7.3. Теоретические модели государства

Двумя идеальными моделями государства являются контрактное государство и эксплуататорское государство. В реальной жизни, скорее всего, существуют смешанные модели.

Контрактное государство. Основные идеи этого подхода рассматриваются на примере исследования Дж. Умбеком истории «золотой лихорадки» в Калифорнии¹⁸. Золото было обнаружено 24 января 1848 г. Это произошло, когда Калифорния принадлежала Мексике и еще не была завоевана Соединенными Штатами Америки. После присоединения Калифорнии к США военный губернатор отменил все мексиканские законы, однако новых не ввел. В результате почти на два десятилетия на всей золотоносной территории воцарилось и формальное, и фактическое безвластие: достаточно сказать, что численность американской оккупационной армии в Калифорнии в этот период за счет дезертирства – солдаты уходили в золотоискатели – сократилась до шестисот человек. Выражение «нравы Дикого Запада» наилучшим образом отражает условия ведения хозяйственной деятельности в этом регионе.

В 1866 г. в Калифорнии обосновалось около двухсот тысяч золотоискателей. Они самоорганизовались в пятьсот дистриктов, имевших свои системы прав собственности. Каждый из дистриктов представлял собой некоторую организацию, обладавшую особой функцией – специфицировать и защищать права собственности участников на золотоносные участки.

Человек добровольно вступает в ту или иную организацию, потому что внутри организации какая-то из его потребностей удовлетворяется лучше, чем вне нее. Следовательно, становясь участником дистрикта, старатель должен был быть уверенным в том, что «внутри» этой организации его нужда в защите прав на золотодобычу и спокойное хозяйствование будет удовлетворяться не хуже, чем если бы он защищал себя самостоятельно. Чтобы его ожидания оправдались, необходимо выполнение ряда условий. Первое – отсутствие среди потенциальных членов дистрикта участников, заведомо обладающих сравнительными преимуществами при выполнении функции защиты имущества, иначе говоря, имеющих существенно более высокий, чем другие золотоискатели, потенциал насилия. Второе – отсутствие на момент создания организации «защитников-профессионалов»: ведь если таковые имеются, эффективнее нанять их, чем создавать организацию.

Исследования Дж. Умбека установили, что потен­циал насилия распределялся между золотоискателями достаточно равномерно – все имели одинаковое ору­жие, никто не нанимал охранников-профессионалов. Тем самым для старателей имело смысл создать орга­низацию, заключить между собой договор, в соответствии с которым каждый получил бы не мень­ше прав собственности на участок земли, чем если бы он применял насилие для его защиты самостоятельно.

Основная цель такого контракта состояла в том, чтобы защитить дистрикт от пришельцев со стороны и предоставить каждому участнику договора исключительные права на определен­ный участок. Решающим фактором при рас­пределении правомочий между членами дистрикта был потенциал насилия – угроза применить оружие или физическую силу для защиты возможности хозяй­ствовать на своей земле.

В условиях Калифорнии середины ХIХ в. мож­но было ожидать, что распределение правомочий со­впадет с распределением индивидуальных потенциа­лов насилия, т.е. будет равномерным. Теоретически можно представить себе следую­щую ситуацию: некто, чьи личные способности и уме­ния оказались выше, чем у остальных, смог захватить непропорционально большой участок. Однако инди­видуальные издержки (потери времени и сил, неизв­леченная золотоносная порода) на защиту такого уча­стка оказались бы существенно выше, чем в случае за­щиты правомочий в рамках общего договора, так что в конечном счете такой выскочка оказался бы в проигрыше.

Реальное распределение участков среди золото­искателей вполне соответствовало этому умозритель­ному выводу, так как однородные по качеству золотоносные райо­ны делились поровну; если район считался потенциально более бо­гатым, участки на нем имели меньшие размеры, а если более бедным, чем в среднем по территории дистрик­та, – то относительно большие; золотоискатели получали меньшие по площа­ди участки, если они были расположены более удобно, т.е. ближе к реке (золото извлекалось из по­роды промывкой), и бо;´льшие по площади, если они были расположены неудобно.

