9) Нерегулярное асимметричное атд.

Приведенные примеры не исчерпывают все случаи неоднородного АТД. В со­временном мире оказываются возможными ситуации нерегулярного асимметрич­ного АТД, когда не вся территория государства делится на полноценные ATE пер­вого порядка.

В Таджикистане ярко выражена структура "ядро — периферия", в рамках ко­торой ядро, прилегающее к столице, находится в непосредственном подчинении центральных властей (такая структура существовала еще в советском Таджикистане). ATE первого порядка являются две области — Хатлонская на юге и Согдийская на севере, а также Горно-Бадахшанская автономная область на востоке. При этом толь­ко Горный Бадахшан подпадает под классификацию автономного региона, две об­ласти являются "обычными" провинциями, а ядро государства — фактически ре­гионом с особым порядком управления.

а) топонимика административно-территориальных единиц

опонимика административно-территориальных единиц

Рассматривая топонимы, связанные с системой АТД, следует различать наимено­вания и названия ATE.

Под наименованиями ATE подразумеваются принятые в данном государстве синонимы понятия "формальный регион". Наименования могут быть общераспро­страненными (провинции, области, штаты и пр.) и сугубо национальными, исполь­зуемыми только в одном государстве и имеющими корни в его национальном языке (медье в Венгрии или фюльке в Норвегии). Условно в качестве общего понятия для ATE в разных странах можно использовать понятие "провинция", считая остальные наименования производными от него.

Как правило, в государстве используется только одно наименование ATE. Однако в сложных федерациях возможна ситуация с различными наименованиями ATE (штаты и союзные территории в Индии). Различные наименования могут иметь исторические причины (графства и территории в Либерии) или определяться различиями между "площадными" и "точечными" ATE (последние могут официаль­но называться городами).

Под названиями ATE понимаются названия конкретных регионов, которые яв­ляются индивидуализирующими, уникальными характеристиками тех или иных ATE.

Существует целый ряд концепций названий ATE. Эти концепции обычно сви­детельствуют о тех факторах, которые сыграли главную роль в формировании дан­ной ATE:

•    исторические;

•    этнические;

•    природные;

•    "центральные".

Исторические названия очень характерны для европейских государств, где ис­торические факторы сыграли главную роль в формировании систем АТД. Как ре­зультат многие названия регионов повторяют названия средневековых феодальных государственных образований. Влияние исторических концепций привело к инте­ресной ситуации в странах Бенилюкса. Границы этих стран рассекли старинные исторические провинции, но при этом названия провинций из уважения к истории решили сохранить. В результате провинция под названием Лимбург есть и в Нидер­ландах, и в Бельгии. Название Брабант используется в Нидерландах (Северный Бра­бант) и Бельгии (Фламандский Брабант, Валлонский Брабант). Курьезная ситуация связана с Люксембургом: через границу с одноименным независимым государством в Бельгии располагается провинция с точно таким же названием.

Этнические названия распространены в тех многонациональных странах, где этнические факторы существенно повлияли на систему АТД (Испания на уровне автономных сообществ, Индия, Эфиопия, Мьянма и др.). Некоторые этнические названия одновременно могут быть признаны и историческими. Так, в Нидерландах название провинции Фрисландия происходит от этноса фризов, а сама провинция сформировалась еще в Средние века. Возможны ситуации, когда название региона представляет собой реликтовый этноним, напоминающий об этнических группах, доминировавших здесь ранее (американские штаты Северная и Южная Дакота, на­звание которых происходит от индейского племени дакота).

В случае с этническими названиями ATE используется понятие "титульный этнос". Под титульным этносом понимается та этническая группа, которая дала на­ звание данной ATE. Как правило, она является численно доминирующей, а в случае развития регионального самоуправления может обладать реальной политической властью.                                                                                                               *i

Природные (физико-географические) названия более характерны для стран, у ко­торых нет устойчивого исторического деления, или которые включают в свой состав крупные природные объекты, например острова. Вообще ATE часто совпадают с островами, и неудивительно, что они получают название этих островов (Дания, Италия, Испания, Греция, Австралия и др.).

Закономерно, что наибольшее распространение природные названия полу­чили в Новом Свете и вообще в государствах, возникших сравнительно недавно. На­звания многих американских штатов (Миссисипи, Миссури, Колорадо, Мичиган) и канадских провинций (Онтарио, Юкон) повторяют названия рек и озер. То же самое встречается в Бразилии ("речные" штаты Амазонас, Парана, Токантинс) и Аргентине (по рекам названы провинции Чубут, Рио-Herpo). Используются и на­звания природно-ландшафтных областей — Чако в Аргентине и Мату-Гросу в Бра­зилии (по названию плато, отсюда названия двух штатов — просто Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул). Неудивительно широкое распространение природных назва­ний в Африке, где очень мало исторических провинций и слишком мозаична этническая карта^[18].

