Некоторые последствия присоединения к вто для сельского хозяйства России

09.2012

Несмотря на развитие индустрии и вы­соких технологий, сельское хозяйство продолжает играть исключительно значимую роль в экономике нашей страны. В нем замято 8,5 % работающего населения страны, которые производят 3,7 % ВВП. Низ­кая в целом производительность труда, уста­релые формы его организации, нерешен­ность в значительной части хозяйств про­блемы трудовой мотивации делают сельское хозяйство ахиллесовой пятой российской экономики и, за исключением некоторого количества современных предприятий, запо­ведником технологической отсталости и со­циальной деградации.

Тем не менее даже ограниченное развитие современных видов производства (в основном за счет государственной поддержки, при всем несовершенстве и ограниченности ее объе­мов) обеспечило уверенное восстановление объемов сельхозпроизводства в 2000-е гг. Не­смотря на засуху 2010 г., сельхозпроизводство в 2011 г. превысило уровень 1999 г. более чем в полтора раза, в том числе растениеводство -на 76,4 %, а животноводство - на 28,9 %,

Таким образом, Россия присоединяется к ВТО в условиях достаточно успешного и уве­ренного развития сельского хозяйства.

СОГЛАШЕНИЕ ВТО ПО СЕЛЬСКОМУ ХОЗЯЙСТВУ

Соглашение ВТО по сельскому хозяйству устанавливает многосторонние правила меж­дународной торговли сельскохозяйственной продукцией в отношении регулирования до­ступа на рынок, внутренних программ под­держки и экспортных субсидий.

В силу высокой уязвимости сельского хо­зяйства и его исключительной социальной значимости Соглашение предусматривает значительное число серьезных исключений из стандартных правил ВТО, связанных пре­жде всего с более широким применением государственных субсидий, в том числе экс­портных (последние прямо запрещены Со­глашением по субсидиям и компенсационным мерам в отношении промышленности).

Наиболее важное проявление мягкости Соглашения по сельскому хозяйству по срав­нению с Соглашением по субсидиям и ком­пенсационным мерам заключается в прин­ципиальном отсутствии полного запреще­ния каких-либо субсидий как таковых. Таким образом, в отношении сельского хозяйства стандартные правила ВТО допускают в той или иной степени практически все виды суб­сидирования, что накладывает повышенную ответственность на представителей страны, непосредственно ведущих переговоры о ее присоединении к ВТО: в сфере сельского хо­зяйства их «пространство возможностей» зна­чительно шире, чем в других сферах реально­го сектора.

Разрешенные субсидии подразделяются на три группы.

«Зеленую корзину», применение предусмо­тренных которой мер никак не ограничивается и не может вызвать никаких санкций, об­разуют государственные расходы на осущест­вление программ, не предусматривающих перераспределения средств от потребителей и не влекущих за собой ценовой поддержки производителей. Это совершенствование инф­раструктуры сельского хозяйства, проведение научных исследований, обеспечение контро­ля за вредителями, оказание услуг по марке­тингу и продвижению продукции сельского хозяйства на рынок, страхование доходов, вы­платы в случае стихийных бедствий, реализа­ция специальных пенсионных программ для производителей сельхозпродукции, оказание инвестиционной поддержки реструктуриза­ции сельскохозяйственных производителей, выплаты в ходе реализации программ по охра­не окружающей среды и даже выплаты в ходе реализации программ помощи регионам.

Субсидии в рамках «голубой корзины» так­же никак не ограничиваются. Ее образуют любые прямые платежи в рамках программ ограничения производства, даже произво­димые по отдельным сельскохозяйственным угодьям, культурам и видам рогатого скота, а также, что обычно забывают, любые иные меры поддержки сельскохозяйственного про­изводства, если их доля в общей стоимости продукции не превышает 5 % (для развиваю­

Все остальные меры поддержки относятся к «желтой корзине» и считаются в принципе допустимыми, однако их масштабы оговарива­ются индивидуально при присоединении к ВТО каждой новой страны. Эти меры считаются сти­мулирующими производство и, соответствен­но, оказывающими негативное, искажающее влияние на торговлю, К ним, в частности, отно­сятся списание долгов, льготное кредитование сельского хозяйства, льготы на транспортиров­ку, приобретение горюче-смазочных материа­лов со скидками, регулирование рынков сель­хозпродукции, страхование урожая, дотации для производственных нужд, инвестиционные субсидии сельскому хозяйству.