Таким образом, в рамках каждого дистрикта, об­разованного по договоренности его участниками, не только специфицировались и защищались права соб­ственности последних на их ресурсы, но и обеспечи­валось Парето-оптимальное распределение ресур­сов между ними, – такое, что улучшения в положения одного из участников нельзя было добиться, не ухуд­шив положения другого. Каждый дистрикт представлял собой своеобразное «мини-госу­дарство», со своими «вооруженными силами», обеспечивающими защиту от внешних угроз, и «правоохранительными органа­ми», дающими защиту каждому участнику от посяга­тельств соседей. Дистрикт выполнял и еще одну важную функцию – он мог и ре­ально перераспределял права собственности на учас­тки, обеспечивая Парето-оптимальное рас­пределение ресурсов. В рамках дистриктов в применении насилия возникала специализация и экономия на масштабах его производства. Именно эта экономия и побуждала золотоискателей объединяться для защиты исключительных прав. В результате после 1866 г. Американскому государству оставалось лишь легализовать уже сло­жившиеся структуры и включить в состав государ­ственных органов власти.

Таким образом, контрактное государство – это государство, создаваемое на основе договора, в котором каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий. В этом случае граждане рассматривают уплату налогов как свою обязанность. Контрактное государство может существовать при следующих предпосылках: а) наличие четких конституционных рамок деятельности государства; б) существование механизмов участия граждан в деятельности государства; в) существование ex ante института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности; г) наличие альтернативных механизмов спецификации и защиты прав собственности, включая «голосование ногами»¹⁹.

Эксплуататорское государство. Аналогия эксплуататорского государства с «оседлым бандитом» предложена американским экономистом М. Олсоном. В докладе, сделанном в 1995 г. на конференции в г. Москве, он проанализировал следующие исторические события.

В 1920-е годы большая часть Китая находи­лась под контролем различных военных диктаторов. С помощью своих вооруженных банд они захватыва­ли какую-либо территорию и провозглашали себя ее правителями. Население облагалось высокими нало­гами, основная часть которых шла в карман «правите­лей». Диктатор Фан Ючен стал известен решитель­ностью, с которой он подавлял на своей территории бан­дитизм, а также тем, что разгромил относительно силь­ную армию бандита-гастролера Белого Волка. По всей видимости, большинство насе­ления во владениях Фана предпочитали его присут­ствие нападениям бандитов-гастролеров.

Действительно, ког­да бандит-гастролер становился оседлым и его грабе­жи принимали форму налогообложения, которое он осуществлял монопольно, то его жертвы получали по­будительный мотив хозяйствования, отсутствовавший у них при систематических, но неупорядоченных на­бегах гастролеров. Ведь оседлый бандит отбирал лишь часть доходов, так как понимал, что сможет по­лучить больше «налогов», оставляя «подданным» сти­мулы добиваться роста их доходов. Тем самым и жер­твы оседлого бандита, и сам он будут жить лучше, чем при налетах бандитов-гастролеров, отбиравших все доходы. При этом оседлый бандит, стремясь к моно­полии на налогообложение, поневоле защищал сво­их жертв от нападений сторонних бандитов. «Когда грабежи и кражи монополизированы, жер­твы этих преступлений могут рассчитывать на то, что им удастся что-то накопить из средств, оставшихся после выплаты налогов. И, следовательно, у них имеет­ся побудительный мотив к накоплению и инвестированию, что в свою очередь увеличит их – и налоговые поступления в адрес оседлого бандита – в будущем», – пишет М. Олсон и формулирует положение, составля­ющее суть соответствующей концепции: «Бандитская рациональность, следовательно, должна побудить во­жака бандитов установить свой контроль над той или другой территорией, стать ее правителем и обеспечить ее населению мирную жизнь и прочие общественные блага, а себе тем самым – больше средств от налого­вых поступлений, чем он смог бы получить, будучи мигрирующим грабителем. Таким образом, мы стал­киваемся с феноменом «первого благословения неви­димой руки»: рациональный, руководствующийся соб­ственными интересами вожак шайки бандитов-гаст­ролеров, как бы ведомый невидимой рукой, останав­ливается, закрепляется на месте, потом надевает коро­ну и приводит на смену анархии власть. Гигантское увеличение масштабов производства, обыкновенно со­провождающее установление мирного порядка, появ­ление прочих общественных благ, приносит оседло­му бандиту куда большую добычу, чем та, на которую он мог бы рассчитывать, если бы не ввел для населе­ния властный порядок и управление»²⁰. Понятно, что такое управление нацеле­но изначально не на повышение благосостояния поддан­ных, а на максимизацию доходов правителя путем силового перераспределения прав собственности в его пользу.

