17. Органы самоуправления (земства) в системе государственного самоуправления История возникновения земского самоуправления

Земство — емкое русское слово, обязанное своим происхождением земле. Так в старину называли территорию со всем, что на ней есть, и со всеми, кто живет на ней. С земством связана история первых государственных представительных органов в России. В 1549 году девятнадцатилетний Иван IV созвал первый Земский собор — совещательный орган, в котором были представлены различные сословия: аристократия, служилые люди, столичное купечество, духовенство. С него началось десятилетие реформ, в ходе которых был принят новый общерусский “Судебник”, создано постоянное стрелецкое войско, возникли исполнительные органы власти — приказы, было ограничено местничество, отменена система “кормлений”. До Ивана Грозного управление на местах строилось путем назначения в конкретные территории (области) наместников, а в волости – волостелей. В ходе проведенной земской реформы власть была передана представителям сословий, выбранным из числа местного населения, – губным старостам в уездах развитого феодального землевладения, земским старостам в местах проживания крестьян и посадских людей.

Тогда земство получило распространение в основном на территориях черносошных крестьян и посадских городов. На остальной части России наместничество было заменено воеводским управлением. Как видим, земская реформа Ивана Грозного была направлена, прежде всего, на развитие элементов местного самоуправления.

В дальнейшем земские принципы формирования властных структур перенесены и на органы государственного управления. В стране возникли общенациональные сословно-представительные учреждения – Земские соборы. Ярче всего роль земства проявилась в Смутное время, когда восставший “мир” начал выбирать из своей среды представителей “из дворян, из атаманов, из казаков и из всяких людей”. Выборные люди пробирались в Москву, чтобы ознакомиться с общим положением дел в государстве. Земское патриотическое движение, опиравшееся на Калугу, Рязань, Муром, Нижний Новгород, Ярославль, Владимир, набирало силу. Города один за другим присоединялись к освободительному движению. Кульминацией этого движения стали события, связанные с именем земского старосты Кузьмы Минина и князя Дмитрия Пожарского.

В ноябре 1612 года Трубецкой, Пожарский и Минин разослали по городам грамоты о созыве в Москве Земского собора, призванного избрать монарха. Там было положено начало последней царской династии в России Дому Романовых избранием на престол первого Романова – Михаила Федоровича.

В этом событии, на мой взгляд, отразился исконный (восходящий еще к Новгородскому и Псковскому вече) принцип русского народовластия – правителя приглашало на власть собрание представителей различных слоев народа. Кстати, основатель династии Романовых осознавал свою зависимость от земских соборов. Неслучайно, именно в его царствование они созывались довольно таки часто.

Период, последовавший за Смутным временем, подтвердил статус земских соборов как воплощения воли “земли”, пусть в урезанном виде. Однако во многом из-за крепостничества, обезличивавшего население, власть земских соборов быстро сошла на нет. После этого на два века страна погрузилась в правовое средневековье, когда от земства осталось лишь патриархальное самоуправление крестьянских общин, где ни о каком участии в жизни государства говорить не приходилось.

В XVII в. земские соборы состояли из большого числа выборных людей с мест (как писали тогда: “из городов всякие выборные люди”, “дети боярские всех городов”, “торговые люди всех городов” и т.д.). Но созывались и соборы, на которых были представлены только находившиеся в Москве служилые и посадские люди. Представительство различных слоев населения в значительной мере зависело от степени экстренности созыва земского собора и характера вопросов, выносившихся на их обсуждение. Содержание работы и причины созыва земских соборов были разнообразны. На их заседаниях обсуждались важнейшие государственные проблемы – утверждение на престоле или избрание царя, время правления и формы работы различных органов власти, введение новых налогов или изменение прежних. К их компетенции относились и вопросы внешней политики, особенно в связи с опасностью войны, необходимостью собрать войско и средства для его содержания. Это связано с утверждением абсолютизма и удовлетворением требований дворянства и части посадских людей, получивших права и льготы от царской власти.

На смену земским соборам приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа. Реформа государственной власти происходила в России неоднократно.

В семидесятых годах XVIII века, Екатерина II, подавив пугачевское мятеж, поспешила увенчать здание петровских реформ введением единообразной и довольно эффективной системы местного управления. В духе идей Просвещения она отказалась от попытки управлять всем из столицы. Губернская реформа, проведенная в 1775 году, привела к существенной децентрализации власти. Значительная часть дел перешла в компетенцию местных властей. Эта мера себя оправдала: екатерининские губернии и уезды, в общем, дожили до 30-х годов XX века, во многом благодаря земствам.

История земств интересна по ряду причин - и как пример жизнеспособной общественной самодеятельности в условиях авторитарного строя, и как самоотверженная, во многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, "глубинку". Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина 19-го - начало 20-го веков) - времени яркого, динамичного, заметно сблизившего Россию с Европой. Земский интеллигент, описанный Чеховым - врач и учитель, бескорыстный подвижник и знаток своего дела - стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.

Предпосылки Земской реформы 1864 года

Император Александр вступил на престол 19 февраля 1855 года в одну из самых трудных минут, какие только приходилось переживать России. Политическое и военное положение России в эту пору было близко к катастрофическому. Новому государю досталось тяжелое наследство – неоконченная война с союзниками (Турция, Англия, Франция), которая велась в основном крайне для нас неудачно. Армия едва держалась в Крыму, обороняя Севастополь, практически отрезанный от остальных областей. Черноморский флот был уничтожен, вооружение армии оказалось много хуже, чем у противника. Денежные средства были совершенно истощены, отсутствие кредита за границей вызвало усиленный выпуск бумажных денег и падение курса. Истощенной России с ее 85-миллионным населением и с едва 1 млрд. годового дохода приходилось бороться с союзниками, которые располагали 108 млн. населения и тремя миллиардами дохода. Предательское поведение австрийского императора вынуждало Россию торопиться с заключением мира на невыгодных условиях, что и было сделано.

Разделавшись с войной, можно было приступить к преобразованиям.

В дореформенный период местное самоуправление строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования.

Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.

Дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40–60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Крестьянская реформа 1861 года устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, – крепостное право.

Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела еще до отмены крепостного права. При его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо. После 19 февраля 1861 года все коренным образом изменилось. Почти 23 миллиона помещичьих крестьян вышли на волю, их жизнь надо было устраивать заново. Система налогообложения, когда петербургские чиновники рассчитывали подати, совершенно противоречила местным нуждам. При этом основную часть так называемых “земских повинностей” несли крепостные крестьяне. С 1814 по 1860 год эти сборы увеличились в шесть раз. Большую часть этих денег составляло обеспечение почтовых станций, земской полиции и тюрем. Оставшиеся деньги съедали арестантские роты, содержание и ремонт дорог, квартирующие и проходящие войска. Крестьяне не участвовали ни в составлении смет, ни в контроле за расходами.

С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость этой реформы.

Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых избирались: сельский староста, сборщик податей, волостное правление, волостной старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным образом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения находились в полной зависимости от местной администрации и полиции.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления.

Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой – она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их, в сущности, подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. В 1859–1861 годах в России сложилась обстановка, которую многие характеризовали как революционную ситуацию. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок. Отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране.

Bопрос о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н. А. Милютина комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект «Временных правил» о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 года под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С.Ланского, обвиненных в «либерализме», уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П. А. Валуев, назначенный также председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, – выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения – крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина.

Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект «нового учреждения Государственного совета». По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить «съезд земских гласных «из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 года. Император, в принципе, одобрил их и передал на обсуждение на дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Революционная волна была сбита, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить «представителей населения к участию в законодательстве», решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы – волостного земства.

К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона.