Глава 1. Основание и этапы развития экологического законодательства России. Появление уголовной ответственности за экологические преступления.

Теория экологического права не содержит ответ на вопрос, что такое охрана природы. Это понятие имеет разные трактовки в различных источниках. Толковый словарь русского языка¹содержит определение, что охрана природы – это система государственных мер, обеспечивающая рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных ресурсов.

Юридический энциклопедический словарь²определяет охрану природы, как совокупность систем государственных, муниципальных, и общественных мероприятий, направленных на сохранение, восстановление, улучшение благоприятных экологических условий. Под данными мероприятиями имеются ввиду биотехнические, технологические, правовые, экономические природоохранные меры.

Уголовная ответственность за совершение экологических преступлений наряду с экологическим контролем и другими средствами воздействия на правонарушителей, посягающих на установления природоохранного законодательства, является одним из наиболее действенных рычагов защиты интересов общества и государства в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в целом.

В основе характеристики юридической ответственности в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды лежит понятие экологического правонарушения, под которым понимается виновное противоправное деяние, нарушающее общее природоохранное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде, экологической безопасности и здоровью человека.

Эколого-правовая уголовная ответственность как правовой институт представляет собой систему юридических норм, призванных обеспечивать эффективное применение и реализацию принудительных мер уголовно-правового воздействия на нарушителей установленного законом порядка использования природных ресурсов и сохранения благоприятных для человека условий окружающей среды. Особенностью данного правового института является его комплексность, так как в систему норм юридической ответственности входят не только нормы уголовного права, но и дополняющие их, создающие условия для реализации уголовно-правовых запретов нормы различных иных отраслей российского права: административного, земельного, лесного, водного, горного, природоохранного, гражданского и др³.

Вторая половина X-XI вв. на Руси ознаменовалась глубокими социальными, политическими и экономическими изменениями, которые способствовали появлению поземельной собственности. Первые упоминания о княжеских хозяйствах мы находим в летописях тех лет, например, имеется запись, что княгиня Ольга «устраивала княжеские угодья и села».⁴

Владельцы поземельной собственности стали запрещать охоту на своих землях, т.к. неконтролируемая охота приводила к опустошению земель, неистребленная живность спешила покинуть данные земли. Таким образом, мы видим, что первоначально защита природы являлась формой защиты частной собственности, человек неосознанно соблюдал принцип рационального использования природных ресурсов.

Феодальный строй в государстве диктовал заинтересованность в охране природы, как в охране своего имущества: земель, промысловых животных, природных объектов для охоты, ловли рыбы, бортничества и лесопользования. Охрана природы заключалась в том, что охранялись отдельные природные ресурсы, те объекты, которые могут приносить прибыль(реализовываться через торговлю, мену и проч.). Тогда, как и сегодня, государство не интересовалось природными объектами без ресурсной ценности.

Темпы развития лесозаготовительной промышленности резко увеличились к 19 веке, что явилось причиной массированной вырубки лесов на огромных площадях. Никаких расчетов по ущербу окружающей среде не проводилось, основным мотивом было извлечение максимальной прибыли. Все это привело к проблеме восстановления леса.

Феодализм подтолкнул человека к использованию природы для обогащения. Сформировалось право собственности высшего класса на отдельные виды природных ресурсов – земельные угодья, охотничьи угодья, животные и проч. Возникали заповедники, так например в 13в. основан заповедник «Беловежская пуща».

Развитие мануфактур в 19 веке вызвало нагрузку человеком не только на возобновляемые ресурсы, но и воздух с водой. В 20м веке человек вышел на новый уровень технических возможностей по изменению природной среды, таким образом, кардинально преобразив природу для своих целей. Однако это вызвало экологические последствия и человек начал думать о результатах своей деятельности.

О.Л. Дубовик выражала мнение, что предпосылками формирования и развития экологического права являются социально-экологический кризис (как совокупность состояний и изменений окружающей среды и ее компонентов, характеризующихся стабильным ухудшением и возрастанием угроз человеку и природе) и государственная экологическая политика(как совокупность осуществляемых уполномоченными органами власти решений и действий)⁵.

