III. Административные регламенты органов исполнительной власти

Понятие "регламент органа исполнительной власти". Административный регламент органа исполнительной власти официально именуется "регламент внутренней организации органа исполнительной власти". Такое наименование данного вида регламентов установлено Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти от 28 июля 2005 г. N  452 (в ред. от 24 сентября 2010 г.) и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. N 30 (в ред. 24 сентября 2010 г.).

В доктрине административного права административный регламент органа исполнительной власти вполне допустимо именовать статусным регламентом. Такое наименование отражает сущность административного регламента органа исполнительной власти. Он содержит основные правила организации деятельности органа исполнительной власти по реализации его правового статуса - государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочий, возложенных на данный исполнительный орган в установленной сфере деятельности. Кроме того, статусный регламент содержит общие правила организации взаимодействия органа исполнительной власти с органами исполнительной власти, находящимися в его ведении и иными государственными органами.

Поэтому ошибочным следует признать утверждение, что положения административного регламента органа исполнительной власти "...направлены исключительно на регламентацию внутренних процедур органа"*(55). Реально все эти регламенты регулируют не только внутриорганизационные процедуры, но и процедуры внешнего взаимодействия органа: с законодательными органами, другими органами исполнительной власти, судебными органами, гражданами и их объединениями. Они регламентируют внутренние и внешние процедурные отношения, связанные с применением статусных норм органа исполнительной власти. Этот факт подчеркивается в положениях Типовых регламентов взаимодействия (п. 1.2) и внутренней организации (п. 1.2), согласно которым внутренние регламенты органов исполнительной власти разрабатываются на основе нормативных правовых актов, определяющих их статус.

Как известно, правовой статус органа исполнительной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъекта Федерации, в нормах которых содержатся общие положения о статусе органов исполнительной власти; законами, детализирующими и (или) конкретизирующими конституционные положения о статусе органа исполнительной власти; положениями, уставами, иными нормативными правовыми актами, определяющими исчерпывающим образом компетенцию органа исполнительной власти.

Таким образом, термины "регламент органа исполнительной власти" и "регламент внутренней организации органа исполнительной власти" - синонимы. И тот и другой обозначают статусный регламент, который является производным административным актом нормативного характера, закрепляющим общую организационную структуру и процедуры деятельности органа исполнительной власти по осуществлению его компетенции. На практике преимущественное употребление находит термин "административный регламент органа исполнительной власти".

Статусными регламентами регламентируется организация деятельности и порядок взаимодействия всех видов органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства; органы исполнительной власти субъектов Федерации - высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, министерства, департаменты, главные управления и др. виды органов исполнительной власти субъектов.

Статусные регламенты имеют все органы исполнительной власти, которые вправе самостоятельно принимать решения, необходимые для определения в порученной сфере деятельности государственной политики, выполнении нормотворческих функций, государственно-властных полномочий.

Для уяснения сути административного регламента органа исполнительной власти проанализируем Регламент Правительства РФ и его правовую основу.

В статье 114 Конституции РФ конституционная компетенция Правительства России и его взаимоотношения с другими органами государственной власти определены в общем виде, без детализации. Конституцией установлены статусные положения, полномочия, порядок образования и деятельности Правительства.

Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлены правовая основа и основные принципы деятельности Правительства, порядок назначения и освобождение от должности Председателя Правительства, общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, общие и специальные полномочия Правительства в различных сферах (экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере и т.д.).

В отдельной главе закона регламентируется организация деятельности Правительства (проведение заседаний*(56), определение вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства и других органов государственной власти, участие Правительства в законодательной деятельности и основы взаимоотношений с органами судебной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и контроль за их деятельностью и т.д.).

Структура регламента органа исполнительной власти. В литературе справедливо отмечено: структура и содержание регламентов органов исполнительной власти сформировалось "...под очевидным влиянием Регламента Правительства"*(57). Правительство РФ утвердило Регламент своей работы постановлением от 1 июня 2004 г.*(58) В нем помимо общих положений об организации своей деятельности определяется порядок планирования работы Правительства РФ, организация работы его членов, порядок подготовки и проведения заседаний, порядок оформления решений, подготовки и рассмотрения актов, законопроектная деятельность, порядок рассмотрения обращений граждан.

