Науково-інформаційні джерела, використанні при підготовці занять під час практики
1. Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М.Гаращук,
О.В .Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер, 2005. 544с.
2. Адміністративне процесуальне право України: навч. посіб. / Е.Ф. Демський. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 496 с.
3. Голосніченко І. П., Стахурський М. Ф. Адміністративний процес: Навч. посібник / За заг. ред. І. П. Голосніченка. — К.: ГАН, 2003. — 256 с.
4. Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — 544 с.
5. Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. — 352 с.
6. Комзюк А. Т., Бевзенко В. М., Мельник Р. С. Адміністративний процес України: Навч. посібник. — К.: Прецедент, 2007. — 531 с.
7. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М.Юристъ,2000. — 728 с.
8. Кузьменко О. В., Гуржій Т. О. Адміністративно-процесуальне право України: Підручник / За ред. О. В. Кузьменко. — К.: Атіка, 2007. — 466 с.
Додатки
( матеріали, використанні при підготовці до проведення семінарського заняття з дисципліни „Адміністративно-процесуальне право України” )
Сутність, особливості і структура адміністративного процесу
Проблеми визначення засад, належного регулювання умов і порядку реалізації законів та підзаконних актів набувають в сучасних умовах особливої гостроти і практичної значущості. Загальновідомі і є цілком слушними численні дорікання (як з боку законодавців, так і тих, на кого покладено функції виконання законів) відносно того, що в багатьох законах не передбачений або ж недостатньо чітко “прописаний” порядок і механізми реалізації правових норм. Важливою причиною такого стану є та обставина, що в умовах проведення в Україні адміністративної реформи і реформи адміністративного права ще не приділяється належна увага їх процесуальним формам, а вироблення нового адміністративно-процесуального законодавства перебуває на рівні обговорення концепції (концепцій) [248; 192].
Одним з ключових понять адміністративного права є поняття “адміністративний процес”. Воно завжди привертало увагу науковців, а його розуміння віддзеркалювало домінуючі уявлення про сутність і призначення адміністративного права і державного управління. Варто звернутися до робіт минулих років, аби пересвідчитися, які зрушення відбулися з тих часів в розумінні цього явища [Див., наприклад: 169; 173; 257; 272 та ін.].
В ході розбудови незалежної демократичної правової держави відбувається відповідна зміна точок зору на деякі фундаментальні політико-правові цінності і реалії практики. Причому, йдеться далеко не тільки про так звану “зміну акцентів”, а про сутнісні зрушення, про принципово нові підходи і уявлення щодо усталених явищ і традицій. Пошуки в цьому напрямку є нагально необхідними в рамках адміністративної реформи, що здійснюється в Україні [153]. Наслідки реформи вирішальним чином залежатимуть від того, які саме адміністративні моделі будуть впроваджуватися, якого розуміння базових засад і цілей державного управління ми будемо дотримуватися. Для формування сучасних науково-методологічних і правових засад реформування на адміністративному терені необхідні відповідні дослідження сутності і особливостей адміністративного процесу в сучасних умовах.
Для виконання цього завдання розглянемо зазначене поняття на рівні концептуальному, через співвідношення і визначення категорій, за допомогою яких ми можемо передати зміст феномену адміністративного процесу.
Етимологічно слово “процес” походить від латинського “processus”, що означає рух вперед, просування, течію, хід [146, с. 813]. У найбільш загальному розумінні процесом вважається сукупність цілеспрямованих послідовних дій, що мають на меті досягнення бажаного певного (заздалегідь визначеного) результату; а також порядок здійснення певної діяльності (наприклад, педагогічний процес, законодавчий процес, процес наукового дослідження тощо). В той же час, семантично слово “процес” може означати течію подій, наслідки яких непередбачені, принципово невизначені (наприклад, процес зростання соціальної напруженості). В межах юридичної науки фактор цілеспрямованості, цілеполагання у розумінні процесу виражений більш чітко і рельєфно.
Поняття “процес” набуває в юридичному своєму сенсі значно глибшого, ніж тільки континуальність (тобто процес розгортання подій у часі), змісту. Процес у юридичному розумінні – розгортання сутності, форма існування цієї сутності. Причому, природа “юридичної матерії” не знає іншої практичної форми її реалізації, як процес. Правова природа процесу виражається, насамперед, у його соціальній спрямованості, оскільки він забезпечує можливість реалізації норм матеріального права різних галузей. Відповідно, кожен вид процесу – це порядок послідовного виконання дій, що мають на меті практичне проведення в життя норм матеріального права [118, с. 163; 86, с. 183].
Як підкреслює В.Б.Авер’янов, сам характер виконавчої влади, зумовлений об’єктивним призначенням – виконання законів та інших правових актів – підтверджує єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави [153, с. 29]. Відповідно, цей вид діяльності держави також має процесуальну форму, в чому виражається і уособлюється спадкоємність, послідовність і безперервність адміністративного впливу і регулювання.
