Уч.пособие_Финансы_для_Губкинского

исполнительным органом, осуществляющим сбор государственных доходов, их хранение и перечисление денежных сумм из уездных в губернские казначейства или в Госбанк. В Советской России после революции 1917 г. органы Казначейства были упразднены и созданы вновь лишь в 1992 г. Целями создания казначейства явились эффективное управление доходами и расходами в процессе исполнения республиканского (впоследствии - федерального) бюджета РФ, повышение оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

В структуру Федерального Казначейства входят Главное управление Федерального казначейства МФ РФ, Территориальные органы в субъектах РФ, органы Федерального казначейства в районах, городах и городских районах. Органы Казначейства выполняют следующие задачи:

-осуществляют управление денежными средствами на счетах казначейства, предварительный и текущий контроль целевого использования бюджетных средств;

-составляют краткосрочный прогноз объѐмов ресурсов федерального бюджета;

-осуществляют сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов для органов государственной власти и управления;

-составляют отчѐтность о финансовых операциях по соответствующему бюджету;

-разрабатывают методологические и инструктивные материалы по исполнению соответствующего бюджета.

Для выполнения этих задач органы Федерального Казначейства:

-осуществляют кассовое исполнение федерального бюджета и распоряжение средствами, находящимися на соответствующих счетах в банковской системе, кассовое обслуживание бюджетов субъектов Российской федерации и местных бюджетов, распределение доходов между бюджетами различных уровней;

-ведут сводный реестр распорядителей и получателей средств федерального бюджета, учѐт операций по движению средств федерального бюджета, сбор, обработку и анализ информации и составление отчѐтности;

-осуществляют краткосрочное прогнозирование доходов и кассовое планирование расходов федерального бюджета.

При осуществлении контроля всех поступлений и выплат денежных средств бюджетов и внебюджетных фондов в структуре исполнительной власти казначейство реализует функции кассира и главного бухгалтера.

Получаемая от Казначейства информация позволяет руководству Министерства финансов и правительству РФ объективно оценивать работу

51

органов государственного управления и оптимизировать распределение бюджетных потоков по министерствам и ведомствам.

Кроме Федерального Казначейства в состав Минфина входят Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. (рис.5)

Службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ

Рис. 5 Службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ

Ранее в состав Министерства финансов входила также Федеральная служба по финансовому мониторингу, но в настоящее время она является самостоятельной организацией, подчиняющейся непосредственно Правительству РФ. Федеральная служба страхового надзора с 2011 года упразднена и входит в состав Федеральной службы по финансовым рынкам.

3. Финансовое планирование и прогнозирование

Планирование выступает основным средством использования экономических законов в процессе управленческой деятельности. В экономической литературе планирование представляют как деятельность по принятию решений, ориентированную на будущее. Другими словами, это комплексный процесс заблаговременного принятия решений, включающий в себя исследование, анализ и собственно планирование.

В литературе даѐтся множество определений планирования, одно из них, отражающее суть этого понятия, и заслуживающее внимания, дается в следующей трактовке: «Планирование как вид управленческой деятельности направлено на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления, рассчитанной на определенный временной период:

всегда представляет собой предварительное принятие решений на основе комплексного анализа, направленных на достижение требуемых результатов в перспективе;

должно быть гибким и способным адаптироваться к постоянным изменениям самого объекта управления, изменением внешней среды, т.е. процесс планирования - процесс итерационный;

52

роль заключается не только в предсказании будущего состояния объекта и не в пассивном приспособлении к изменениям, а в активном преобразовании объекта планирования»38

В экономической и, в частности, в финансовой литературе рассматриваются также различные трактовки понятий «финансовое планирование», «финансовое прогнозирование» и даются разные их характеристики. В условиях командно-административной экономики под финансовым планированием понимали, например, определение «потребностей в фондах денежных средств, условий их образования и использования для обеспечения расширенного воспроизводства, размеров и источников образования доходов, форм их распределения, перераспределения и использования во всех звеньях хозяйственного механизма»39. Предметом финансового планирования называлась «финансовая деятельность соответствующих органов государственного и хозяйственного управления, предприятий и организаций, образование, распределение и использование денежных фондов и связанных с ними экономических отношений»40. Другие авторы выделяли объект финансового планирования, под которым понимали «формирование и распределение доходов и накоплений, формирование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств»41