Особым случаем является Франция, где в процессе формирования единого национального государства было решено отказаться от исторических названий, и практически все департаменты названы по природным объектам (реки, горные мас­сивы и т.п.).

Кроме того, следует обратить внимание на многочисленные случаи исполь­зования в названиях ATE сторон света или понятия "центральный". Особенно ха­рактерная ситуация существует в Австралии, где выделяются Западная и Южная Австралия, а также Северная территория. Достаточно часто провинция, центром ко­торой является столица государства, официально называется центральной (напри­мер, Центральный аймак в Монголии). "Центральной" может называться и провин­ция, находящаяся в географическом центре страны (например, Центральный остан в Иране находится южнее Тегерана).

"Центральная" концепция названия АТЕ часто используется по своеобразно­му "остаточному принципу". Когда нет более ярких индикаторов, связанных с куль­турой, историей и природой, регион получает название по своему административ­ному центру. Обычно это соответствует тем ситуациям, когда главенствующую роль в формировании сетки АТД играли демографические факторы, и регион развивался по модели узлового района.

"Центральная" концепция характерна для государств со слабо развитой ис­торико-культурной региональной структурой (например, в Африке), обычно не­больших, или для тех стран, где избран дробный формат АТД, в то время как формат исторических провинций существенно крупнее. В последнем случае довольно ти­пичной можно считать ситуацию в Португалии, где ATE существенно мельче куль­турно-исторических провинций. То же самое характерно для Японии, Турции и др.

В некоторых ситуациях "центральная" концепция названия отражает мощ­ность исторически сложившегося центра. Например, в Бразилии Сан-Паулу и Рио-де-Жанейро — это названия не только двух самых крупных городов, но и крупней­ших по числу жителей штатов. Американский штат Нью-Йорк, очевидно, назван по самому крупному городу, но особенность этой ситуации состоит в том, что Нью-Йорк не является столицей штата. В Аргентине есть провинция Буэнос-Айрес, сто­лица которой находится в расположенном на окраине столичной агломерации го­роде Ла-Плата (собственно город Буэнос-Айрес в состав провинции не входит).

б) формат АТД

в) морфология АТД

Морфология административно-территориального деления

Одним из главных параметров морфологии АТД является уровень дробности. Под дробностью здесь подразумевается количество единиц АТД. Логичным представля­ется рассуждение об оптимальных параметрах дробности, связанных с созданием системы АТД, адекватной региональным структурам и одновременно управляемой.

•     Учет реальной неоднородности региональных структур ведет к крайнему дроблению сетки АТД.

•     Напротив, требования управляемости серьезно ограничивают оптималь­ное количество единиц АТД.

Уровень дробности АТД можно связать с тремя параметрами — числом жи­телей в данном государстве, размерами его территории и морфологией самой тер­ритории (степень ее расчлененности по природным и этнокультурным характери­стикам).

Можно предположить, что уровень дробности АТД прямо зависит от разме­ров территории, численности населения и неоднородности региональной структуры. Однако такое рассуждение было бы слишком поверхностным. Другой тезис говорит в пользу нахождения оптимального числа ATE для практически любого государства, каким бы крупным или мелким оно не было. Этот тезис связан уже с теорией управ­ления. Действительно, даже в самом крупном государстве должен быть разумный пре­дел числа ATE, чтобы ситуация не стала неуправляемой. И, наоборот, в малом госу­дарстве достаточно дробное АТД может быть востребовано также, как и в большом.

Исследования показывают, что число ATE в странах мира слабо коррелирует с размерами территории (коэффициент корреляции состав­ляет +0,3) и численностью населения (коэффициент корреляции составляет +0,2). Это значит, что каждое государство ищет разумный управленческий оптимум коли­чества своих ATE, который не так уж сильно связан с его размерами и еще меньше — с числом жителей.

Среднестатистическое государство мира делится примерно на 18 ATE перво­го порядка. Этот показатель можно считать исторически сложившимся оптимумом, что, конечно, не означает, что все страны мира должны ему следовать. Однако сам по себе этот ориентир интересен, поскольку управление примерно 15—20 единицами нижестоящего уровня представляется достаточно эффективным с точки зрения ор­ганизации процесса.

В то же время, разумеется, разные страны используют очень разные по уров­ню дробности сетки АТД. Очень крупная сетка характерна для таких густонаселен­ных стран, как Пакистан и Бангладеш: при населении много более 100 млн. жите­лей Пакистан делится только на четыре провинции (в Пакистане наряду с провин­циями есть еще и столичный округ), Бангладеш — на шесть. Наоборот, мелкая сетка используется в таких малых европейских государствах, как Македония (85 общин) и Словения (60 общин). Греция тоже относится к числу стран с мелкой сеткой АТД: она делится на 52 нома. Вообще же стран, которые делятся более чем на 50 регио­нов, немного, также как и стран, которые включают менее 10 ATE первого порядка. В этой связи условным оптимумом можно считать 10—50 единиц в зависимости уже от сложности территории. Одним из рекордсменов является Франция с ее 96 депар­таментами (но при этом Франция создала в 1982 г. еще одну, более крупную сетку из 22 регионов на континентальной территории и еще четырех в заморских депар­таментах). Высокий уровень дробности АТД отмечается также в Турции, Таиланде, Вьетнаме и др.

