосфера превращается в ноосферу при целенаправленной деятельности человечества, путем реализации мер по рациональному природопользованию». В концепцию качества жизни, принятую в постиндустриальных обществах, включены ограничения на удовлетворение потребностей людей, обеспечивающие гармоничное развитие ноосферы:
- Охрана окружающей среды;
Забота о безопасности производств и продукции;
Поддержание ресурсного потенциала страны.
Центральные задачи в концепции качества жизни:
- обеспечение физического и морального здоровья общества;
расширение употребления экологически чистых продуктов питания;
гармонизация условия труда и т.д.
Существует понятие «социального кругооборота качества»: качество человека - качество труда - качество производства - качество технологий - качество образования - качество культуры и качество науки - качество управления - качество социальных и экономических систем - качество жизни - качество человека. Управление качеством жизни, с позиций категории качества жизни, интегрирует все виды «управлений качеством» и рассматривается, как своеобразное управление «социальным кругооборотом качества».
Качество образования - интеллектуальная революция, интеллектуализация производительных сил. Творчество становится главной функцией управления. Появляется креативный, инновационный менеджмент, как форма управления фирмами, ориентированная на раскрытие творчества, создание инновационного потенциала, разработку стратегий «поведение на рынке» с целевыми установками на «технологические прорывы». Результатом указанных сдвигов явилась дифференциация мировой экономики на два класса: класс «горячих» и класс «холодных» экономик.
Класс «горячих экономик» - это класс «быстроходных», интеллектоемких, наукоемких, образовательноемких и информоемких экономик. Их появление - адекватное преобразование экономических механизмов, обеспечивающих ускорение научно-технического прогресса, «быструю» динамику обновления наукоемких и капиталоемких товаров и технологий. В «горячих экономиках» происходит трансформация рыночного механизма, увеличивается роль механизмов планирования, программирования, формирования долгосрочных стратегий в кадровых политиках, маркетинге, инвестиционных политиках, увеличивается централизация банковской системы.
Класс «холодных экономик» - это класс «медленноходных» экономик с низкой восприимчивостью науки и образования, с низким уровнем концентрации капитала. Их технологическим базисом служат традиционные технологии. Мобильность инвестиционного комплекса в таких экономиках остается низкой.
Интеллектно-инновационная революция затронула развитие стран с «горячими экономиками». Интеллектуализация рабочей силы производительных сил общества в развитых странах сопровождает процесс «разогревания экономик». В крупных экономических структурах - корпорациях, компаниях - появляются внутренние системы образования. Постоянное повышение квалификации персонала компаний становится образом их жизни.
Качество экологии. Управление качеством экологии подразумевает управление экологическими рисками. Риск - понятие сложное и неоднозначное. С позиции качества он есть мера появления нежелательного последствия в результате принятия решения. Используя понятие меры, риск - мера качества соответствующего решения, проекта, хозяйственного мероприятия, плана, программы и т.п., измеренная в определенной шкале. Риск - понятие управленческое, связанное с надежностью, с качеством управления.
Экологический риск - сложная категория, отражающая уровень опасности появления нежелательных экологических последствий, в результате внедрения того или иного проекта, принятия и реализации определенного хозяйственного мероприятия. Важным моментом в оценке экологического риска и в управлении экологическим риском, является формализация ситуации, в зависимости от которой осуществляется дифференциация требований к исходным данным, объему проводимых исследований и испытаний. Среди направлений такой формализации предлагается введение экологической категории района. Экологическая категория района является комплексной характеристикой экологического качества района, отражающая классификационную характеристику состояний среды обитания, здоровья человека и населения, природы и естественных экосистем, классификационную характеристику состояний отдельных сред. Источниками экологического риска могут быть: предприятия, технологии, компоненты среды, могущие стать источником аварийных воздействий на предприятия, экологическую систему, не предусмотренную проектом. Источники риска, по отношению к хозяйственному объекту, могут быть внешними и внутренними. В результате проведения оценки экологического риска, можно определить экологическое качество жизни - часть системы качества жизни, включающая в себя «качество среды обитания».