В отношении экспортных субсидий «желтой корзины», в наименьшей степени приемлемых для ВТО, Соглашение по сельскому хозяйству ограничивается:

• определением их разрешенной величины (как по стоимости, так и по номенклатуре про­дукции);

• определением масштабов их сокращения по обоим параметрам;

• запретом на введение новых экспортных субсидий;

• запретом на использование различного рода гуманитарных программ в качестве прикрытия для программ стимулирования ком­мерческого экспорта.

Принципиально важно, что, помимо изло­женного, Соглашение предусматривает ре­гулирование общего масштаба поддержки сельского хозяйства, которое осуществляется установлением так называемого агрегирован­ного показателя поддержки и обеспечением постепенного снижения предельного уровня этого показателя.

Агрегированный показатель поддержки учитывает не только прямые формы под­держки сельского хозяйства (например, те же субсидии), но и косвенные, выражающиеся в создании для него благоприятных условий при помощи защиты его от международной конкуренции. Это достигается при помощи механизма его расчета: прежде всего опреде­ляется разница между внутренней и миро­вой ценой на все виды продукции сельского хозяйства, затем по тем видам продукции, по которой внутренняя цена выше мировой, раз­ница между ними умножается на объем про­изводства, и лишь только затем к полученному значению добавляется стоимость мер «желтой корзины». Меры «голубой» и «зеленой» корзи­ны исключаются из рассмотрения.

Такой подход к оценке масштабов под­держки сельского хозяйства, как и сама по себе терпимость, проявляемая к случаям пре­вышения внутренней ценой мирового уровня, представляется еще одним свидетельством мягкости регулирования поддержки сельско­го хозяйства по сравнению с регулированием поддержки промышленности.

Кроме снижения уровня поддержки сель­ского хозяйства, государства - участники рассматриваемого Соглашения взяли на себя обязательства по устранению большинства нетарифных барьеров. Исполнение этих обя­зательств, однако, предусмотрено не в виде простой отмены этих барьеров, но в виде их «тарификации», т. е. увеличения фиксирован­ных тарифов на размер тарифного эквива­лента отменяемых нетарифных ограничений (и даже из этого правила было сделано ис­ключение - для стран с плохим платежным балансом).

Правда, «тарификация» нетарифных ба­рьеров сопровождалась связыванием макси­мальных импортных тарифов и довольно ощу­тимым снижением общего уровня внешнетор­говых барьеров.

Особенно существенно были снижены та­рифные барьеры в отношении так называе­мых тропических продуктов (под которыми подразумевались тропические фрукты, кофе и т. д.), что рассматривалось в том числе как инструмент поддержки развивающихся стран, производящих эти продукты.

Для продукции, производимой в средней полосе (т. е. в том числе в развитых странах), уровень тарифной защиты в развитых странах остался исключительно высоким, фактически запретительным (до 300-350 % в отдельных случаях), что фактически сохраняет режим «аграрного протекционизма» и неравных условий конкуренции. Это представляется убедительным результатом использования развитыми странами своей экономической и политической мощи в ходе внешнеторговых переговоров.

Отмена количественных квот, в пределах которых до процедуры тарификации в неко­торых странах существовали низкие тарифы, болезненно ударила по производителям со­ответствующих товаров. Для облегчения их положения ряд стран-импортеров согласо­ванно принял так называемые обязательства текущего доступа на рынок, по сути дела, восстанавливающие количественные (сейчас называемые тарифными) квоты, в рамках ко­торых указанные товары импортируются по ранее действовавшим низким тарифам. Таким образом, в том случае, если импорт продукта, подлежащего тарификации, в период 1986-1988 гг., принятом за базу для последующих расчетов, превышал 5 % внутреннего потре­бления, страна должна при помощи тарифных квот поддерживать уровень доступа, суще­ствовавший в течение этого времени.

Для товаров, рынки которых традиционно были особенно сильно защищены (мясо, мо­лочные продукты, отдельные виды овощей и фруктов) и импорт которых был поэтому не­значителен (менее 5 % внутреннего потребле­ния), вводятся весьма напоминающие описан­ный механизм «обязательства минимального доступа на рынок». В соответствии с этими обязательствами устанавливаются количе­ственные («тарифные») квоты в размере 3 % объема внутреннего потребления, которые затем доводятся до 5 %, в пределах данных квот указанные товары импортируются по значительно более низкой ставке, чем полу­ченные в результате «тарификации» нетариф­ных барьеров.