В настоящее время под финансовым планированием понимают, например, деятельность по достижению сбалансированности и пропорциональности финансовых ресурсов.42 По мнению некоторых авторов «Финансовое планирование представляет собой совокупность мероприятий, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями по планомерному формированию и использованию денежных доходов, накоплений, поступлений в соответствии с целями и задачами, поставленными в прогнозах социально-экономического развития, бизнеспланах, документах, определяющих финансовую политику.»43 Движение финансовых ресурсов отражается в соответствующих финансовых планах, состоящих из доходной и расходной частей. Важную роль в обеспечении пропорциональности и сбалансированности развития экономики играют

38Агарцов С.А., Мордвинцев А.И., Фомин П.А., Шаховская Л.С. Индикативное планирование как основа стратегического развития промышленного предприятия. (Электронный ресурс). – Режим доступа: URL: - http://eup. ru /Documents/2003-01-13/ FA06.asp

39Павлов В.С. Финансовые планы и балансы в системе экономического планирования. – М.: Финансы, 1978. С.54.

40Финансы и кредит СССР. Учебник. Авторский коллектив под рук. Проф. В.В.Лаврова. – М.: Финансы, 1972. С. 78.

41Финансы социалистического общества. Учебное пособие. – М.: Финансы и статистика, 1985. С. 89.

42Финансы и кредит. Учебник. Под ред. проф. М.В. Романовского и проф. Г.Н. Белоглазовой. – М.:

Юрайт, 2003, с.55.

43Финансы: Учебник\ Под ред. А.Г.Грязновой, Е.В.Маркиной. – М.: Финансы и статистика, 2004. С93.

53

балансы финансовых ресурсов (финансовые балансы). Финансовый баланс представляет собой свод всех доходов и расходов бюджета и государственных внебюджетных фондов, в него включается также прибыль организаций, остающаяся в их распоряжении, и амортизация. Финансовый баланс построен на основе сопоставления доходов с расходами. Превышение расходов над доходами (доходов над расходами) определяет дефицит (профицит) финансового баланса.

Финансовый баланс является основным аналитическим инструментом при проектировании бюджета Российской Федерации и прогнозировании источников капитальных вложений, формирующихся на территории субъекта Российской Федерации. Он составляется на основе отчетного финансового баланса за предыдущий год, ожидаемых итогов в текущем году и основных параметров прогноза социально - экономического развития Российской Федерации.

Важнейшей составной частью финансового планирования является бюджетное планирование. В процессе бюджетного планирования определяются направления распределения и перераспределения бюджетных ресурсов в соответствии с целями и задачами, поставленными в Бюджетном послании Президента и конкретизированными в бюджетной политике. Как часть финансового планирования бюджетное планирование является одним из важнейших инструментов регулирования экономики и подчинено требованиям финансовой политики государства.

Под финансовым прогнозированием понимают предвидение возможного финансового положения государства или хозяйствующих субъектов, обоснование перспективных показателей финансовых планов. Финансовое прогнозирование предшествует финансовому планированию, основано на концепции развития финансовой политики страны на среднесрочный или долгосрочный период. Финансовые прогнозы позволяют наметить и проанализировать разные варианты финансового обеспечения развития страны и еѐ регионов, формы и методы реализации финансовой политики. Задачами финансового прогнозирования являются определение состава и объѐма финансовых ресурсов на прогнозируемый период, а также обоснование направлений их использования, оценка финансовых рисков и эффективности использования финансовых ресурсов.