19.Система государственного планирования и прогнозирования социально-экономического развития России и регионов сегодня далека от идеальной. Существующее законодательство в России и регионах лишь рамочно декларируют необходимость планов и программ.
Обсуждение проблемы теории и практики государственного планирования и использования в нем различных подходов и методик ведется различными экономистами, которые предлагают свое видение проблем государственной политики в области стратегического планирования. В частности, указываются недостатки и проблемы существующей системы государственного стратегического планирования, а также отсутствие единых методов формирования государственных планов на федеральном и региональных уровнях [1—5, 11]:
разбалансирование системы государственного планирования. Если раньше использовалась директивная модель, подразумевающая контроль со стороны государства практически за всеми протекающими в стране процессами, то сегодня рыночная модель привела к нехватке контроля со стороны государства;
отсутствие должного взаимодействия с бизнесом и учет пожеланий предпринимателей (нехватка индикативных технологий планирования);
противоречия, возникающие между желаниями предпринимателей и необходимостью сбалансированного социального развития регионов;
нестыковка плановых документов по срокам, целям и задачам;
отсутствие методов разработки эффективной государственной политики;
неоптимальная эффективность формирования и реализации программных документов исполнительными органами государственной власти;
отсутствие заинтересованности государства в развитии отечественных отраслей народного хозяйства;
развитие регионов по собственным сценариям и серьезная дифференциация уровня жизни населения в разных регионах России;
отсутствие системы разработки, оценки и контроля, а также ответственность должностных лиц за принимаемые плановые решения на государственном уровне и т. д.
Таким образом, различные явления, протекающие в социально-экономическом развитии России, нуждаются в балансировании и удержании социально-экономической системы в определенном равновесии с допустимыми отклонениями. Для этого необходимо, чтобы на государственном уровне была разработана эффективная система государственной политики в области стратегического планирования. Соответственно, для достижения нашей цели необходимо разрешить несколько задач:
определить роль, сущность и понятие «государственная политика в области стратегического планирования»;
изучить действующую систему методологии государственного планирования;
провести анализ существующих методов стратегического планирования и возможность их использования при формировании государственной политики в области стратегического планирования. и др.
Государственная политика в области стратегического планирования (ГПСП) — совокупность планово-программных нормативно-правовых актов органов государственной власти РФ и его субъектов (в том числе муниципальных образований), включающих в себя взаимоувязанные по срокам и способам достижения цели: задачи, приоритеты и принципы, реализуемые этими органами, с привлечением и учетом мнения стейкхолдеров, для достижения наиболее эффективного социально-экономического развития страны (регионов). Главное отличие ГПСП от общего понимания государственной политики в том, что она сосредоточена на достижении необходимых положительных результатов по всем направлениям социально-экономического развития страны (регионов), а не конкретной области, с использованием правовых, экономических, административных и иных методов и средств воздействия, с опорой на ресурсы, имеющиеся в распоряжении, а также с направлением частных ресурсов в приоритетные для государства сферы. Таким образом, ГПСП призвана объединить в единое целое отдельные государственные политики (экономическую, инновационную, социальную, национальную, военную, промышленную и т. п.).
На федеральном уровне законодательное обеспечение системы прогнозирования и планирования социально - экономического развития представлено Федеральным законом № 115-ФЗ от 20.07.1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Закон дает представление о системе планирования, о системе государственных прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического развития России, обеспечивает отчетность Президента РФ перед Федеральным собранием РФ, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. В этом федеральном законе упоминаются концепция, прогноз и план, но вместе с тем не конкретизируется применение их в других отраслях и сферах деятельности, кроме того, отсутствует представление о стратегии [6].
В 2012 г. Президент РФ подписал Указ № 596 от 07.05.2012 г. «О долгосрочной государственной экономической политике». Данный указ — это попытка изменить сложившуюся ситуацию в области государственного планирования. Так, наряду с поручениями Правительству РФ по количественным и качественным преобразованиям отмечена необходимость принятия федерального закона о государственном стратегическом планировании. К сожалению, из последнего не следует, что среднесрочному и краткосрочному планированию будет уделено должное внимание.
Правительство РФ в соответствии с Указом Президента РФ внесло в Государственную думу РФ законопроект № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании», который был принят 21 ноября 2012 г. в первом чтении. Отметим, что законодатели предпринимают попытку внедрить в понятие «государственное стратегическое планирование» комплексное решение проблем, учет долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования, хотя не всегда детализированные должным образом.
К сожалению, в законопроекте не учтена и необходимость планирования по конкретным сферам деятельности, в которых обязательно должны быть утверждены стратегии.
Такой перечень мог бы быть открытым. Кроме этого, практически все вопросы по разработке и утверждению отданы на усмотрение органов исполнительной государственной власти.
В Санкт-Петербурге до настоящего времени не разработаны четкая законодательная база и методология формирования системы планирования. Правительство Санкт-Петербурга уже не первый раз разрабатывает концепцию социально-экономического развития Санкт-Петербурга и другие плановые документы на основе разработок лишь одного международного центра социально-экономических исследований — Леонтьевского центра, это, например, постановления Правительства Санкт-Петербурга № 884 от 20.07.2007 г. «О Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года» и № 275 от 28.03.2012 г. «О Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 года».
В Санкт-Петербурге до сих пор действует распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли № 99-р от 05.02.2008 г. «Об утверждении методик расчета значений целевых ориентиров Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы, значений индикаторов выполнения задач социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008-2010 годы и показателей стандартов проживания в Санкт-Петербурге на 2008-2010 годы». Такая методика разрабатывалась, во-первых, под конкретные задачи уже более пяти лет назад, а во-вторых, она не отражает используемых и не называет конкретные методы исследований, которые ложатся в основу государственного планирования.
Очевидно, что наряду с обновлением законодательной базы потребуется изменить и научно-методический аппарат государственного планирования.
Несмотря на ведущуюся в данном направлении работу все же необходима более четкая система ГПСП. Таким образом, возникает целесообразность исследований в данном направлении и осознание существующих подходов к решению данной проблемы.
Научный менеджмент как управление уже давно внедряется в систему государственного управления и политики. Менеджмент выделяет четыре основные функции управления — это планирование, организация, мотивация и контроль. И планирование здесь — один из наиболее важных элементов государственного управления.
Государственное управление (англ.: public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ.: public policy) [7].
Ведущую роль в осуществлении эффективной государственной политики играют методы управления. Под методом управления как частью политики обычно понимают способы организующего и регулирующего воздействия социальных субъектов и институтов политики на управляемые объекты, способы определения условий их оптимального функционирования и развития, приведения в соответствие с требованиями присущих им закономерностей. Методы традиционно подразделяются на общие (административные — прямые или директивные), экономические (косвенные), социально-психологические и отраслевые (специфические). Административные методы основаны на конкретных адресных заданиях, оказывают прямое воздействие на управляемые объекты, преследуют интересы органов управления. Экономические методы направляют хозяйствующие субъекты к поиску альтернатив. Среди современных, преимущественно отраслевых, методов, используемых в системе государственной политики, существенную роль играет программно-целевой метод, позволяющий объединить в единый комплекс средства и ресурсы финансового, материального, организационного и иного рода для «точечного» решения актуальных экономических, социальных и иных задач [8].
В современных рыночных отношениях планирование экономической деятельности всех предприятий и фирм является важной предпосылкой для свободного производства и предпринимательства, распределения и потребления ресурсов и товаров. В условиях ограниченности ресурсов планирование крайне необходимо для наиболее полного удовлетворения продуктами и услугами всех потребителей, рыночные запросы которых, по существу, становятся будущими планами предприятий и фирм. Для этого необходимо осваивать теорию и методологию, изучать методы и способы обоснования планов, использовать знания для поиска и выбора необходимых средств и зачастую ограниченных ресурсов, что обеспечивает осуществление намеченных целей и выполнение планов производственно-экономической деятельности. Кризисные явления в мировой и отечественной экономике неоднократно доказывали необходимость государственного регулирования и разработки системы государственного планирования социально-экономического развития как регионов, так и страны в целом [9].
Чтобы лучше понимать суть планирования, кратко рассмотрим термин «планирование», его понятийный смысл.