Вместе с тем принципиально важно, что оба указанных обязательства действуют толь­ко в отношении стран, взявших их на себя, т. е. формально носят добровольный характер.

В отношении подлежащих тарификации товаров Соглашение по сельскому хозяйству предусматривает специальные меры защи­ты: дополнительные пошлины и нетарифные ограничения, устанавливаемые жестко фор­мализованным и описанным в Соглашении способом в случае превышения импортом по­рогового уровня (механизм расчета которого также предусмотрен Соглашением) или сни­жения внутренней цены товара нижесредней за 1986-1988 гг.

Наиболее полной и наглядной иллюстра­цией качественно большего протекционизма в сфере сельского хозяйства по сравнению с другими отраслями, в первую очередь про­мышленностью, разрешаемого правилами ВТО и в первую очередь Соглашением по сель­скому хозяйству, служит кратное превышение тарифами для сельскохозяйственных товаров над тарифами для промышленных товаров.

РОССИЯ В ВТО: ПРИНЦИПИАЛЬНАЯ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ

В настоящее время, несмотря на подписа­ние правительством России протокола о при­соединении к ВТО, его намерения в области использования мер «зеленой корзины» оста­ются не полностью ясными. Меры «голубой корзины» в части обеспечения сокращения сельскохозяйственного производства, скорее всего, применяться не будут вообще, так как подобная задача в настоящее время не ста­вится и, соответственно, о программах этого сокращения речи не идет.

Государственная поддержка сельского хозяйства мерами, предусмотренными «зе­леной корзиной», в прошлом частью не осу­ществлялась вовсе, а частью была неэффек­тивной. Пренебрежение мерами «зеленой корзины», демонстрируемое Минсельхозом и правительством в целом в прошлые годы, представляется неоправданным, однако в настоящее время нет внешних признаков активности, связанной с исправлением это­го упущения, - а ведь даже при энергичных усилиях в этом направлении неминуемо при­дется потратить значительное время на раз­работку программ и подготовку соответству­ющих специалистов.

Существенно и то, что жесткая конкуренция за средства бюджета (которая еще более усу­губится в случае вероятного экономического и, соответственно, бюджетного кризиса) и от­носительная слабость лоббистского потенци­ала сельского хозяйства снижают вероятность как применения новых для России методов его поддержки, так и увеличения за счет этих методов ее объемов.

Таким образом, «зеленая корзина» в обо­зримом будущем останется скорее потенци­альной возможностью, чем реальностью.

Основные дискуссии в ходе переговоров о присоединении России к ВТО шли в отноше­нии мер «желтой корзины». В конечном счете допустимая величина государственной под­держки (не меры «желтой корзины», а агре­гированная величина поддержки, разница между которыми часто игнорируется) при по­мощи указанных мер была снижена более чем вдвое - с 9,0 млрд долл. в 2012 и 2013 гг. до 8,1 млрд в 2014-м, 7,2 в 2015-м (что уже ниже нынешнего объема реально оказываемой под­держки), 6,3 в 2016-м, 5,4 в 2017-м и 4,4 млрд долл., начиная с 2018 г., что формально со­ответствует среднему уровню 2006-2008 гг., но на деле, скорее всего, будет заметно ниже в силу обесценения доллара.

Кроме того, во избежание излишней кон­центрации государственной поддержки на определенных видах сельхозпродукции Россия обязалась до 2018 г. концентрировать на поддержке одного вида сельхозпродук­ции не более 30 % от общей суммы субсидий. Принципиально важно, что данное решение по субсидиям ни в коей мере не решает про­блему государственной поддержки сельско­го хозяйства России, так как большинство развитых стран финансирует свое сельское хозяйство в масштабах, в разы превышающих предельно допустимый для нашей страны объем. Достаточно сказать, что даже Швейца­рия имеет право оказывать своему сельскому хозяйству в размере 5,8 млрд долл. - почти на треть больше, чем Россия по достижении целевого уровня.

Таким образом, присоединение к ВТО закре­пит масштабную дискриминацию, «поражение в правах», исходно неблагоприятное положе­ние российских сельскохозяйственных про­изводителей по сравнению с их зарубежными конкурентами и исключит возможность модернизации российского сельского хозяйства, сделав ее коммерчески нерациональной.