Разброс ATE по величине территории и населения тем более велик. Средний размер территории для ATE первого порядка составляет около 40 тыс. кв. км. Однако и здесь выделяются страны с буквально огромными ATE, такие, как Австралия, Ка­нада, Бразилия, Китай. Мало о чем говорит и средняя численность жителей в про­винции — около 1,8 млн. человек. Провинции в Китае, Индии, Пакистане, Бангла­деш, Бразилии отличаются гораздо большим числом жителей.

Наряду с дробностью сетки АТД можно говорить об уровне вариативности (или гетерогенности). Не следует считать, что государство аккуратно поделено на ATE примерно одинакового размера. Система АТД формируется под воздействием множества факторов, которые искривляют геометрическое пространство и делают "ровную" и регулярную сетку самой неестественной в связи с ее несоответствием социокультурным реалиям. Например, по площади территории штаты США отли­чаются почти в 500 раз. Даже если исключить из рассмотрения самый крупный штат — Аляску, то различия составят "всего" 200 раз. Хотя в то же время свой опти­мум есть и в США: не случайно 22 штата, т.е. почти половина имеют площадь тер­ритории между 100 и 200 тыс. кв. км каждый.

Еще одним важным параметром является соответствие сетки АТД систе­мам "центр — периферия". Системы расселения описываются с помощью поня­тий "концентрация" и "дисперсия". Значительная часть населения сосредотачивается в крупных центрах, остальная рассеяна по большой территории. Этим объясня­ется выделение некоторых крупных городов (например, столиц) в особые ATE.

В развитие этой тенденции отдельные страны пошли по пути деления тер­ритории на ATE двух типов — "точечные" (крупные города) и "площадные" (ос­тальная территория). Любопытно, что наиболее крупные города и не только сто­лицы становятся ATE первого порядка во многих азиатских странах — Китае, КНДР, Республике Корея, Вьетнаме, Камбодже и др. Этот феномен можно объ­яснить значительным контрастом между центром и периферией в развивающихся странах, формированием в процессе урбанизации крупных городских центров, которые действительно становятся совершенно особыми территориальными со­обществами.

В случае выделения крупных городов в отдельные ATE в системе "центр — периферия" происходит определенная деформация. Дело в том, что реально сфера влияния такого города далеко выходит за его административные границы. Но, стремясь не создавать слишком крупные ATE, государство как бы сдерживает го­род, заключая его в узкие рамки официальных границ.

При этом возможна ситуация региона с вынесенным центром: в этом случае крупный город, являясь ATE первого порядка, одновременно играет роль официаль­ной столицы для окружающей его провинции. В таком случае происходит искусст­венное разделение узлового района на центр и периферию, которые становятся раз­ными ATE.

Возникает также ситуация "периферийной столицы": административный центр "периферийного" региона размещается на его территории, в то время как узлом реальных связей является все-таки крупный город, превращенный в другую ATE. Разделение центра и периферии на две административные единицы характерно для Аргентины, причем город Буэнос-Айрес не только не входит в состав одноименной провинции, но и не является ее столицей.

Предметом исследования также является геометрия административно-тер­риториальных единиц. Геометрия может изучаться с точки зрения соответствияATE правильным геометрическим формам, таким, как круг, квадрат, шестиугольник. В политической географии есть представление об идеальной геометрии политиче­ских образований, напоминающих круг или шестиугольник со столицей в геомет­рическом центре. В реальности политическое пространство сильно искривлено под воздействием множества описанных выше социальных факторов. Другое дело, что слишком неправильные формы и эксцентриситет (т.е. размещение столицы ближе к окраине, смещение административного центра в сравнении с центром геометри­ческим) могут вызывать сомнения в целесообразности существования такого ре­гиона, особенно в том случае, если часть его территории находится в фактической сфере влияния другого центра.

В целом изучение морфологии АТД позволяет говорить о двух постоянно конкурирующих принципах:

•     принцип компактности, в соответствии с которым регион должен стремиться к идеальным геометрическим формам, а с учетом искривления пространства и пото­ков — к большему соответствию сложившимся системам "центр — периферия".

•     принцип конгруэнтности, в соответствии с которым регион должен соот­ветствовать формату других региональных структур — этнокультурных, историче­ских, природно-географических, т.е. в большей степени следовать структуре нефор­мальных регионов.

Актуальная сетка АТД обычно представляет собой ситуативный компромисс между этими двумя принципами. Слишком явное преобладание одного из них может привести к снижению управляемости в связи с появлением регионов, или слишком некомпактных, или совершенно не соответствующих структурам идентичности, а потому отторгаемых населением.

4. Принципы и модели реорганизации административно-территориального деления.

ПРИНЦИПЫ

В большинстве государств любая реформа АТД является прерогативой центра и разновидностью административной реформы. При этом, конечно, должны учитываться мнения региональных элит и местного населения. В некоторых федеративных государствах в процессах изменения АТД задействованы региональные власти и население. Эти ситуации заслуживают отдельного внимания. Децентрализация может пробуждать интерес не только к расширению автономии существующих регионов, но и к созданию новых. Интерес центра состоит в том, чтобы обеспечить стабильность, а значит, принять по этому поводу обоснованное государственное решение, не влекущее за собой конфликты в системе и учитывающее мнение других регионов. Данный вопрос имеет наибольшее значение в федеративных государствах, где изменение административно-территориального деления практически невозможно без учета региональных интересов, поскольку в противном случае оно чревато конфликтом между центром и регионами. Обычная формула реорганизации территории подразумевает взаимное согласие центра и регионов. В соответствии с этой формулой в большинстве федераций дозволяются изменения политической карты с созданием, укрупнением, выделением субъектов федерации, приемом в состав федерации новых территорий или повышением статуса существующих. Ситуация, когда решающее слово в реорганизации федеративной системы АТД принадлежит исключительно центру, довольно редка. Она более характерна для Индии, где субординация уровней власти велика: здесь решение о реорганизации территории принимает парламент с помощью закона.

Как правило, законодательство федеративных государств предполагает учет мнения заинтересованных территорий и даже всех территорий страны. Можно выделить следующие идеально-типические модели учета региональных интересов в процессе изменения АТД. • Мнение региона определяется через позицию их легислатур: эта технология используется в федерациях повсеместно. Например, в Аргентине создание новых провинций требует одобрения не только федерального, но и местных парламентов. Изменение границ штатов Малайзии нуждается в согласии Совета правителей, как органа центральной власти, и легислатуры заинтересованного штата. • Мнение региона определяется с помощью всенародного референдума. Плебисцит при реорганизации территории обязательно требуется в Бразилии. В Германии разработана целая процедура, предполагающая участие населения. Создание новых земель здесь может проводиться с помощью референдума на территории, которая меняет свой статус, и на всех заинтересованных землях. Также предусмотрен институт народного опроса для территорий с населением более 1 млн. человек по требованию 10% избирателей: в случае выраженного стремления жителей этой территории сформировать землю в течение двух лет должен быть принят федеральный закон, определяющий дальнейшие действия. Голосование предусмотрено и в Австралии в случае изменения границ штата: решение должно быть подтверждено национальным и региональным парламентами и населением всего штата. В самой "идеальной" ситуации при изменении АТД учитывается мнение народа, заинтересованных регионов и центральной власти.

Именно так, например, ставится вопрос в швейцарской конституции. Возможна ситуация, когда участие в реорганизации территории принимают все субъекты федерации, а не только заинтересованные. Федерация при таком подходе считает, что изменения в ее составе являются делом, значимым для всех ее участников. Данная процедура четко прописана в мексиканском законодательстве. Здесь для создания нового штата нужно, чтобы соответствующее решение было ратифицировано большинством региональных легислатур. Причем в случае, если легислатуры заинтересованных штатов, границы которых меняются, не ратифицировали решение, используется более высокая планка для всех штатов: тогда две трети всех регионов должны поддержать изменения, как бы компенсируя несогласие одного из заинтересованных регионов. Итак, степень участия центра и регионов в реорганизации территории довольно сильно различается в федеративных государствах. В более централизованных федерациях (Индия) центр имеет решающий голос в этом процессе. Более либеральные варианты предполагают максимальный учет мнения всех заинтересованных сторон — референдумы или, как минимум, решения региональных легислатур. Причем принципы федерализма иногда воспринимаются так, что реорганизация территории невозможна без учета мнения всех, а не только заинтересованных регионов

МОДЕЛИ

Под воздействием разнообразных и разнонаправленных факторов система АТД в государстве может меняться. Это происходит, когда давление на центральную власть начинает превосходить некий предел, и государство принимает решение о реорганизации системы АТД с целью ее большего соответствия региональным реалиям и четко артикулированным региональным интересам (которые в случае недоучета начинают угрожать общеполитической стабильности). В федеративных государствах такие решения могут быть инициированы на самом региональном уровне, хотя и не вступают в силу без утверждения в центре. Реорганизация системы АТД может проходить по трем сценариям: • создание новых единиц А ТД (изменение числа регионов); • изменение статуса отдельных регионов; • изменение числа управленческих уровней. Крупные реформы АТД обычно связаны с радикальными изменениями политического строя или геополитической ситуации. В этом случае происходят изменения во всей конфигурации доминирующих факторов АТД, одни теряют значение, другие выходят на первый план в соответствии с принципиальными решениями властей. Реформы АТД чаще всего связаны с принципиальными решениями о признании или, напротив, непризнании этнокультурных и исторических факторов в качестве системообразующих. Один сценарий связан с отказом от использования этнокультурных и исторических факторов, что может восприниматься как шаг к консолидации нации. В таком случае государство переходит к природным или демографическим принципам формирования сетки АТД. Например, Франция создала свою систему АТД с делением на департаменты с природными названиями в 1793 г. в связи с Великой французской революцией. Эта система оказалась достаточно стабильной, хотя уже в XX в. потребовалось создание дополнительного управленческого уровня в связи с ее большой дробностью. Есть и неудачные примеры, Югославия в межвоенный период, раздираемая межнациональными противоречиями, использовала деление на провинции, не имеющие ярко выраженной этнической специфики и "нейтральные" по своим названиям. Однако в Югославии сложность этнополитических проблем оказалась слишком большой, и данная система рухнула, а после Второй мировой войны ее сменила принципиально иная система с делением страны на республики с этноконфес-сиональной спецификой. Эта система, впрочем, также оказалась недолговечной, и республики Югославии в конце XX в. стали независимыми государствами. Другой сценарий связан, наоборот, с введением этнокультурных и исторических факторов и их признанием в качестве главенствующих. Наряду с послевоенной Югославией примером служит Эфиопия, которая после революционных событий конца XX в. отказалась отделения на четырнадцать провинций и создала девять штатов, определенных с максимально возможным учетом этнического принципа, наряду с двумя городами. Реформы АТД обычно происходят и в случае появления новых государств. Обретение независимости является мощным стимулом к созданию новой, собственной системы АТД, отражающей новые реалии. Например, бывшие республики СССР и Югославии отказывались от очень дробного деления на районы (общины в Югославии) и создавали более крупную сетку АТД. Так поступила Хорватия уже в 1992 г. В постсоветском пространстве новую, укрупненную сетку создавали Литва, Грузия, Армения, а также Молдавия (позднее от нее отказавшаяся). Напротив, Чехия и Словакия перешли к более дробной политико-административной карте. Изменения сетки АТД проводили в постсоветский период Казахстан, Киргизия, Туркмения. Изменение сетки АТД произошло и в Боснии и Герцеговине, но там на него повлияли результаты межнациональной войны. В результате бывшая югославская республика поделилась на два субъекта созданной в рамках миротворческого процесса федерации, один из которых — мусульмано-хорватская Федерация Боснии и Герцеговины в свою очередь делится на укрупненные (в сравнении с прежними общинами) кантоны. Пример Боснии и Герцеговины интересно сопоставить с пакистанским опытом. На первом этапе Пакистан как федерация состоял из двух субъектов — Западного и Восточного Пакистана. Но после распада этой федерации и превращения Восточного Пакистана в независимый Бангладеш, Западный Пакистан (или теперь уже просто Пакистан) вернулся к прежнему делению на четыре провинции. Важным примером переустройства АТД в результате создания и ликвидации новых государств также является Германия на ее восточных землях. Раздел страны на ГДР и ФРГ после Второй мировой войны сопровождался созданием новой политико-административной карты ГДР. Новое государство использовало более мелкую сетку АТД, отказавшись от земельногоделения и введя деление на 15 округов, созданных по демографическому признаку. Однако в период объединения Германии на территории бывшей ГДР произошло возвращение к старой, более крупной сетке, лучше соответствующей историческим и демографическим реалиям "большой" Германии.

• создание новых единиц АТД (изменение числа регионов);

Создание отдельных новых единиц АТД является распространенным процессом. Смысл его заключается в поиске государством новых форм компромисса между конкурирующими принципами компактности и конгруэнтности своих ATE. Реорганизация системы АТД означает изменение числа регионов. Она может проходить по следующим сценариям: • сецессия, т.е. выход одного или нескольких регионов из состава государства; • инкорпорация, т.е. присоединение регионов, не входивших в состав государства; • внутренняя реорганизация системы АТД без изменения внешних границ национальной территориально-политическойсистемы, которая может выражаться как в увеличении, так и в уменьшении числа ATE. Сецессия в современном мире является малораспространенным явлением. Государства всеми силами стремятся сохранить свою территориальную целостность, а мировое сообщество более или менее следует принципу нерушимости границ. В федеративных государствах с их более гибкими принципами территориально-государственного строительства тоже обычно закреплен принцип нерушимости союза и сохранения территориальной целостности. В истории крупным примером изменения АТД в результате территориальных потерь можно назвать Мексику XIX в., которая вынужденно отдала США около половины своей территории. Из недавних примеров интереса заслуживает Эфиопия: в 1990-х гг. ее бывшая провинция Эритрея стала международно-признанным независимым государством, а на остальной территории была радикально изменена система АТД, о чем речь шла выше. Значительное увеличение числа регионов в процессе инкорпорации также больше относится к истории. Например, США с их 50 штатами складывались очень постепенно. На начальном этапе они представляли собой союз 13 штатов. Остальные штаты появились постепенно по мере увеличения национальной территории. Например, покупка французской Луизианы в 1803 г. привела к созданию большого числа новых штатов22. Флорида появилась в составе США после захвата ее территории в 1810—1921 гг. (договор был заключен в 1819 г.). Техас был присоединен в 1845 г. (ранее, в 1836 г., он был отторгнут от Мексики). Еще два штата — Вашингтон и Орегон появились после покупки у Великобритании территории прежнего Орегона (он поделился на два штата) в 1846 г. (с 1818 г. Орегон был совладением США и Великобритании). Значительное расширение территории и, следовательно, числа штатов произошло за счет прежней мексиканской территории — аннексии в 1848 г.

