Принципы построения и функционирования бюджетной системы России

В переводе с латинского термин «принцип» означает основу, первоначало чего-либо. В экономической науке принципами принято именовать закономерности формирования и взаимодействия различных экономических институтов. Многие из имеющихся в настоя­щее время принципов построения бюджетной сферы начинали склады­ваться еще в 1930 — 1960-х годах. Современные принципы построения и функционирования бюджетной системы России носят на себе отпечаток традиций осуществления бюджетной деятельности советского периода (фактический централизм, неправовой конъюнктурный подход к рас­пределению бюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам, наличие закрепленных и регулирующих источников бюджетного регулирования и т.д.), однако в отличие от бюджетной практики административно-ко­мандной системы эти принципы непосредственно отражены в нормах (правовых предписаниях) действующего бюджетного законодательства, и в первую очередь в Бюджетном кодексе РФ. В юридической науке под принципами традиционно понимаются принципы права как исходные или основополагающие (руководящие, коренные, ключевые) идеи, требования (положения, начала, правила), выражающие наиболее су­щественные особенности и целенаправленность, объективные законо­мерности, определяющие сущность всей системы права, отрасли права или правового института (субинститута).

Таким образом, принципы бюджетной системы России — это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, опреде­ляющие порядок построения и функционирования этой системы, и в целом бюджетных отношений, закрепленные в действующем законо­дательстве. Безусловно, эти общие начала находят свое выражение непосредственно в нормах российского бюджетного права.

К основным (базовым) принципам построения и функционирова­ния бюджетной системы относятся, в частности:

• принцип законности (надлежащая правовая форма бюджетов);

• принцип единства бюджетной системы Российской Федерации;

• принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

• принцип самостоятельности бюджетов;

• принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов;

• принцип сбалансированности бюджета;

• принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;

• принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• принцип гласности бюджетной деятельности;

• принцип достоверности бюджета;

• принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;

• принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Феде­рации, муниципальных образований.

Рассмотрим особенности, значение и содержание каждого из пере­численных принципов построения и функционирования бюджетной системы.

Принцип законности (надлежащая правовая форма бюджетов).Значение и содержание этого принципа состоит в том, что бюджет должен быть утвержден только в надлежащей правовой форме — нор­мативным правовым актом законодательного (представительного) ор­гана государственной власти или местного самоуправления. Данный принцип закреплен в статье 11 Б К РФ, в соответствии с которой феде­ральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюд­жеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В случаях, если бюджетным законодательством (в данном случае — Бюджетным кодексом) предусматривается регулирование определен­ных отношений законом о бюджете, для органов местного самоуправле­ния эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в по­рядке, установленном уставами муниципальных образований.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерацииозначает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного зако­нодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского уче­та средств федерального бюджета, территориальных бюджетов субъек­тов РФ и местных бюджетов. При всем том принцип единства бюджетной системы не существует без принципа самостоятельности бюджетов, которые в совокупности представляют собой динамическую систему. Это обусловлено тем, что полная реализация принципа един­ства возможна только путем ограничения самостоятельности нижестоя­щих бюджетов и наоборот¹. Кроме того, необходимым условием един­ства бюджетной системы является наличие единой бюджетной класси­фикации и единой системы бюджетного процесса.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации состоит в закреплении соответствующих видов до­ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами госу­дарственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправ­ления. Однако, как отмечают многие экономисты, в основу ныне действующей бюджетной системы положены такие принципы разграничения доходов и расходов между ее уровнями, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. В качестве примера такой ситуации часто приводится методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов).

«Первая его часть направляется в адрес так называемых нуждающихся регионов, вторая — в адрес особо нуждающихся. «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в сред­нем по России, «особо нуждающимся» — регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким обра­зом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной ме­тодики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естест­венным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономиче­ски обусловленное противостояние регионов» ¹

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

— право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс;

— наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законода­тельством РФ;

— законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

— право органов государственной власти и органов местного само­управления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

— право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно с соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

— недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения дохо­дов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

— недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ в доходах и дополнительных расходах, возник­ших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключени­ем случаев, связанных с изменением законодательства.

Остановимся подробнее на принципе самостоятельности бюджетов. Здесь вполне можно согласиться с мнением ряда видных российских эко­номистов, в частности проф. В.М. Родионовой, которая в комментариях к одному из проектов БК РФ указывала на то, что принцип самостоятель­ности может быть полностью реализован лишь в условиях функциониро­вания такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управ­ления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет.

Содержание БК РФ и нормы других действующих законодатель­ных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют, од­нако, о том, что эти условия не выполняются. Между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, равно как и между территори­альными и местным бюджетами, допускаются проявление субъекти­визма, неравенство федеральных, территориальных и местных интере­сов, приоритет вышестоящих бюджетов над нижестоящими.

Анализ бюджетной работы показывает, что принцип самостоятель­ности на практике реализуется далеко не в полной мере. Это относит­ся и к региональным, и к местным бюджетам, где проблема проявляет­ся с особой остротой. Здесь, с нашей точки зрения, уместно привести следующее высказывание В. Скрыпника, директора Всероссийского научно-технического информационного центра: «Новое направление развития науки видится в изменении вектора фундаментальных и при­кладных исследований к возобновлению исследований жизнеобеспече­ния регионов страны. Глубокий анализ полученной в ходе таких иссле­дований информации будет способствовать выявлению перспектив развития национальных ресурсов с учетом их территориальных особенностей, разработке эффективных программ развития, принятию зако­нов, отражающих специфику регионов, гармоничному сочетанию уси­лий федеральных и региональных органов власти как необходимому условию экономического подъема. На основании результатов этих ис­следований можно будет принимать решения, способствующие подъ­ему экономики без больших материальных и финансовых затрат». Мысль автора статьи о том, что региональный и местный уровень — важнейшее звено для бюджетных реформ, сомнений не вызывает. Именно поэтому стратегической целью Программы развития бюджет­ного федерализма в РФ на период до 2005 г¹. является обеспечение реальной налогово-бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Для этого предусматривает­ся, четкое разграничение расходных полномочий и обязательств влас­тей разных уровней, освобождение регионов и муниципалитетов от бремени нефинансируемых федеральных мандатов, закрепление на долгосрочной основе за региональными и местными властями доходных источников, внедрение общенациональных стандартов управления общественными финансами, включая казначейское исполнения реги­ональных и местных бюджетов. Таким образом, предстоит реструкту­ризация налоговых полномочий и межбюджетных отношений, цель которой — обеспечение реальных полномочий и реальной ответствен­ности за результаты деятельности органов власти каждого уровня.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов,бюдже­тов государственных внебюджетных фондовозначает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фон­дов подлежат отражению в них в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. На­логовые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обя­зательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по рас­ходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обяза­тельных платежей, предоставленных в пределах текущего финансово­го года.

Кроме того, рассматриваемый принцип связан с понятием бюджета-брутто — метода построения бюджета, при котором в него включа­ются полные суммы доходов и эксплуатационные расходы государст­венных предприятий (почта, телеграф, железные дороги и т.д.) и имуществ (леса, земельные угодья, недра и т.п.), все оборотные, транзитные статьи, проходящие в равных суммах по доходам и расхо­дам (например, взносы в государственные внебюджетные фонды и расходы, осуществляемые за счет этих фондов). Отказ от принципа полноты бюджета приводит к появлению бюджетов-нетто, под ним понимается метод построения бюджета, при котором его взаимоотно­шения с государственным хозяйством строятся по сальдо (положи­тельному или отрицательному: в бюджете отражаются лишь итоговые финансовые результаты деятельности предприятий, находящихся на самостоятельном бюджете).

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен со­ответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверж­дении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исхо­дить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета, до­стижения заданных результатов с использованием наименьшего объе­ма средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Исторический опыт различных стран показывает, что величина бюджетного дефицита не должна превышать предельно допустимый размер, определяемый 5% валового национального продукта. В свою очередь, дефицит, превышающий предельно допустимые размеры, требует скорейшего принятия таких мер, которые могли бы привести к его быстрейшему сокращению.

Принцип эффективности и экономности использования бюджет­ных средствозначает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны ис­ходить из необходимости достижения заданных результатов с исполь­зованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего ре­зультата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Причем, как отмечают, законодатель специально устанавливает запрет специализации источников покрытия расходов бюджета – ведь доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расхода­ми бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централиза­ции средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает: обязательное опубликование в откры­той печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти, органов местного са­моуправления; обязательную открытость для общества и средств мас­совой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногла­сия либо внутри законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти, либо между законодательным (представитель­ным) и исполнительным органами государственной власти.