Весьма существенно, что дополнительным направлением поддержки сельского хозяй­ства в рамках ВТО может быть поддержка малого и среднего бизнеса, так как правила ВТО не ограничивают прямо государственную поддержку малых сельхозпроизводителей и отдельных хозяйств {она ограничивается косвенно, через агрегированный показатель поддержки, лишь в случае превышения ми­ровых цен). Эта возможность особенно суще­ственна, так как 43,4 % сельскохозяйственной продукции России производится в личных хо­зяйствах населения, а еще 8,9 % - в крестьян­ских (фермерских) хозяйствах.

Однако российская государственная по­литика, несмотря на все громкие заявления и во многом искренние попытки, на практи­ке не обеспечивает защиты интересов мало­го и среднего бизнеса, в частности, в сфере сельскохозяйственного производства. Несмо­тря на заметный в последние годы рост рен­табельности агрохолдингов, рентабельность малых и средних предприятий в большинстве случаев остается отрицательной.

Так, средняя себестоимость продукции ма­лых и средних сельхозорганизаций превышает среднюю себестоимость продукции крупных сельхозорганизаций по говядине на 24,6 %, по свинине - на 24,2 %, по птице - на 35,1 %, по яйцам - на 27,9 %. В результате рентабель­ность различных групп предприятий в одной и той же отрасли отличается разительно: при рентабельности крупных производителей свинины в +33 % мелкие и средние в целом несли убытки в 7 %, при рентабельности круп­ных производителей говядины в 24 % отрица­тельная рентабельность мелких и средних со­ставляла 24 %, при рентабельности крупных производителей мяса птицы в 23 % убыточ­ность мелких и средних достигала 16 %. Лишь в производстве яиц малые и средние производства были рентабельны (8 %), но их рента­бельность была втрое ниже рентабельности крупных производителей (24 %).

При этом крупные производители (входя­щие в 100 крупнейших по выпуску соответ­ствующей продукции) обеспечивают 50 % вы­пуска лишь по яйцам; в остальных секторах животноводства их доля заметно ниже: по птице они обеспечивают 36 % продукции, по свинине - 25 %, а по говядине - всего 4 % ¹.

Таким образом, продолжающееся прене­брежение интересами малого и среднего биз­неса в условиях ужесточения конкуренции, связанной с присоединением к ВТО, может обернуться сокращением производства - за счет малых и средних предприятий, не вы­держивающих этого ужесточения.

Социальная напряженность, которая мо­жет возникнуть в случае разорения заметного количества малых и средних производителей, представляет собой значительный риск для сельскохозяйственных регионов России.

Важным риском является и механизм уре­гулирования споров в рамках ВТО. Лоббисты ВТО заявляют, что ее суд - Dispute Settlement Body - демократичен. Однако независимость судей гарантируется всего лишь их собствен­ными заявлениями об отсутствии факторов, позволяющих заявить об их заинтересован­ности. Такой подход на деле не гарантирует независимости ни судей, ни экспертов. Одним из примеров предвзятости может служить случай, когда председателем на суде, несмо­тря на очевидный конфликт интересов, был член правления Nestle Артур Дункель. Кроме того, заседания суда не публичны.

Нобелевский лауреат по экономике и быв­ший старший вице-президент Мирового бан­ка Дж. Стиглиц отметил, что система урегули­рования споров (суд ВТО) и де-юре, и де-факто благоприятствует развитым странам: развива­ющаяся страна оказывается в невыгодном по­ложении, требующем сложных и дорогостоящих процедур. Так, между 1995 и 2002 гг. ЕС, Япония и США выступили жалобщиками почти в половине (143 из 205) тяжб перед судом ВТО, а 49 наиболее бедных стран не выдвинули за это время ни одного иска².

За 12 лет рекламной кампании о пользе ВТО российское правительство не организовало подготовку необходимого для защиты интере­сов российского бизнеса количества юристов и маркетологов и не предприняло мер по при­ведению российских бизнес-ассоциаций в со­ответствии требованиям ВТО.

Это существенно затруднит российскому бизнесу - в том числе и сельскохозяйствен­ному - защиту своих интересов в рамках ВТО. А ведь изменение правил ведения торговых споров оказывает на деловой климат не мень­шее влияние, чем изменение тарифов.

Еще одним непроясненным вопросом яв­ляется кроссекторальное воздействие, т. е. влияние изменения под воздействием присо­единения к ВТО одних отраслей на другие. Эти изменения могут быть исключительно суще­ственными, и примеры тому видны и в сель­ском хозяйстве (скажем, информирование российских государственных банков о пре­кращении кредитования животноводства сразу после подписания протокола о присое­динении к ВТО), однако их полномасштабная оценка так и не проведена.

