5.4. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, их виды

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами:

1) в соответствии со ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию и свое законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и свое законодательство. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют основы конституционного строя, основы правового статуса личности, государственное устройство, избирательную систему, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок изменения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

2) каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию в пределах границ субъекта Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Государственная власть субъекта Российской Федерации распространяется только на его территорию;

3) субъект Российской Федерации имеет свою систему органов государственной власти. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 77 РФ, устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Этот закон был неоднократно подвержен серьезным изменениям и дополнениям, необходимость принятия которых обусловлена реформированием российской государственности на современном этапе ее развития. Так, в соответствии с Федеральным законом о поправках к 184-ФЗ от 4 июля 2003 г. утратил свою силу Федеральный закон от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Многие положения этого Федерального закона, утратившего юридическую силу, вошли в новую главу 4.2. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Существенные изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были внесены в декабре 2004 г. В целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, повышения роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Президентом РФ был закреплен порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации.

В настоящее время руководитель региональных органов исполнительной власти наделяется полномочиями региональным парламентом по представлению Президента РФ. Процесс постепенной замены корпуса губернаторов, избранных всенародным голосованием, на тех, которые представлены Президентом РФ, длится до 2009 г. - к этому времени истекут полномочия избранных глав регионов.

Процедура назначения выглядят так. Глава государства имеет право дважды представить региональному законодательному собранию кандидатуру на пост губернатора. В течение 14 дней региональный парламент может простым большинством голосов утвердить предложение Президента. Если кандидатура дважды отклоняется или просто не принимается никакое решение, Президент РФ назначает исполняющего обязанности главы региона и по собственному усмотрению имеет право распустить региональный парламент или оставить его работать и дальше. Решение об увольнении избранного по новой системе губернатора также принимает Президент РФ: либо по представлению законодательного собрания (с которым он может и не согласиться), либо по собственной инициативе - в случае ненадлежащего исполнения главой региона своих обязанностей или утраты доверия со стороны Президента РФ.

Кроме этого 184-ФЗ законом установлены меры конституционной ответственности в отношении региональных органов государственной власти:

1) признание Конституционным Судом РФ нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Федерации противоречащим Конституции РФ, которое влечет утрату юридической силы соответствующего неконституционного акта (ст.ст. 3, 79 Закона о Конституционном Суде). При этом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта РФ, отменяет признанный неконституционным закон субъекта, принимает новый закон или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяет вынесенный им неконституционный нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части (ст. 80 Закона о Конституционном Суде);

2) признание судом общей юрисдикции нормативного правового акта (или части акта) органа государственной власти субъекта Федерации противоречащим федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 251 ГПК РФ). Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства РФ, в подобном случае незаконный нормативный правовой акт признается недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу решения суда;

3) признание арбитражным судом недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом субъекта РФ, в случае его несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в случае нарушения прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также в случае, если эти акты незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия реализации прав (ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Согласно ст. 195 АПК РФ незаконный акт органа государственной власти субъекта не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда и должен быть приведен органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу;

4) досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава), закона субъекта, а также иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если соответствующий региональный парламент не устранил нарушения в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Эта процедура имеет следующую последовательность:

• установление соответствующим судом того, что законодательным органом субъекта РФ приняты:

- конституция (устав), закон или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам (о подсудности рассмотрения дел, связанных с вынесением нормативных правовых актов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству;

Дела о противоречии конституции (уставу) субъекта нормативных правовых актов данного субъекта Федерации рассматривают конституционные (уставные) суды (в тех субъектах РФ, в которых они созданы и функционируют). В тех регионах России, где отсутствуют региональные органы конституционной юстиции, конституционный (уставный) нормоконтроль, т.е. деятельность, направленную на проверку соответствия законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта Федерации, конституции или уставу соответствующего субъекта, осуществляют суды общей или арбитражной юрисдикции, функционирующие на региональном уровне. Судопроизводство по делам о соответствии указанных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральному законодательству, а также конституциям (уставам) субъектов Федерации могут быть инициированы как самим высшим должностным лицом (руководителем исполнительных органов) субъекта, так и другими уполномоченными органами и лицами;

• непринятие законодательным органом субъекта в пределах своих полномочий в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения суда мер по его исполнению. Действующее законодательство накладывает обязанность на законодательный орган, принявший неконституционный (незаконный) акт, привести его в соответствие с нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу;

• принятие решения о роспуске органа законодательной власти является правом (но не обязанностью) высшего должностного лица (руководителя высших органов исполнительной власти) соответствующего субъекта. При отсутствии такого решения, даже при наличии оснований для привлечения парламента к конституционной ответственности, действие парламентских полномочий продолжается.

5) предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации, которое выносится Президентом РФ в форме указа, сопряженное с возможностью последующего роспуска регионального парламента. В случае, если судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

6) отрешение руководителя высших исполнительных органов субъекта Федерации от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти данного субъекта.