Відомо, що в традиційному юридичному вжитку поняття “процес”, як правило, ототожнюється з діяльністю судових органів щодо розгляду і вирішення конкретних кримінальних, цивільних, трудових та інших справ (кримінальний і цивільний процеси). Проте в подібному розумінні процес зводиться лише до правоохоронної діяльності, що складає головний зміст функцій правосуддя. Саме в такому аспекті визначається функціонально-компетенційний зміст судової влади. В той же час важливо мати на увазі, що правове регулювання поширюється на широкий контекст соціальних відносин, а саме управління, як слушно вказує В.Б. Авер’янов, виникає там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й власне управлінська) безпосередньо суспільна або спільна праця, яка має форму суспільно-комбінованого процесу і не є роз’єднаною працею самостійних виробників [152, с. 17].
Евристично цінним для загальноправової процесуальної теорії є поняття “процесуально-правовий механізм” (“процесуальний механізм”), яке охоплює сукупність взаємозалежних процесуальних засобів галузевого характеру (в нашому випадку – адміністративної галузі), необхідних і достатніх для виявлення і реалізації матеріальних правовідносин. Так, це поняття дозволяє відносно адекватно відобразити адміністративно-правову підсистему, виявити особливості процесуальних явищ, тому що вони найбільш чітко виражені в загальному механізмі їх дії, а не на рівні, скажімо, окремих процесуальних норм, зрозуміти природу адміністративного процесу як системної цілісності.
Ми поділяємо точку зору Ю.О.Тихомирова, який пропонує відмовитись від усталеного поділу адміністративного права на загальну і особливу частини, розділивши його на такі підгалузі: органи виконавчої влади; державна служба; адміністративно-правові режими; адміністративний процес і законність в управлінні; організація державного управління; адміністративно-правове регулювання нормативів [279].
Отже, адміністративний процес можна розглядати як підгалузь адміністративного права внаслідок органічного зв’язку матеріальних і процесуальних норм. Можна цілком погодитися із І.В. Пановою, яка вважає загальновизнаним положення про те, що процесуальні норми забезпечують реалізацію норм матеріальних і, навпаки, норми права, в яких закріплено порядок реалізації матеріальних норм, репрезентують собою норми процесуальні [235]. Державно-управлінська діяльність переважно зорієнтована на вирішення завдань позитивного характеру, і юрисдикція не є визначальною для розуміння її сутності ознакою, а сама вона (державно-управлінська діяльність) не збігається із судово-процесуальною діяльністю. Адміністративний процес покликаний забезпечити застосування певних правових норм у сфері державного управління з метою досягнення необхідних, визначених законом юридичних результатів (наслідків), передбачених диспозицією норми, тобто відповідних правил належної поведінки.
Зазначена функція є прерогативою суб’єктів виконавчої влади, що здійснюють свою діяльність у процесуальній формі. Саме в такій формі реалізується юридично-владна форма реалізації завдань і функцій виконавчої влади (правозастосовча функція). В той же час, розуміння даного процесу не можна зводити лише до забезпечення дотримання відповідних правил поведінки. Суб’єкти виконавчої влади виконують (реалізують) також і санкції матеріальних адміністративно-правових норм (правоохоронна функція). Адміністративно-процесуальна діяльність є одним з елементів загальної характеристики виконавчої влади в її динаміці (поряд із формами і методами її здійснення).
Отже, в рамках адміністративного процесу реалізуються диспозиції і санкції адміністративно-правових норм. В рамках адміністративно-правової науки можна знайти різні тлумачення різновидів адміністративного процесу: найбільш поширеним вважається змішаний – ієрархічно-юрисдикційний, у рамках систем органів управління або утворених ними адміністративних комісій, так і загальних судів. В широкому розумінні адміністративний процес звичайно визначають як “сукупність послідовних дій, врегульованих правовою нормою, які забезпечують певний порядок діяльності органу (посадової особи) виконавчої влади щодо застосування і реалізації адміністративно-правових норм” [263, с. 40].
Адміністративний процес можна розглядати широко – як сукупність усіх дій, які здійснюються суб’єктами (носіями) влади для реалізації своєї компетенції. Сама державно-управлінська діяльність у всіх її різноманітних проявах трактується, таким чином, як адміністративний процес. На нашу думку, таке надмірно розширене тлумачення “розчиняє” сутнісну своєрідність адміністративного процесу. Більш прийнятним є інше (хоча також “широке”) тлумачення адміністративного процесу, якого дотримуються, наприклад, Д.Н. Бахрах [109, с. 153-156], Ю.П.Битяк, М.М.Тищенко [86, с. 189], Тихомиров Ю.О. [279]. Їх тлумачення адміністративного процесу охоплює усі індивідуальні справи, які розглядаються органами управління. Інколи діяльність з управління і процесуальна діяльність ототожнюються [199, с. 182-185].