Таким образом, эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации доходов правителя или группы лиц, контролирующих государство, даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Ущерб от деятельности эксплуататорского государства можно сократить, если выплаты государству и перераспределения прав собственности носят систематический и предсказуемый характер. В этих условиях устанавливаются определенные правила хозяйственной деятельности и распределения доходов, ориентируясь на которые агенты могут целенаправленно влиять на производство, способствуя экономическому росту. Это свидетельствует о частичном совпадении интересов правителя и граждан, что является необходимым условием стабильности общества.

Краткая характеристика двух идеальных моделей государства в современной интерпретации дана А.Н. Олейником²¹ и представлена в табл. 7.1. В.Л. Тамбовцев на основе сопоставления экономических аспектов обеих концепций государства делает вывод о том, что различия между ними, кроме расхождений в трактовке возникновения государства, коре­нятся в характеристике получателей остаточного дохода в широком смысле слова (т.е. выгод от обеспечения защищенности и упорядоченности обменов и вообще прав собственности): по эксплуататорским тео­риям, дополнительные выгоды получает только господствующий класс или властвующая группа; по контрактным теориям, дополнительные выгоды распреде­ляются в разной степени между всеми подданными.

Новая институциональная теория государства, включающая модель оседлого бандита МакГира–Олсона и модель Финдли–Уилсона с ограничениями монопольной власти правителя, подробно рассмотрена в публикациях Т. Эггертссона, А.Е. Шаститко, Я.И. Кузьминова и М.М. Юдкевич²².

Таблица 7.1.

Краткая характеристика двух крайних моделей государства

Характеристика	Контрактное государство	Эксплуататорское государство
Цель	Максимизация совокупного дохода (ВВП) членов общества, снижение трансак­ционных издержек	Максимизация ренты (налоговых поступлений) группы, контролирующей государственный аппарат
Задачи (функции)	Гарант в ряде сделок между индивидами, спецификация или защита прав собственности	Активное вмешательство в экономические и социальные взаимодействия, не ограничивающееся ролью гаранта
Средства (использование монополии на насилие)	Ограничено социальным договором и конституционными рамками	Зависит лишь от политической воли группы, контролирующей государство
Механизмы реше- ния проблемы прин­ципала–агента	Принципал – гражданин: механизмы бюрократического контроля, наличие конституционных рамок, наличие альтернатив. Принципал – государство: распространение нормы добровольного подчинения закону (в том числе налоговому)	Принципал – гражданин: отсутствуют. Принципал – государство: использование принуждения и насилия, попытки осуществления всеобъемлющего контроля (особенно в предельном случае – тоталитарного государства)
Бюджетные ограни­чения	Жесткие, ограниченные де­мократической процедурой утверждения бюджета.	Мягкие
Основные статьи доходов	Налоговые поступления, в первую очередь – от «рыночных» налогов	Конфискационные налоги и налоговые поступления
Основные статьи расходов	Юстиция, правоохранитель­ная деятельность	Оборона, государственное управление, правоохранительная деятельность
Основные способы покрытия бюджетного дефицита	Займы на внешнем рынке	Кредиты ЦБ правительству, займы на внутреннем рынке, возможен и отказ от выполнения обязательств как вид конфискационного налога

Синтетическая теория государства. И в кон­трактной, и в эксплуататорской концепциях государ­ство наделяется или присваивает себе власть уста­навливать и перераспределять права собственности своих граждан. Разница заключается в том, что в первом случае это делается для реализации интересов граждан, а во втором – для удовлетворения потребно­стей правящей группы, класса или клана. Присваивае­мые выгоды в первом случае представляют собой дополнительную прибыль, которую получает каждый как результат индивидуальной экономии издержек, возни­кающей из-за делегирования и централизации функ­ции защиты правомочий, а во втором – ренту, извле­каемую правящей группой из своей позиции монопо­листа на оказание насилия для спецификации и защи­ты все тех же правомочий своих подданных. Важно подчеркнуть, что и в том, и в другом случаях – или непосредственно, или вынужденно – государство выступает в качестве конечного гаранта прав собственности.

Все это обусловило появление так на­зываемой синтетической теории государства, свя­занной с именем Д. Норта²³. Государство понимается Д. Нортом как организация, продающая услуги «оборона» и «правосудие» в обмен на налоги. Централизо­ванное производство этих услуг характеризуется значительной экономией на масшта­бах, поэтому в целом возникает поло­жительный эффект. Если бы каждый защищал свои права собственности в индивидуальном порядке, со­вокупные издержки были бы гораздо больше.

Кроме того, государству присущи черты так называемо­го «дискриминирующего монополиста». В данном случае государство разделяет налогоплатель­щиков на определенные группы, устанавливая для каж­дой из них такие права собственности, при которых максимизируется поступление налогов в казну. Нужно отметить и существующие здесь ограничения: при чрезмерно жестком на­логовом бремени у налогоплательщика всегда имеются конкурирующие способы действий: уклонение от налогов, переход в иное подданство – эмиграция.

При этих условиях основной це­лью государства становится формирование такой структуры прав собственности, при которой можно было бы обеспечить максимизацию своего до­хода – не только за счет принуждения, но и с помо­щью добровольных платежей населения. Иными сло­вами, государство пытается оправдать налоговую систему, стремясь производить такой набор услуг обще­ству, который, с одной стороны, был бы по­лезен всем и каждому, а с другой – минимизировал бы издержки государства на спецификацию и защиту прав собственности. В результате экономии на масштабах при централизованном производстве общественных благ ресурсы общества могут быть бо­лее эффективно использованы для обеспечения эко­номического роста.

Тем самым достижение указанной основной цели государства предполагает решение двух проти­воречивых задач. По Д. Норту, вторая задача предполагает полностью эф­фективный набор прав собственности с целью макси­мизации совокупного продукта общества; первая ведет к попыткам специфицировать такой набор фундамен­тальных правил, который позволил бы правителю мак­симизировать свой доход (или, если мы желаем осла­бить предпосылку о единоличном правителе, – мак­симизировать монопольную ренту группы или клас­са, чьим агентом выступает правитель).

Первая из задач – единственная в эксплуататорских теориях, вторая – в контрактных. Решение этих противоречивых задач происходит в любом государстве, при различных формах государственной власти.

Возможность перехода в теневую экономику или выезд зарубеж ограничивает стремление высшей власти к максимизации своей рен­ты. Чем доступнее для граждан различные «за­менители» существующей власти, тем меньше оказы­вается у нее возможностей принуждать их к уплате налогов. Сама эта доступность, в свою очередь, неравномерно распределена между различными группами и слоями населения. Поэтому государство будет распределять права собственности между такими группами в соответствии с их «договор­ной силой». Наиболее сильные группы будут наделяться боль­шими правами собственности даже в ущерб сообра­жениям эффективности использования соответству­ющих ресурсов. Максимизируя поступления в бюджет, государство может устанавливать заведомо неэф­фективную структуру собственности. Например, оно может торговать монопольными правами и привиле­гиями, обеспечивая таким путем достаточную наполняемость казны.

Поэтому задачи экономического рос­та часто оказываются в конфликте с существующими в обществе структурами прав собственности: структура, обеспечивающая максимизацию ренты, не совпадает со структурой, максимизирующей эффективность использования ресурсов и обеспечивающей экономический рост. Однако и эконо­мический рост, и его отсутствие влия­ют и на государство, и на установленную им струк­туру прав собственности, лишая их стабильности. В случае стагнации возрастают внешние угрозы со сто­роны конкурирующих государств, что зас­тавляет правителей задумываться не только о ренте, но и об экономическом потенциале страны. В случае ус­пешного развития научно-технический прогресс и расширение рынков меняют сложившиеся соотноше­ния цен и относительную договорную силу групп специальных интересов. Те из них, кто мог бы извлечь выгоды из происходящих изменений, но лишен такой возможности при данной структуре прав собственно­сти, усиливают свое давление на государство с целью ее изменения. Отсюда высказывается гипотеза о колеба­тельном характере динамики структур прав собствен­ности, устанавливаемых государством: вслед за систе­мой, ориентированной на извлечение ренты, приходит система, максимизирующая эффектив­ность, и наоборот²⁴. Все это обусловливает двойственную роль государства в экономике: с одной стороны, государство является необходимым условием устойчивости эко­номического роста, а с другой – при определенных обстоятельствах может быть его препятствием.