• и покупки в 1853 г. Наконец, в 1867 г. Россия продала США Аляску, а в 1893 г. в состав американской территории были инкорпорированы Гавайские острова (официально в 1898 г.). Другим примером постепенного увеличения числа ATE в процессе инкорпорации новых земель служит соседняя Канада. Ее изначальный формат — это четыре провинции британского доминиона, созданного в 1867 г. (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик). Далее на протяжении нескольких десятилетий эта территория увеличивалась, а за увеличением территории с некоторой задержкой следовало определение границ новых ATE. Наиболее крупным приращением стали земли Компании Гудзонова Залива, присоединенные к Канаде в 1870 г. В 1871 г. в состав Канады вошла Британская Колумбия, в 1873 г. остров Принс-Эдуард, а в 1880 г. полярные острова. После этого в пределах канадской территории происходило формирование новых ATE. Так, в 1898 г. на северо-западной окраине страны был создан Юкон. В 1903 г. окончательно определились границы Британской Колумбии, в 1905 г. — западных провинций Альберта и Саскачеван, в 1912 г. — провинций Манитоба и Онтарио. В 1920 г. возникли Северо-Западные территории. В 1927 г. часть территории Квебека была передана отдельному британскому доминиону — Ньюфаундленду, который вошел в состав Канады последним — в 1949 г. В наше время инкорпорация новых регионов стала редким явлением в связи с завершением формирования политической карты мира. Одним из новейших примеров является включение в состав Китая бывшей британской колонии Сянган (Гонконг) и бывшей португальской колонии Аомэнь (Макао). Эти территории получили статус специальных административных районов Китая в соответствии с формулой "одна страна — две системы"23. Еще один недавний пример — вхождение в 1999 г. Зоны Панамского Канала, находившейся под американской юрисдикцией, в состав Панамы (процесс инкорпорации был начат в 1977 г.).