В XX в. даже для неспециалистов стал очевиден экологический кризис, перспективу скорого наступления которого уже нет необходимости подкреплять лабораторными исследованиями и пояснениями - налицо невозможность противостоять температурным колебаниям погоды, росту числа врожденных заболеваний (в основном органов дыхания и пищеварения) в крупных городах, массовые случаи отравлений от употребления в пищу сельскохозяйственной продукции и т.д. Наукой и практикой доказано, что рост могущества человека ведет к увеличению отрицательных для природы и в итоге опасных для существования человека последствий его же деятельности, значение которых только сейчас начинает осознаваться. Технический прогресс привел к возникновению массы факторов (новые химические вещества, различные виды радиации и т.д.), перед которыми человек как представитель биологического вида практически беззащитен. У него нет эволюционно выработанных механизмов защиты от их воздействия. Все это и послужило предпосылками правового регулирования охраны природы. Однако охрана природы должна стать духовной потребностью каждого человека, а не только обязанностью государства, которое на протяжении всего исторического периода существования с помощью тех или иных правовых норм пытается регулировать различные общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Правовая охрана природы всегда была (и остается) объектом научных исследований целой плеяды прогрессивных ученых-юристов", научная и общественная деятельность которых имела большое значение в становлении экологического правосознания России. Изучение этапов исторического развития экологического законодательства, как верно отмечает в своей работе И.А. Игнатьева, «...дает возможность выявить основные тенденции в развитии правового регулирования экологических отношений за длительный промежуток времени».

Основные направления развития российского экологического права и законодательства неоднократно претерпевали изменения под влиянием социально-экономических, политических и иных преобразований, происходивших в стране. Необходимо проанализировать отдельные классификации этапов исторического развития экологического права и законодательства с учетом их особенностей, поскольку выявленные закономерности правового регулирования экологических отношений в прошлые годы предоставляют возможность сформулировать некоторые предположения и спрогнозировать развитие соответствующей отрасли законодательства в будущем. Постижение истории развития правового регулирования экологических отношений, пишет И.А. Игнатьева, «...должно проводиться также с целью успешного формирования идеологического механизма реализации экологического законодательства России. В самом деле, понимание глубоких корней регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы, наглядная демонстрация процесса совершенствования этого регулирования позволяют закрепить в обществе систему взглядов, идей о бережном отношении к природным богатствам. Одновременно анализ правовых норм по охране окружающей среды и природопользованию на протяжении всей истории права России, круг решаемых правом проблем на конкретных этапах истории приводят к осознанию постепенного усиления воздействия общества на окружающую среду, которое в настоящее время значительно возросло»⁶.

О.Л. Дубовик считает, что нормы об охране окружающей природной среды следует выделять по трем периодам: дореволюционному, советскому и современному - российскому. Она пишет о том, что для дореволюционного периода характерны следующие черты: фрагментарность правового регулирования; отождествление предмета охраны с объектом собственности; отсутствие специальных актов и прочее; сведение охраны природы в основном к охране лесов, животного мира и заповедного дела. В советский период отношение законодателя к охране природы постепенно менялось: природоресурсный подход в правотворчестве сменялся природоохранным подходом. В рамках советского периода О.Л. Дубовик также выделила несколько этапов - послереволюционный, довоенный, послевоенный (период принятия Декрета о земле и проведения национализации земель), этап становления природоохранного законодательства (конец 50-х - начало 80-х годов XX в.), наконец, завершающий этап советского периода (конец 80-х годов XX в.), который характеризуется принятием важнейших решений в сфере экологической государственной политики, формированием современных подходов к экологическому праву и законодательству, осознанием кризиса и необходимости скорейшего осуществления правовых, организационных и иных мер по охране окружающей среды. Современный период развития российского экологического законодательства О.Л. Дубовик делит на два этапа - до 1995 г., который характеризуется стремлением законодателя обновить хотя бы основные акты, например, законодательство о недрах, о земле и т.д., и начиная с 1995 г., характеризующийся интенсивным развитием экологического законодательства.