ТАРИФНЫЕ УСТУПКИ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ

Российской спецификой процесса присо­единения к ВТО следует признать снижение уровня защиты национальной экономики на всем протяжении переговоров. Россий­ская сторона в значительной степени выпол­няла требования своих будущих партнеров по ВТО задолго до присоединения к ней и без всякой видимой связи с самим актом присо­единения.

Тем не менее, на завершающем этапе пере­говоров были сделаны новые значительные уступки, которые коснулись и сельского хо­зяйства.

Самое значительное - это снижение по­шлин на импорт живых свиней с 40 до 5 %, что практически распахнуло российский рынок. В сочетании с полной отменой 15 %-ных по­шлин на свинину внутри квот (которые еще и увеличены) и снижением пошлины на по­ставки свинины сверх квот с 75 до 65 % можно говорить о предстоящей потере рентабельно­сти и закрытию даже лучшими личными под­собными хозяйствами населения и немодернизированными свинокомплексами советских времен. Современные и модернизированные советские свинокомплексы сохранят возмож­ность работать, но финансовые условия их деятельности качественно ухудшатся.

Пошлины на субпродукты будут снижены с 25 до 15 %, при этом ни шпиг, ни субпродукты не попадают под квотирование, несмотря на то что их суммарный годовой ввоз в Россию составляет около 500 тыс. т.

Пошлины на молокопродукты будут сниже­ны с 19,8 до 14,9 % (что может быть фатальным при нынешней рентабельности этой подо­трасли около 5 %), на злаки - с 15,1 до 10 %.

В рамках присоединения к ВТО вводится постоянная плоская шкала ввозной пошлины на сахар-сырец на уровне 140 долл. за тонну, что снижает тарифную защиту отечествен­ных производителей примерно на четверть (ранее производителей российского све­кловичного сахара защищали от импортного сахара-сырца плавающей пошлиной, которая в зависимости от цены на мировых рынках росла или снижалась).

При этом будет отменено освобождение от НДС, применяемое к некоторым видам отече­ственной сельхозпродукции и освобождение сельхозпроизводителей от уплаты НДС при ввозе племенного скота, эмбрионов и семени. В рамках подготовки к присоединению к ВТО Минфин предполагает повысить льготную ставку налога на прибыль в 0 % до 18 % уже с 2012 г., а в 201 б г. - до 20 %\

Обнуление экспортных сельскохозяйствен­ных субсидий не приведет к ухудшению ситуа­ции, так как они практически не оказываются, однако лишат Россию возможности применять этот инструмент при необходимости в будущем.

Весьма существенным представляется неиз­бежный рост цен на минеральные удобрения. В настоящее время многие российские сель­хозпроизводители приобретают их по ценам, согласованным с Российской ассоциацией про­изводителей удобрений, С 01.01.2013 они будут вынуждены приобретать их по мировым ценам, что приведет к повышению цен на 35-40 %.

Суммируя имеющиеся риски, отраслевые специалисты прогнозируют существенное увеличение импорта продуктов животновод­ства (на 25-40 % по различным позициям), сокращение спроса на фуражное зерно и разо­рение в связи с этим более 20 % российских сельхозпроизводителей (большинство из ко­торых, впрочем, будут представителями мало­го и среднего бизнеса).

Совокупные потери российского сельского хозяйства от присоединения к ВТО в период 2013-2020 гг. оцениваются в размере 3,3 трлн руб., или 35 % потенциально возможного ро­ста (2,3 трлн - прямые потери, 1,0 трлн руб. -упущенные возможности роста), и 1,7млн ра­бочих мест (соответственно, 1,3 и 0,4 млн).

Данные потери не являются фатальными ни для сельского хозяйства, ни для российской экономики в целом, однако они обеспечат про­должение процесса деградации и вымирания российского села, а также существенно повы­сят зависимость России от внешних шоков, по­дорвав ее продовольственную безопасность.

Примечания:

¹ Источник: Strategic Business Solutions. Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. - М., 2012.

² Материалы круглого стола я Государственной Думе по социальным последствиям присоединения к ВТО, 14 июня 2012 г.

³ Источник: Strategic Business Solutions. Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. - М., 2012.

Автор: М. Делягин, д-р экон. наук, директор Института проблем глобализации

Источник: Международная экономика