Регламентом установлены виды совещательных органов Правительства (правительственные, межведомственные, координационные, совещательные), порядок осуществления законопроектной деятельности, ее планирование и порядок организации, порядок участия Правительства в деятельности и работе Федерального Собрания, порядок подготовки заключений, поправок и официальных отзывов и порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти, порядок рассмотрения обращений граждан.

Как видно, Регламент Правительства РФ регулирует широкий спектр административных процедур. И тем не менее предмет Регламента нуждается в серьезном уточнении и дальнейшем развитии. На основе анализа законодательства, определяющего статус Правительства, в литературе обоснованно предлагается более "...детально урегулировать процедуры отмены и приостановления Правительством РФ актов федеральных органов исполнительной власти, внесения предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, а также процедуры разрешения споров и разногласий федеральных и региональных исполнительных органов"*(59).

Федеральные органы исполнительной власти также приняли свои регламенты в строгом соответствии с Регламентом Правительства РФ. Так, Министерство информационных технологий и связи РФ в своем Регламенте *(60) в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами, указами Президента РФ, Регламентом Правительства РФ, Положением о Министерстве, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 июня 2004 г. N 311, постановлениями Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" установило общие правила организации деятельности Министерства по реализации его функций и полномочий, в том числе общие правила организации взаимодействия Министерства с находящимися в его ведении федеральными органами исполнительной власти.

В Регламенте Министерства содержатся общие положения организации его деятельности, структура и штатное расписание, полномочия руководителей Министерства, порядок планирования и организации работы министерства, порядок формирования планов и показателей его деятельности, особенности организации подготовки материалов по разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, порядок участия Министерства в планировании заседаний Правительства и порядок подготовки к заседаниям Правительства РФ, порядок планирования деятельности руководителей Министерства, их выезда в командировки и ухода в отпуск.

В Регламенте также указывается, какие координационные, совещательные органы и рабочие группы могут создаваться в Министерстве, статус и порядок работы Коллегии Министерства, процессы организации в Министерстве документооборота, порядок подготовки и оформления решений Министра и его заместителей, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов, оформления договоров (контрактов, соглашений), порядок исполнения поручений, особенности организации исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и его заместителей, порядок осуществления контроля над исполнением поручений, порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство, порядок внесения проектов актов в Правительство, порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование в Министерство, порядок осуществления законопроектной деятельности Министерства и ее планирование, порядок его участия в деятельности и работе Федерального Собрания, порядок подготовки проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства на законопроекты, порядок рассмотрения в Министерстве парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, порядок деятельности и взаимодействия структурных подразделении Министерства при осуществлении возложенных на них функций, порядок взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и порядок взаимодействия Министерства и находящихся в его ведении служб и агентств, порядок осуществления Министерством полномочий по координации и контролю их деятельности, правила организации взаимодействия с территориальными органами, порядок взаимоотношений с органами судебной власти, порядок рассмотрения отдельных видов обращений и порядок работы с ними, порядок приема граждан, порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Министерства.

Сходную структуру имеют статусные регламенты и других органов исполнительной власти.

Например, в Регламенте Федеральной службы по финансовым рынкам (утв. приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. N 05-26/пз) содержатся следующие разделы: общие положения; формирование планов и показателей деятельности Службы; порядок планирования и организации работы в Службе; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя Службы и его заместителей; порядок исполнения поручений в Службе; порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство; порядок рассмотрения Службой парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; порядок деятельности и взаимодействия структурных подразделений Службы при осуществлении возложенных на нее функций; правила организации деятельности территориальных органов Службы; правила организации взаимодействия с территориальными органами Службы; порядок работы с обращениями граждан и организаций; порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Службы.

В целом характерными недостатками административных регламентов органов исполнительной власти является отсутствие исчерпывающего перечня административных процедур, требований к порядку и срокам их осуществления. Особенно это относится к процедурам взаимодействия органов исполнительной власти, информационного обмена, процедурам получения и предоставления информации и др.*(61)

В качестве примера административного регламента органа исполнительной власти с подобными недостатками приведем Регламент Министерства юстиции РФ (приказ Минюста России от 12 июня 2003 г. N 150), определяющего правовые основы организации и правила деятельности Министерства. Утверждение Регламента преследовало цели совершенствования организации и порядка деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных подразделений министерства. Между тем документ содержит большое количество отсылочных норм (деятельность Минюста регулируется Положением о Министерстве юстиции РФ, Инструкцией по организации планирования и контроля за выполнением планов в Министерстве юстиции РФ, Положением о коллегии Министерства юстиции РФ, Регламентом заседаний коллегии Министерства юстиции РФ, Инструкцией по делопроизводству в Министерстве юстиции РФ, Регламентом законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ и др.) и практически не устанавливает конкретные процедурные правила принятия и реализации решений в рамках компетенции должностных лиц министерства.