4.Государственное регулирование финансов

Государственное регулирование финансов представляет собой законодательно закреплѐнную систему воздействия на финансовые отношения. Воздействие осуществляется посредством использования финансовых методов и инструментов, осуществления финансовой политики. Соответствующие государственные органы разрабатывают и

54

осуществляют финансовую политику и осуществляют законодательное регулирование финансов на макро- и микроуровнях. В основе государственного финансового регулирования находится определѐнная финансовая концепция (кейнсианство и неокейнсианство, теория экономики предложения, неоклассицизм, неоконсерватизм и др.) Как правило, в чистом виде концепции на практике не применяются, при реализации финансовой политики применяются элементы нескольких концепций, что приводит к появлению промежуточных финансовых теорий, вследствие национальных особенностей государств и степени развитости экономики.

Взгляды российских экономистов на степень воздействия государства на финансы, методы и формы воздействия, а особенно на практическое их применение, различаются. По мнению А.М. Бабич, Л.Н. Павловой, экономическая роль государства проявляется в следующих функциях: регулирующей; перераспределительной; социальной; контрольной.44 Другие авторы считают, что государственное финансовое регулирование является приоритетной составляющей системы государственного регулирования социально-экономических процессов. Основные параметры финансового регулирования, по их мнению, отражаются в балансе финансовых ресурсов, финансовом плане-прогнозе по бюджетным показателям и бюджетном плане, представляющем собой один из универсальных механизмов, с помощью которых государство участвует в решении проблем общества, содействует развитию образования, здравоохранения, науки, культуры и других социальных отраслей. Эти авторы считают, что финансовое регулирование является приоритетной составляющей системы государственного регулирования социально-экономических процессов и относят к финансовым регуляторам государственные расходы, налоги и неналоговые платежи, доходы государственных внебюджетных фондов, финансовые льготы и санкции, систему государственного регулирования деятельности монополий, государственный кредит во всех формах.45 По мнению Сумарокова В.Н., финансовое регулирование государство осуществляет в первую очередь посредством использования инструментов налоговой и бюджетной политики.46

44Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – М.: Финансы, ЮНИТИ,1999. С.10.

45Финансы и кредит. Учебник. Под ред. проф. М.В. Романовского и проф. Г.Н. Белоглазовой. – М.:

Юрайт, 2003, с. 60-61.

46В.Н. Сумароков Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996.

55

Д.Андрианов, Г.Полушкина и др. полагают, что деятельность государственных структур в сфере управления финансовыми ресурсами представляет собой сочетание мер бюджетного, налогового, денежнокредитного регулирования, что предполагает выполнение в оперативном режиме многовариантных прогнозно-аналитических расчѐтов на больших объѐмах информации.47 Для обеспечения комплексной информационноаналитической поддержки формирования решений в сфере управления государственными финансами вышеназванные авторы предлагают использовать специализированные системы поддержки принятия решений (СППР). Под СППР ими понимаются программные системы, имеющие следующие компоненты:

-информационный (совокупность ретроспективных данных предметной области);

-аналитический (специальные аналитические методы обработки накопленных данных, отыскания закономерностей и другие функции анализа ретроспективной информации);

-прогнозный (функции прогнозирования, моделирования последствий различных вариантов экзогенных и эндогенных воздействий, планирования процессов принятия решений с учѐтом результатов моделирования и прогнозирования).

Внастоящее время целью государства является построение социально ориентированного рыночного хозяйства. Задачами государства являются последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, восстановление экономической и политической роли России в мировом сообществе, сочетание регулирующей роли государства и свободного рыночного развития экономики. Для достижения этих целей используются разнообразные финансовые инструменты (более подробно эти вопросы рассматриваются в главе «Финансовая политика» данной книги.) С целью совершенствования управления общественными финансами Министерство финансов России выступило официальным инициатором нормативного закрепления понятия «лучшая практика». Под кодексом лучшей практики понимается третий уровень регулирования и управления региональными и муниципальными финансами на основе добровольных стандартов, составленных с учѐтом лучшего опыта работы финансовых органов. При использовании Кодекса лучшей практики главный упор будет сделан не на ужесточение государственного финансового контроля за повышением эффективности использования финансовых ресурсов, а на усиление самоконтроля территориальных органов власти и повышение их заинтересованности в

47 Д.Андрианов, Г. Полушкина и др. Построение систем учѐта, анализа и прогнозирования государственных финансов / Интернет-ресурсы