• Гораздо чаще происходят изменения сетки АТД в результате внутренней реорганизации, которую можно поделить на три варианта: • объединение (укрупнение, слияние) регионов; • деление существующего региона на части, разукрупнение регионов; • создание новых регионов из частей двух и более регионов (объединение фрагментов). Укрупнение регионов обычно проводится для того, чтобы упростить системы АТД. Как правило, это делается для оптимизации управления. Причем укрупнение сетки АТД может быть и результатом децентрализации, если за автономию успешно борются более крупные части государства, нежели существующие ATE. Но второй случай является более редким. Примером радикального укрупнения сетки АТД служит Хорватия, которая, получив независимость, уменьшила число ATE в пять раз и создала компактную и соответствующую "мировым стандартам" систему из 20 провинций (жупаний) и одного столичного региона. Эта система хорошо соответствует историко-геогра-фической структуре Хорватии. Как уже говорилось, укрупнение проводили Литва (10 округов), Грузия (9 краев и 9 городов, помимо республик в Абхазии и Аджарии) и Армения (11 марзов). Сокращение числа ATE провела и посткоммунистическая Польша: вместо 49 воеводств были созданы всего 16. Более частные вопросы о слиянии отдельных регионов время от времени поднимаются в различных странах по следующим причинам: • объединение "точечных" и площадных" ATE, представляющих собой еди ный узловой район. В этой связи интересен и закономерен поднятый в Германии вопрос об объединении Берлина и окружающей столицу земли Бранденбург (и во обще старые попытки ликвидации городов-земель за счет их объединения с други ми землями — случаи Гамбурга и Бремена); • объединение расположенных поблизости регионов со схожими этнокультурными характеристиками. Например, в Швейцарии шла речь об объединении двух ведущих франкофонных кантонов — Женевы и Во (с центром в Лозанне); • очевидная ориентация более слабого и мелкого региона на соседа-лидера. Разукрупнение системы АТД обычно является следствием развития территории. Появление новых центров, увеличение числа жителей и дальнейшая дифференциация системы расселения создают основания для создания новых регионов. Наряду с демографическими факторами, разукрупнению способствуют и факторы этнические, если этнической группе удается пролоббировать создание нового региона на территории ее компактного проживания. В целом тенденции к разукрупнению регионов являются более распространенными в мире, чем тенденции к укрупнению. Пожалуй, наиболее ярким примером постепенного и весьма радикального разукрупнения сетки АТД служит Нигерия. Разукрупнение проводилось в основном под давлением этнических факторов и привело к созданию 36 штатов и одной столичной территории на месте первоначальных трех регионов. Еще в колониальный период Нигерия была поделена на три района — Северный, Восточный и Западный. В 1963 г. был дополнительно выделен Средне-Западный район. При этом АТД было слишком неравномерным: Северный район составлял 75% территории и 60% населения страны. Эти четыре района и были первыми субъектами федерации в Нигерии, когда она обрела независимость. В условиях политической нестабильности и военных переворотов в Нигерии24 часто проводились реформы АТД, которые всегда являлись уступками местным элитам и вели к неуклонному росту числа ATE. В то же время рост числа ATE был выгоден центру, поскольку уничтожал крупные и этим опасные единицы. В результате реформы 1967 г. Нигерия была поделена на 12 штатов. В 1976 г. были созданы семь новых штатов, и конституция 1979 г. определила, что страна делится на 19 штатов и федеральную столицу. Однако процесс не остановился и на этом, приведя к созданию уже 36 штатов. Дробление штатов под давлением этнических факторов было характерно и для Индии (см., например: [Семенова, 1981]). Так, принятый в 1956 г. закон о реорганизации штатов предусматривал создание 14 "лингвистических" штатов с одинаковым статусом, а также шести союзных территорий. Однако некоторые штаты оставались этнически неоднородными, что вело к политической напряженности и вооруженным конфликтам. Прежний штат Бомбей вскоре был разделен на две крупные части — Махараштру и Гуджарат, представляющие собой ареалы проживания двух этносов — маратхов и гуджаратцев. При этом остались проблемы в двух неоднородных штатах — Пенджабе и Ассаме. В 1960 г. Пенджаб был официально признан билингвистическим штатом (пенджабцы и хиндустанцы), но и это не спасло его от распада: в 1966 г. было принято решение о создании на его месте двух штатов — Пенджаба и Харьяны и выделения их общей столицы — двуязычного города Чандигарх в качестве отдельной союзной территории. История Ассама на северо-востоке Индии привела к еще более радикальному разукрупнению штата в процессе отпочкования горных иноэтнических периферий. В 1960 г. из него выделился небольшой Нагаленд. В 1971 г. остальная территория Ассама лишилась еще целого ряда территорий, которые стали штатами Манипур, Мегхалая и Трипура и территориями Мизорам и Аруначал-Прадеш. Не избежали процессов разукрупнения и другие районы Индии, в результате чего на полиэтнических окраинах трех прежних штатов возникли новые штаты Чатисгарх (южная часть штата Мадхья-Прадеш), Джарханд (юг штата Бихар) и Уттаранчал (горная часть штата Уттар-Прадеш). Давление этнического фактора заметно и при изменениях региональных границ в европейских странах.

• Территория Швейцарии и границы кантонов сложились довольно давно, однако и в Швейцарии возникла региональная инновация: в 1979 г. на основе франкоязычной территории на северо-западе страны был выделен новый кантон Юра. В Бельгии провинция Брабант была поделена на две новые провинции по этнолингвистическому признаку — Фламандский и Валлонский Брабант. Новым регионом Канады в 1999 г. стал Нунавут, созданный на основе части прежних Северо-Западных территорий для обеспечения территориальной автономии эскимосов. В других странах разукрупнение сетки АТД происходит в результате того, что мы выше назвали развитием территории, т.е. в результате дифференциации системы расселения и появления новых значимых центров со своими сферами влияния. Например, в Бразилии во второй половине XX в. появились новые штаты в ранее почти не заселенных районах: от крайне вытянутого с севера на юг штата Гояс отделился штат Токантинс, а штат Мату-Гросу разделился на две части — Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул. Рост дифференциации в системе АТД отмечается и в других латиноамериканских федерациях. Например, в Мексике в 1924 г. было 19 штатов, а сейчас стало 31 (другой причиной увеличения числа мексиканских штатов является повышение статуса прежних территорий до уровня штатов). В Аргентине учредителями федерации выступили 14 провинций, а к настоящему времени их стало 23. Увеличение числа регионов произошло и в Китае. Здесь активно развивающийся южный остров Хайнань стал отдельной провинцией, выйдя из состава провинции Гуандун. В крупной провинции Сычуань с ее двумя крупными и равновеликими центрами, традиционно конкурирующими друг с другом, один из этих центров — Чун-цин недавно стал отдельной ATE первого порядка, а провинция Сычуань осталась со своим административным центром Чэнду и более простой внутренней структурой. Также возможна ситуация, когда государство признает свою сетку АТД чрезмерно крупной. В ЮАР такое восприятие АТД совпало с революционными событиями, связанными с крахом апартеида. Ранее ЮАР делилась всего на четыре провинции, история которых связана с колониальным прошлым. Новые власти поделили крупные провинции — Трансвааль и Капскую провинцию, в результате чего страна включает девять регионов. Похожие мотивы вызвали решения о создании более дробнойадминистративной сетки в Чехии и Словакии. Особым случаем является появление новой провинции в Нидерландах. Она возникла в результате интенсивного освоения земель, ранее находившихся на дне моря. Осушение и заселение земель привело к созданию провинции Флеволанд.