Исключением, по мнению А.Н. Козырина, из принципа гласности могут стать секретные статьи бюджета, содержащие информацию, яв­ляющуюся государственной тайной. При этом законодательством уста­навливается, что секретные статьи могут утверждаться только в феде­ральном бюджете.

Такие выдающиеся исследователи, как Ф.С. Нитти и СЮ. Вит­те, именовали принцип «гласности» принципом «публичности», отме­чая, что бюджет должен быть публичным, т.е. составленным таким об­разом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и цифры. Это обусловлено прежде всего необходимостью соблюдения демокра­тических процедур в сфере распределения и использования обществен­ных финансов.

Принцип достоверности бюджетаозначает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей терри­тории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Бюд­жет — документ, обращенный по времени в будущее. Он содержит прогностические оценки расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государ­ство планирует собрать за тот же период. Поэтому достоверность бюд­жета предполагает надежность показателей прогноза социально-эконо­мического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов. Несоблюдение этого принципа неизбежно приводит к серьезным расстройствам в сфере публичных финансов и денежного обращения.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств со­стоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение кон­кретных получателей с обозначением направления их на финансирова­ние конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, признаются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Наиболее рельефно рассматриваемый прин­цип реализуется, например, при использовании в качестве инструмента адресного финансирования решения важных общественных федераль­ных, региональных или местных проблем либо задач института целе­вой региональной или общегосударственной бюджетной программы. Так, приняты и финансируются на общегосударственном уровне такие федеральные целевые программы, как «Модернизация транспортной системы России» (2002-2010 годы), «Жилище» (2002-2010 годы), «Мировой океан» (1998-2012 годы), «Экономическое и социальное развитие коренных малочислен­ных народов Севера до 2011 года», «Создание и развитие информаци­онно-телекоммуникационной системы специального назначения в инте­ресах органов государственной власти на 2001-2007 годы , «Экология и природные ресурсы России» на 2002 — 2010 годы, «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», «Сейсмобезопасность территории России» (2002-2010 годы), «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов» (2002-2010 годы), «Создание автоматизированной систе­мы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», «Глобальная нави­гационная система» (2002-2011 годы), «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года, «Энергоэффективная экономика» на 2002 — 2005 годы и на перспективу до 2010 года, «Электронная Россия на 2002 — 2010 годы», «Развитие Калининградской области на период до 2010 года», «Со­кращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 — 2010 годы и до 2015 года)», Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» (1995 — 2012 годы).

В целом необходимо отметить важность исследуемого принципа для эффективного функционирования бюджетной системы, что неод­нократно подчеркивалась в литературе. Ведь этот принцип призван га­рантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утвер­ждении соответствующих бюджетов. Соблюдение этого принципа по­зволяет избежать искажения воли законодателя (компетентного орга­на, утверждающего бюджет), когда бюджетные средства, предназна­ченные законодателем на одни цели, на практике идут на покрытие совершенно других государственных расходов¹. Контроль за соблюде­нием субъектами бюджетной деятельности принципа адресности и це­левого характера бюджетных средств — одно из важнейших направле­ний государственного и муниципального финансового контроля в бюд­жетной сфере.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Феде­рации, муниципальных образованийподразумевает определение бюд­жетных полномочий органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправле­ния, не соответствующие Кодексу, являются недействительными.

Совокупность названных принципов представляет собой проек­цию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и рас­пределения государственных и муниципальных бюджетов, придает бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправле­ния целенаправленность, наполняет ее конкретно-определенным смыс­лом, поскольку отдельный принцип является только относительным предметом научного познания. В то же время в основе бюджетного пра­ва лежат исходные начала, обусловленные особенностями бюджета как ведущего звена финансовой системы, т.е. его централизованным и все­общим характером.¹

Таким образом, как было показано, каждый из принципов построе­ния и функционирования бюджетной системы неоднороден по своей структуре, состоит из совокупности разнообразных, но тесно взаимо­связанных и взаимообусловленных юридических, экономических и ор­ганизационных императивов. Поэтому понимание сути этих принципов невозможно без уяснения сущности бюджетных отношений и значения источников нормативно-правового регулирования порядка функциони­рования бюджетной системы Российской Федерации.