56

экономном и целевом использовании всех денежных средств, а в первую очередь, бюджетных ресурсов. Следует согласиться с мнением А.М. Лаврова, который считает, что для повышения эффективности управления региональными и местными финансами следует реализовать следующие основные предпосылки. Во-первых, обеспечить самостоятельность и ответственность субъектов управления общественными финансами. Вовторых, создать конкурентную среду, что является абсолютно необходимым условием для формирования у институтов власти стимулов повышения прозрачности и эффективности управления общественными финансами.48 Использование Кодекса лучшей практики должно будет способствовать внедрению честных правил конкуренции, повышению информированности всех заинтересованных лиц о лучшем опыте финансовой работы не только на отечественном, но и на международном уровне.

5. Управление финансовыми ресурсами.

Под управлением финансовыми ресурсами следует понимать деятельность органов управления, направленную на максимизацию объѐмов финансовых ресурсов и повышение эффективности их использования. В системе управления финансовыми ресурсами следует выделять, как и в другой управляемой системе, объект и субъект управления. Объектом управления в данном случае являются составные части финансовых ресурсов, а субъектами - финансовые органы управления. Поскольку вопрос о составе финансовых ресурсов является дискуссионным, то дискутируются и виды объектов управления финансовыми ресурсами.

Объекты управления финансовыми ресурсами можно классифицировать по группам финансовых отношений. По этому признаку следует выделить следующие объекты управления: управление государственными финансовыми ресурсами, управление финансовыми ресурсами хозяйствующих субъектов и местными финансовыми ресурсами.

Субъектами управления финансами являются законодательные и исполнительные органы власти и управления в соответствии с их компетенцией в финансовой сфере. Их правомерно классифицировать по уровням власти. Так, текущее управление государственными финансовыми

48 Лавров А.М. Новые подходы к управлению общественными финансами / Финансы № 9, 2003, с.8-9.

57

ресурсами осуществляет Министерство финансов Российской Федерации и его территориальные органы. Управление местными финансовыми ресурсами осуществляют финансовые органы муниципалитетов. Крупные хозяйствующие субъекты создают специализированные органы управления финансовыми ресурсами (департаменты финансов, финансовые управления или отделы), в небольших организациях функции по управлению финансовыми ресурсами входят в должностные обязанности экономистов, в основном главных бухгалтеров.

В литературе выделяют различные функции управления в целом, а, следовательно, различаются и мнения разных авторов по вопросу о функциях управления финансами и финансовыми ресурсами. На наш взгляд, наиболее правильной является трактовка функций управления финансами, а значит и финансовыми ресурсами, данная в финансовокредитном энциклопедическом словаре, то есть к функциям финансового управления следует относить финансовое планирование и прогнозирование, финансовый анализ, финансовый контроль, учѐт финансовых ресурсов и других денежных средств, а также на основе использования всех этих функций, регулирования финансов.

В настоящее время основой для анализа и прогнозирования финансовых ресурсов являются разработанные Министерством экономики РФ Методические рекомендации по составлению финансовых балансов. Консолидированный финансовый баланс России представляет собой свод федерального финансового баланса и финансовых балансов субъектов федерации.

Финансовый баланс субъекта Российской Федерации представляет собой свод всех доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, территориальных отделений государственных внебюджетных фондов.

Финансовые балансы многих субъектов РФ являются дефицитными, в первую очередь вследствие дефицитов их бюджетов. Так, в Удмуртской Республике дефицит финансового баланса составлял в 2006 г. 1103 млн.руб., в 2007 г. – 3014 млн.руб., а на 2008 г. запланирован в размере 2699 млн.руб. Рост дефицита вызван в первую очередь увеличением части централизованных отчислений республики в федеральный бюджет и федеральные внебюджетные фонды. В доходной части баланса примерно третью часть составляют поступления прибыли предприятий и организаций, 15-20% амортизационные отчисления, примерно половину удельного веса составляют налоговые поступления. В расходах примерно

58

третью часть составляют расходы за счѐт средств остающихся в распоряжении предприятий и организаций, 60-70 % составляют расходы на социальные нужды и социальную политику, остальная часть уходит на финансирование выполнения государством своих функций.