Планирование в общем смысле — разработка планов экономического и социального развития, а также комплекса практических мер по их выполнению. Планирование позволяет концентрировать усилия на наиболее важных направлениях. Планирование — это процесс практического воплощения стратегии. Он заключается в принятии решений, которые позволяют обеспечить эффективное функционирование и развитие организации в будущем, уменьшить ее риски и неопределенность [10].
С глобальной точки зрения, процесс планирования связан с постановкой целей и задач, выработкой стратегии, распределением и перераспределением ресурсов, определением стандартов деятельности в предстоящем периоде. С локальной точки зрения, «планирование» — это составление специальных документов — планов, которые определяют конкретные шаги по достижению поставленных целей. Таким образом, в планах отражаются прогнозы развития системы в будущем, промежуточные и конечные задачи и цели, механизмы координации текущей деятельности, приоритеты распределения ресурсов, стратегия на случай чрезвычайных обстоятельств.
Важным является использование научного подхода в государственном управлении, тем более в области планирования. В этой связи рассмотрим понятие «стратегия» и существующие теории стратегического управления; тем более что на государственном (законодательном) уровне пока нет официального определения данного термина.
Стратегия — это четкое определение целей, а также выработка органами государственной власти концептуальных обоснованных подходов развития системы, основанных на точных прогнозах.
Стратегическое планирование — определение целей, приоритетов развития социально-экономической системы (страны, региона, муниципального объединения, предприятия, корпорации и т. п.) на среднесрочную или долгосрочную перспективу, путей, ресурсов и сроков реализации целей и приоритетов.
Стратегическое планирование является важнейшей функцией и инструментом государственного регулирования экономики.
Теоретические основы стратегического планирования заложены в России в 20-е гг. XX в. Исходной базой для этого служили, с одной стороны, положения марксизма о необходимости планомерного руководства хозяйственными системами, достигшими высокого уровня обобществления, в целях обеспечения пропорционального развития экономики (см. например, работу В.И. Ленина «Об едином хозяйственном плане». — Полн. собр. соч., т. 42), с другой стороны — убежденность российских ученых (В.И. Вернадского, Г.М. Кржижановского, Н.Д. Кондратьева, В. А. Базарова и других) в необходимости активной государственной политики по переводу полуразрушенной экономики страны на новейшую для того времени научно-техническую базу на основе электрификации страны. Соединение этих двух начал нашло выражение в принятии в 1920 г. первого в мире долгосрочного стратегического плана — плана ГОЭРЛО [11].
Николай Дмитриевич Кондратьев — основоположник теории экономических циклов, известной как «Циклы Кондратьева». Он обратил внимание на то, что в долгосрочной динамике некоторых экономических индикаторов наблюдается определенная циклическая регулярность, в ходе которой на смену фазам роста соответствующих показателей приходят фазы их относительного спада с характерным периодом этих долгосрочных колебаний порядка 50 лет, с возможным отклонением в 10 лет (от 40 до 60 лет). Циклы состоят из чередующихся фаз относительно высоких и относительно низких темпов экономического роста. Отметим, что ряд экономистов не признают существования таких волн [11, 12].
Исследования и выводы Н.Д. Кондратьева основывались на эмпирическом анализе большого числа экономических показателей различных стран за довольно длительные промежутки времени, охватывавшие 100-150 лет — это индексы цен, государственные долговые бумаги, номинальная заработная плата, показатели внешнеторгового оборота, добыча угля, золота, производство свинца, чугуна и т. д. [11].
Экономические циклы — колебания экономической активности (экономической конъюнктуры), состоящие в повторяющемся сжатии (экономического спада, рецессии, депрессии) и расширении экономики (экономического подъема). Циклы носят периодический, но нерегулярный характер. Обычно (в рамках неоклассического синтеза) интерпретируются как колебания вокруг долгосрочного тренда развития экономики. Теория реальных экономических циклов объясняет спады и подъемы воздействием реальных факторов [12].
Можно выделить несколько характеристик экономических циклов, разработанных в начале XX в. (табл. 1) [12].
Таблица 1