Требования, предъявляемые к регламентам органов исполнительной власти. Административный регламент органа исполнительной власти должен представлять собой оптимальную организационную модель, нацеленную на выполнение всех возложенных на исполнительный орган государственных функций с максимально эффективным использованием структурных подразделений для выполнения однотипных или близких по предмету управленческих задач и сбалансированную с точки зрения всех обязательных функционально-регламентных сроков, сложности и масштабности решаемых задач.

С этой точки зрения регламент органа является в определенной мере производным нормативным правовым актом, закрепляющим общую организационную структуру и порядок работы ведомства по исполнению входящих в его компетенцию государственных функций. Однако на таком основании статусный регламент нельзя считать актом, в котором механически соединены функциональные административные регламенты. Статусные регламенты и функциональные регламенты взаимосвязаны, дополняют и конкретизируют друг друга и должны применяться в системной связке.

Статусные регламенты должны регулировать порядок работы органа с исчерпывающей полнотой. Этому требованию они не всегда отвечают. Например, пунктом 56 Регламента Правительства РФ установлено: проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов до внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному в Правительстве рассмотрению.

В пункте 6.4. Регламента Минприроды России*(62) установлено: проекты актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, касающимся полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета, подготавливаются в департаментах, визируются директорами департаментов и направляются заместителями Министра (в соответствии с распределением обязанностей) в органы государственной власти субъектов до их внесения в Правительство. Поступившие в Министерство предложения органов государственной власти субъектов Федерации по указанным проектам направляются на рассмотрение в Правительство вместе с проектом акта Минприроды.

При этом ни в Регламенте Правительства РФ, ни в Регламенте Минприроды России не указан срок, в который исполнители обязаны направить проекты актов Правительства России органам государственной власти субъектов и сможет ли субъект Федерации своевременно ответить. Не указаны также формы направления проектов: электронный, бумажный и т.д. Поэтому вполне типичной является ситуация, когда либо субъект Федерации получает проект, уже рассмотренный Правительством России, либо не успеет дать ответ, поскольку получил накануне рассмотрения вопроса на заседании Правительства.

В пункте 88 Регламента Правительства РФ указывается: проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается Минфином России, а в пункте 110 - что Правительство разрабатывает проект федерального закона о федеральном бюджете в части финансового обеспечения деятельности судов.

В регламентах отсутствуют положения, позволяющие прогнозировать развитие деятельности органов исполнительной власти.

Как показал анализ регламентов федеральных органов исполнительной власти, в них не предусматриваются процедуры ведения мониторинга отраслевого законодательства; не устанавливаются процедуры по анализу правоприменительной практики на предмет обнаружения пробельности (недостаточности) или напротив, заурегулированности.

По всей видимости их законопроектная деятельность планируется исходя из ведомственных интересов, а не из общественной потребности регулирования и деурегулирования тех или иных общественных отношений и по прежнему неизвестно, на основе каких критериев формируются ведомственные планы их законопроектной деятельности.

Органы исполнительной власти должны учитывать, что общие правила организации деятельности органов исполнительной власти предполагают рассмотрение вопросов ответственности государственных служащих или служащих органа исполнительной власти за невыполнение либо ненадлежащее выполнение возложенных на него функций и обязанностей, программ, недостижение программных и плановых показателей, предоставленных прав, принятых решений, предписаний законодательства, поручений руководителя, решений коллегии органа исполнительной власти.

Соответственно в статусных регламентах органов исполнительной власти должны более детально устанавливаться процедуры рассмотрения вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, служащих и сотрудников органа исполнительной власти, порядок внесудебного обжалования решений о привлечении к дисциплинарной ответственности, порядок рассмотрения конфликтных ситуаций и проч.