• изменение статуса отдельных регионов;

Изменение статуса отдельных регионов. Наряду с изменением числа регионов в государстве может меняться статус уже существующих регионов. Наиболее распространенные ситуации связаны с: • повышением статуса отдельных регионов в составе федерации; • достижением регионом автономии; • лишением региона автономии. Повышение статуса регионов является процессом, характерным для Индии с ее изначально сложной системой АТД. Индийские территории после обретения независимости делились на три категории — А, В и С. Категорию А составляли девять крупных штатов, которые ранее являлись губернаторскими провинциями, т.е. входили в систему колониального управления, созданную англичанами. Штаты категории В были созданы на основе княжеств и союзов княжеств, т.е. остатков феодальнойтерриториально-политической подсистемы. Они получили примерно те же права, что категория А, но с надзором президента Индии на протяжении 10 лет. Категорию С составили комиссарские провинции, не имеющие самоуправления (на их основе возникли союзные территории). В дальнейшем происходило постепенное выравнивание статуса индийских территорий с повышением статуса территорий категории В и С. Наиболее крупные союзные территории постепенно обрели статус штатов. Например, расположенный в Гималаях Химачал-Прадеш в 1970 г. получил часть территории прежнего "большого" Пенджаба и превратился в штат. Созданные в результате раздела Ассама союзные территории Мизорам и Аруначал-Прадеш также впоследствии стали штатами. Основная часть прежней союзной территории Гоа, Даман и Диу превратилась в штат Гоа, тогда как мелкие анклавы Даман и Диу остались в положении союзной территории. Если в Индии союзные территории сохранились в системе АТД, то в таких странах, как Мексика, Аргентина и США, они все уже повысили свой статус. Полное выравнивание статуса регионов произошло в Мексике. Исторически некоторые регионы Мексики также являлись не штатами, а территориями. В 1974 г. две территории (Кинтана-Роо на Юкатане и Южная Нижняя Калифорния) получили статус штатов (еще ранее статус штата получил Наярит). Интересно, что Мексика даже предусмотрела в своей конституции параметры, которые позволяют территории стать штатом. Для этого ее население должно превысить 80 тыс. человек, и она должна иметь все "необходимые ресурсы" (последнее, конечно, допускает субъективные трактовки). Национальная территория Огненная Земля в Аргентине также недавно стала полноценной провинцией. Через повышение статуса прошли и два самых "новых" американских штата — Аляска и Гавайи. Аляска в 1867—1884 гг. находилась в ведении министерства обороны, затем представляла собой округ во главе с губернатором, потом именовалась территорией, пока в 1958 г. не была преобразована в штат. Гавайи являлись территорией с 1900 г., а штатом стали на год позже Аляски — в 1959 г. Автономизация региона является еще одним случаем изменения его статуса. Примеры приведены выше, когда речь шла о неоднородном АТД. Снижение статуса — редкое явление, чреватое политическими потрясениями. Однако такие ситуации существуют. Примером служит провинция Ачех в Индонезии, которая некоторое время пользовалась автономией. Однако лишение Ачеха автономии только подогрело и без того развитые здесь сепаратистские и исламистские настроения. На сегодняшний день Ачех является одной из самых "горячих точек" в Индонезии. Дополнительно следует указать на такой сценарий изменения статуса региона, как реорганизация заморских территорий. Обычно речь идет о расширении их автономии, возможно — о создании форм участия в общенациональной политике.

• изменение числа управленческих уровней.

Изменение числа управленческих уровней. В процессе реформы государство может пойти на создание новых управленческих уровней, дополняющих и усложняющих уже существующую систему АТД. Ликвидация управленческих уровней в мировой практике почти не встречается. Одной из причин может стать слишком дробная политико-административная структура. Не трогая эту структуру, государство создает еще один уровень со своими властными структурами и полномочиями, который и становится первым субнациональным уровнем. Так поступила Франция, объединив свои многочисленные департаменты в регионы. Другой причиной может быть пересмотр территориально-государственного устройства с определением более крупныхадминистративных единиц, пользующихся автономией. Бельгия, которая делится на провинции, при переходе к федеративной модели создала новый управленческий уровень в виде трех крупных регионов — Фламандии, Валлонии и Брюсселя. В Испании провинции объединились в автономные сообщества