От конституционно-правовой ответственности следует отличать политическую ответственность органов государственной власти субъектов РФ. В основе политической ответственности отсутствует конституционный деликт (правонарушение).

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (такой закон еще не принят).

В настоящее время субъекты Российской Федерации различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов:

1. республики. Конституция РФ называет республики государствами. Республики вправе иметь свои конституции, свое гражданство, а также свои государственные языки. Республики образованы по национальному признаку, и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. Численность лиц титульной национальности превышает половину населения в четырех республиках (Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тыва, Чеченская Республика, Чувашская Республика), составляет относительное большинство в трех республиках (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Татарстан), в остальных республиках численность лиц титульной национальности составляет меньшинство по сравнению с лицами иной национальности;

2. края, области, города федерального значения. Данные субъекты Российской Федерации вправе иметь свои уставы, устанавливающие наряду с Конституцией РФ их правовой статус.

Определенные особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ является столицей Российской Федерации. Статус Москвы определяется Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации». Статус столицы выражается в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств. Органы государственной власти Москвы предоставляют в этих целях земельные участки, здания, помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги. Они также обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты г.Москвы, связанные с осуществлением функций столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета и платежей за предоставляемые федеральным органам, представительствам субъектов Федерации и иностранных государств услуги;

3. автономная область, автономные округа. Автономные образования образованы, как и республики, по национальному принципу и имеют в наименовании субъекта Российской Федерации наименование титульной национальности. В отличие от республик автономные образования не имеют своих конституций (только уставы), своего гражданства, государственного языка. В соответствии с ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Существенной особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) является вхождение их в состав края или области. В настоящее время в составе Тюменской области находятся Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, в составе Иркутской области - Усть-Ордынский Бурятский округ, Архангельской области - Ненецкий округ, Читинской области - Агинский Бурятский округ, Камчатской области - Корякский округ. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 1997 г. разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Такое вхождение также означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.

Порядок принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта определяется Федеральным Конституционным Законом от 17.12.2001 №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и ст. 65 Конституции РФ.

Существует 2 возможности образования нового субъекта:

I. Принятие в состав РФ новой территории

II. Объединение двух граничащих между собой субъектов

I. В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть

принято иностранное государство или его часть. В случае принятия в Российскую Федерацию иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление статуса края или области, а если часть иностранного государства – то статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.

Стадии:

1. Инициация предложения.

Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части является иностранное государство.

2. Уведомление Совета Федераций, Государственной Думы и Правительства.

Президент Российской Федерации после поступления такого предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и проводит с ними соответствующие консультации.

3. Заключение международного договора.

Заключается международный договор.

Международным договор должен содержать в себе:

• наименование и статус нового субъекта Российской Федерации;

• порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федерации;

• правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

• действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

• функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации.

Международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

3. Международный договор подписывается Президентом РФ.

4.Конституционный контроль.

После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора.

5. Внесение международного договора в Государственную Думу на ратификацию и внесение проекта ФКЗ о принятии в РФ нового субъекта.

Федеральный закон о ратификации международного договора принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, определяющие:

наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта также принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации и вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора.

6. Вносятся изменения в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации.

II. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Изменение наименования субъекта Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта.

Стадии:

1. Инициация предложения.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам, на территориях которых образуется новый субъект. Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту. Данное предложение должно содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:

• предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации;

• предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

• предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

• предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

• сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.

2. Уведомление Совета Федераций, Государственной Думы и Правительства.

Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложения об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

3. Проведение референдума.

В случае поддержки Президентом инициативы вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов. В случае, если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах Российской Федерации может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение. Повторное голосование проводится не позднее чем через 45 дней со дня вступления в силу решения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о признании референдума несостоявшимся или о признании его результатов недействительными. В случае, если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.

4.Официальные данные о результатах референдумов представляются Президенту.

5. Проект ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта вносится Президентом Российской Федерации. Данный проект ФКЗ должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Российской Федерации а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а) формирование органов государственной власти нового субъекта;

б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство нового субъекта Российской Федерации в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностранными государствами и международными организациями;

г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

6. Внесение изменений в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации.

На сегодняшний день в РФ были приняты следующие федеральные конституционные законы об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта:

• Федеральный Конституционный Закон от 30.12.2006 №6-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-ордынского бурятского автономного округа» – Иркутская область

• Федеральный Конституционный Закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» – Камчатский край

• Федеральный Конституционный Закон от 25.03.2004 №1-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» – Пермский край

• Федеральный Конституционный Закон от 14.10.2005 №6-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (долгано-ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» – Красноярский край

• Федеральный Конституционный Закон от 21.07.2001 №5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации в результате объединения Читинской и Агинского Бурятского Автономного округа»– Забайкальский край