И.А. Фефелова, поддерживая позицию Дубовик О.Л., также представляет историю возникновения и развития экологического права и законодательства в трех периодах: 1-й этап - до 1917 г. (охрана природных ресурсов осуществлялась через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства); 2-й этап - советский период (преобладал природоресурсный подход) и 3-й этап - современный (стремление к гармонизации российского экологического законодательства, приведению его в соответствии с мировым законодательством).

Игнатьева И.А., рассматривая развитие правового регулирования экологических отношений в истории права России, выделяет четыре этапа в зависимости от основных подходов к определению характера отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, а также специфики используемых приемов регулирования. Она пишет, что первый этап берет начало с самого раннего периода Древнерусского государства, важнейшим законодательным памятником которого является Русская Правда. В то время развитие культуры общества в целом имело следствием (только косвенным) фактическую охрану отдельных объектов природы. В то время вопросы охраны и использования отдельных природных ресурсов затрагивались только в связи с необходимостью защиты собственности, и прежде всего княжеской.

Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства (XV-XVI вв.) закрепило рассмотренный подход к регулированию охраны объектов природы как объектов собственности. Статьи 61-63 Судебника 1497г. определяют, что за повреждение или уничтожение межевых знаков и запашку чужой земли устанавливается ответственность в виде битья кнутом и денежного штрафа, являющегося своеобразной формой возмещения убытков: нарушителя надлежало «бить кнутом и взять с него рубль в удовлетворение истцу».⁷

В последующие годы в правовых источниках наметилась определенная классификация природных ресурсов на виды в зависимости либо от субъектов собственности на природные ресурсы, либо от назначения природных ресурсов, что послужило основанием по-разному определять порядок их использования. Например, Соборное уложение 1649 г. вводит определенную классификацию применительно к землям и лесам. Земли подразделялись по их принадлежности на «архиепископьи, епископьи, митрополичьи, монастырские, патриарший, церковные; государевы, боярские, вотчинные, дворянские, дьячьи, казацкие» и т.д. Лес делился на государев, вотчинный, поместный, поверстный. Выделялись также заповедные и засечные леса, в отношении которых были установлены ограничения в использовании: «А для дров и для всякого лесу, что надобно будет на становое строение, ездити служилым людем в поместные и в вотчинные леса поволно, а явки с них вотчинником и помещиком, чьи те леса, не имати. А в засечныя и в ыныя заповедныя леса им ни почто не ездити, а возити служилым людем дрова и всякой лес на становое строение про себя, а не на продажу» (ст. 23 гл. VII Соборного уложения). Очевидно, что, устанавливая особый режим использования лесов, государство подчеркивало их ценность для всего общества. Некоторые авторы отмечают тенденцию, согласно которой усиление хозяйственного воздействия на природу привело к появлению отношения к отдельным объектам как к «общему» ресурсу, использование которого «ограничивается или даже запрещается для одних целей в интересах ведения других видов хозяйственной деятельности». Следовательно, в рамках первого этапа развития экологического законодательства оформилась и получила развитие тенденция, в соответствии с которой важность природных ресурсов для интересов государства или общества диктовала установление некоторых особенностей в их использовании (введение ограничений для собственников природных ресурсов, запрет использования отдельных природных ресурсов частными лицами).

И.А. Игнатьева пишет, что в конце XIX - начале XX в. в развитии правового регулирования экологических отношений выделяется второй этап, так как в этот период получает существенное развитие тенденция к закреплению в законодательстве санитарно-эпидемиологических требований и требований по охране окружающей среды. Общественное сознание развилось до понимания необходимости охраны среды обитания людей в целом, в отличие от ранее существовавшего подхода, выраженного в правовом регулировании использования отдельных природных ресурсов (преимущественно как объектов собственности). Несмотря на то, что в России того времени не было отдельной отрасли законодательства, регулирующей отношения по природопользованию и охране окружающей среды, существовал целый массив соответствующих правовых норм в разных отраслях законодательства. Наибольшее количество таких норм содержится в административном и уголовном законодательстве, а также в санитарном, горном законодательстве, законодательстве о строительстве и о промышленности⁸. Уголовное уложение 1903 г. содержало несколько составов преступлений, касающихся охраны здоровья населения (чаще всего) и природных ресурсов.