Другие теории. С помощью интерпретации роли государства А.Е. Шаститко показал различия в подходах австрийского направления и новых институционалистов²⁵. В частности, он обращает внимание на следующее определение роли государства, данное Ф. Хайеком: «Государству следует ограничиваться установлением правил, применимых к широкому многообразию ситуаций, и предоставлять индивидууму свободу во всем, что зависит от локальных обстоятельств, ибо только те, кого каж­дый случай непосредственно касается, знают эти обстоятельства и могут согласовать с ними свои действия. Чтобы люди могли эффек­тивно применять это свое знание при разработке планов, у них должна быть возможность предсказывать те шаги государства, которые могут как-то на эти планы повлиять». На языке нового институционализма это значит, что правила позволяют уменьшить неопределенность и тем самым сэ­кономить на издержках согласования планов экономических агентов – трансакционных издержках. Это возможно в том случае, если обеща­ния, выдаваемые государством, достоверны, а из экономической теории трансакционных издержек известно, что именно с помощью достоверно­сти обещаний можно гарантировать осуществление сложных обменов. Вместе с тем понимание природы государства, выраженное в работах Д. Норта, показывает, что такое пожелание настолько же правильное, насколько и благое. Действительно, обес­печить экономию на трансакционных издержках без участия государ­ства в сложноорганизованном обществе, где ограниченные ресурсы используются в режиме частной собственности, невозможно. Однако именно государство выступает основным субъектом, ответственным за «раз­мывание» прав собственности и экспроприацию. С точки зрения новых институционалистов, более реалистично изменение соотношения координационной и распределительной составляющей в той институциональ­ной среде, которая создается государством. Делается вывод: новая институциональная теория в большей степени позитивна, чем концепция Ф. Хайека, поскольку учитывает больший спектр издержек, с которыми сталкиваются экономические агенты в реальной жиз­ни. В этом плане Ф. Хайек, который, несмотря на последовательный методологический индивидуализм, с одной стороны, и эволюционизм – с другой, является более решительным и романтичным либералом-реформатором, чем современные институционалисты.

Эволюционные институционалисты иначе подходят к проблеме государства. По их утверждениям, несмотря на имеющиеся сложности и нелинейности в экономике, инерционность означает возможность соответствующего прогноза эволюционного развития. В связи с этим рассматривается возможность некоторого государственного вмешательства с целью изменения рамок хреодического развития. Эволюционный институционализм поддерживает активную роль государства в рыночной экономике. Это обосновывается, в частности, принципом неоднородности, связывающим жизнеспособность системы с наличи­ем в ней элементов различной природы. Еще в 1950-е годы Я. Тинберген сформулировал правило о том, что число инструментов экономической политики государства должно быть не меньше, чем число целевых установок. Однако роль государства понима­ется не в кейнсианском и не в марксистском смысле. Государство должно активно влиять на институциональную среду в экономике, потому что спонтанная селекция институтов, как убедительно показывает эволюционная теория, далеко не всегда отбирает оптимальные варианты. Напротив, она может укрепить институты, противоречащие интересам общества.

Государственная политика эволюционирует в ответ на изменения осознанных требований и возможностей, которые могут быть результатом изменения технологий, рыночных структур или других объективных условий, сдвигов в системе ценностей или в восприятии, а также относительной силы различных групп интересов. Способы преобразования всех этих факторов в новые направления политики обусловлены определенными институтами и процедурами формирования и изменения политики. Исследования Р. Нельсона и С. Уинтера показали сходные черты эволюции деятельности частного и государственного секторов. Государственная политика, подобно политике в частном секторе, реализуется во многом в порядке «организационной рутины». Поскольку изменения рутин обычно носят локальный характер и селекционная среда сравнительно неизменна, «государственная политика имеет тенденцию следовать определенным траекториям. Так, текущие изменения политики можно плодотворно осмыслить как эволюцию политической базы, которая сама была результатом последовательности более ранних изменений, и, в свою очередь, как плацдарм для будущего эволюционного развития»²⁶. Однако существуют важные различия между реализацией политики в частном и государственном секторах: 1) участие многих сторон в процессе принятия государственных решений; 2) сложный аппарат, необходимый для этого процесса. Сторонами являются избиратели, группы специальных интересов, выборные должностные лица и чиновники, регулирующие органы и суды. Политический аппарат определяет характер взаимодействия между сторонами и задает способы, которыми из этих взаимодействий формируется политика. Эти процессы интересны не только для политологических, но и для институционально-экономических исследований.