Анализ финансовых балансов субъектов Российской Федерации служит методом, позволяющим на этапе макроэкономического прогноза определить целесообразность тех или иных предложений и решений, принимаемых федеральными органами государственной власти в отношении финансовой обеспеченности субъектов Российской Федерации. Проблемой в данном случае является отсутствие стратегического планирования финансовых ресурсов. Балансы и бюджеты субъектов федерации планируются, как правило, лишь на один год. Стратегическое финансовое планирование является одним из важнейших направлений совершенствования управления финансовыми ресурсами территории. Субъект федерации должен иметь среднесрочную или долгосрочную программу своего развития, включающую в себя цели и приоритеты с указанием финансовых ресурсов, обеспечивающих их исполнение. Необходимо создание многолетних бюджетных планов, включающих в себя общие бюджетные параметры, перечень затрат на реализацию финансовой политики и пояснения, описывающие бюджетные последствия принятых решений. Особенно важным этот процесс является в условиях перехода от управления ресурсами к управлению результатами. В рамках системы управления результатами планируется реорганизация бюджетных учреждений, закупка бюджетных услуг, введение учѐта и отчѐтности по международным стандартам, переход на среднесрочное финансовое планирование, бюджетирование по целям и результатам.

В условиях перехода к управлению результатами финансовые балансы в их сегодняшнем виде не смогут служить в качестве эффективной информационной базы для анализа финансовых ресурсов и финансовых потоков региона. Финансовый баланс не позволяет выявить системные финансовые связи между хозяйствующими субъектами, населением, государством и финансово-кредитными институтами. При составлении финансовых балансов главный упор, как правило, делается на соблюдение арифметического равенства между доходами и расходами, а взаимосвязь между отдельными разделами баланса и тем более между его статьями отсутствует. Однако на основе балансового сопоставления доходов и расходов невозможно выявить финансовые зависимости между

59

субъектами экономики, взаимосвязи между финансовыми процессами. На наш взгляд, для управления финансовыми ресурсами необходимо анализировать не только объѐмы финансовых ресурсов, то есть рассматривать количественный аспект управления, нужно учитывать и качественную составляющую. Для этого предлагается ввести понятие «финансовые потоки» для регионального уровня.

Ещѐ одной проблемой эффективного управления финансовыми ресурсами является сложность его оценки. На сегодняшний день оценить эффективность управления финансовыми ресурсами страны и еѐ территорий достаточно проблематично, поскольку не существует конкретных целей управления ими и системы оценочных индикаторов эффективности. На наш взгляд, диагностировать качество управления финансовыми ресурсами территории можно по следующей схеме.

Во-первых, необходимо оценить состояние финансовых ресурсов территории. Для этого нужно провести выборочную проверку достоверности отчѐтных данных о состоянии финансовых ресурсов, оценить степень сбалансированности и ликвидности финансовых ресурсов и обязательств, определить влияние факторов, определяющих состояние и тенденции динамики финансовых ресурсов в целом и их составляющих, сформировать систему показателей (индикаторов) для мониторинга финансовых ресурсов.

Во-вторых, следует оценить платѐжеспособность субъекта федерации. Для этого необходимо составить его кредитную историю города, собрать и систематизировать данные о долге субъекта федерации, определить показатели, характеризующие нагрузку на субфедеральный и муниципальные бюджеты по обслуживанию и погашению долговых обязательств, обосновать максимально допустимый объѐм и условия дополнительных заимствований, выявить и оценить факторы, влияющие на кредитоспособность субъекта федерации (зависимость от финансовой помощи, налоговый потенциал, сбалансированность бюджетов и др.) и связанные с ними риски.

В третьих, необходимо оценить качество управления финансовыми ресурсами и проводимой финансовой политики. Для этого следует разработать систему оценочных индикаторов и критерии для формализованной оценки финансовой политики, проводимой субфедеральными властями.

Все финансовые ресурсы субъекта федерации можно разделить на три группы: создаваемые и используемые на его территории, уходящие за

60