Третий этап, по мнению И.А. Игнатьевой, продлился с 1917 г. по 1956г., и характеризовался процессом углубления и конкретизации правового регулирования использования природных ресурсов, а в рамках природопользования - охраны окружающей природной среды после 1917 г. и особенно в 20-х годах XX в.

С 1957 г., по классификации, предложенной И.А. Игнатьевой, начинается четвертый этап развития правового регулирования экологических отношений, который характеризуется формированием собственно природоохранительного законодательства (в связи с принятием с 1957 по 1963 г. всеми республиками СССР законов об охране природы). Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР»⁹был принят 27 октября 1960 г. Небольшой объем Закона (22 статьи) ярко демонстрирует отсутствие в нем практических механизмов реализации, декларативность многих правовых норм. Однако данный Закон явился первым нормативным актом, который регулировал отношения по охране всех природных ресурсов совместно, и, хотя не достаточно четко, но в нем уже отражалась в конкретных нормах идея о единстве и взаимозависимости всех объектов окружающей природной среды (использовалось понятие «природа»).

Четвертый этап в развитии правового регулирования экологических отношений продлился, по мнению И.А. Игнатьевой, до 1991 г., т.е. до начала современного этапа развития правового регулирования экологических отношений. В системе советского законодательства сформировались связанные по предмету правового регулирования отрасли: по использованию и охране отдельных природных ресурсов (земельное, водное, горное, лесное законодательство, законодательство об охране атмосферного воздуха, о животном мире) и по охране природы.

Изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте показывает, что экологическая функция не является функцией лишь современного государства. Функции государства - категория объективная как по содержанию, так и по методам осуществления. Чтобы существовать и эффективно развиваться, государство должно осуществлять общественно значимую деятельность в конкретных направлениях. Потребность в осуществлении экологической функции государства возникает тогда, когда возникает общественная потребность или потребность классов, отдельных социальных групп в решении задач природопользования и охраны окружающей среды. При этом важно иметь в виду динамику ее содержания, правовые и организационные формы и методы осуществления. Содержание функции определяется практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Она была второстепенной и не самостоятельной функцией. Осуществление функции есть не что иное, как практическая деятельность по решению определенных общих задач, стоящих перед обществом и государством. Однако задачи могут решаться эффективно и менее эффективно либо не решаться вовсе. Несмотря на то, что природоохранительная функция Российского государства характеризуется как основная и постоянная, она, судя по состоянию окружающей среды в стране, малоэффективна. Поэтому, наряду с выделением функции по охране природы в качестве самостоятельной и основной, для ее оценки с точки зрения эффективности важно выработать и использовать соответствующие критерии. Наиболее приемлемым представляется критерий обеспечения государством соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду. Критериями выделения исторических этапов развития экологического законодательства, как представляется, служат исторические этапы развития самого государства и общества, а деление развития природоохранного законодательства советского государства на этапы можно считать отчасти условным, так как на протяжении всего периода существования СССР прослеживается единый подход как к делу охраны природы в стране, так и к собственности на природные объекты. Поэтому более логично будет все эти годы отнести к одному периоду (с 1917 по 1991 гг.). Исходя из изложенного ранее, можно считать, что законодательство России об экологических преступлениях прошло три этапа своего развития: 1-й этап - со времен Русской Правды (1016 г.) до революции 1917 г.; советский период (с 1917 г. по 1991 г.); современный период (с 1991 г. по настоящее время). Более подробно законодательство России об экологических преступлениях до 1917 г., советского периода и состояние современного законодательство России об экологических преступлениях будет рассмотрено далее.