Адміністративно-процесуальні норми визначають і регулюють порядок підготовки і прийняття актів державного управління, здійснення діловодства, проведення контролю, оформлення юридичних документів, а також порядок видання дозволів і ліцензій на певні види діяльності, порядок реєстрації юридичних осіб тощо. В цьому відношенні адміністративний процес називають (не зовсім виправдано, як на нашу думку) адміністративною процедурою, пов’язаною із реалізацією завдань і функцій органу виконавчої влади в процесі його повсякденної поточної діяльності [263, с. 40].
Щодо співвідношення понять “процес”, “норма”, “провадження” та “процедура”, найбільш прийнятним, як нам здається, є розмежування, яким користувався Л.В.Коваль. Так, визначаючи своєрідність і специфіку адміністративного процесу, він вказував, що за допомогою адміністративно-процесуальних норм “процедури вводяться до адміністративного процесу як провадження такого. Процедура – офіційно встановлений або прийнятий за звичаєм порядок у веденні, обговоренні, розгляданні, оформленні, виконанні будь-яких справ управлінського чи юрисдикційного характеру” [181, с. 143]. На цю ж специфіку співвідношення зазначених понять вказують у своїй роботі Ю.П. Битяк і В.В. Зуй [118, с. 165]. Отже, тільки процедура, “опосередкована” і визначена нормою, стає формою процесу. Відповідно, сукупність процесуальних норм, об’єднаних спільною функцією, утворює те чи інше провадження.
У вузькому розумінні (воно знайшло відображення в працях, наприклад, Н.Г. Саліщевої [257, с. 16-17], О.О. Дьоміна, А.Ф. Клеймана, В.А. Лорія та ін.) адміністративний процес – це врегульована законом адміністративно-процесуальна діяльність суб’єктів адміністративної юрисдикції – уповноважених (компетентних) виконавчих органів (посадових осіб) – із застосування норм матеріального права під час розв’язання адміністративно-правової справи або під час розгляду справ про адміністративно-правові порушення [263, с. 40]. Принципове (дефінітивне) значення має те, що призначенням процесу є реалізація норм матеріального права. Діяльність з реалізації матеріальних адміністративно-правових норм також можна розглядати як вузьке тлумачення адміністративного процесу.
Для формування адекватного сучасним реаліям і сучасному розумінню завдань права, розуміння сутності адміністративного права і процесу як юридичних феноменів виправданим, на нашу думку, є розгляд адміністративного процесу у двоякому сенсі: по-перше, як порядку реалізації органами, громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері (це розуміння є основоположним для досягнення мети нашого дослідження) і, по-друге, як порядку розгляду колізій і спорів з приводу їх порушень (тобто у наведеному вище розумінні). Останнє віддзеркалює ухил до юрисдикційного тлумачення категорії, що було властиве правознавцям раніше і було цілком виправданим, якщо взяти до уваги специфічну “філософію” радянського права і відповідну правозастосовчу практику. Зауважимо, що на дуалістичну природу адміністративного процесу дедалі частіше звертають увагу в літературі [91, с. 383; 118, с. 165.]
У чинному законодавстві України найбільш повно врегульовано провадження в справах про адміністративні правопорушення. Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КпАП) містить норми матеріального і процесуального права, які в цілому визначають завдання провадження, його принципи, порядок здійснення процесуальних дій на різних стадіях провадження тощо. В КпАП закріплено визначення адміністративного правопорушення, видів адміністративної відповідальності, наведено перелік складів правопорушень, встановлено порядок провадження в справах про зазначені правопорушення, включаючи судовий.
Набувають розвитку спеціальні адміністративні процеси “усередині” тематичних законів (в рамках бюджетного, податкового, земельного процесів розгляду порушень правових норм і спорів). Часто вони докладно регламентуються або навіть запроваджуються актами уряду чи міністерств, відомств. Усе це свідчить про те, що актуальна правова практика живиться повсякденною практикою адміністрування, що робить розуміння адміністративного процесу відкритим і мінливим.
Якщо розглядати адміністративний процес на рівні його найбільш загальних характеристик, як вид юридичного процесу (в одному ряду, скажімо, із кримінальним процесом), то треба вказати на такі його загальні риси (незалежні від галузевої приналежності):
По-перше, як і інші різновиди правового процесу, адміністративний процес має на меті виявлення і реалізацію матеріальних правоохоронних відносин.
По-друге, адміністративному процесу властиві аналогічні закономірності (як і іншим галузевим формам процесуального права), які зв’язують його із матеріально-правовою сферою.
По-третє, усі процесуальні механізми, властиві адміністративному процесу, є внутрішніми, спеціальними механізмами правової системи.
По-четверте, як і інші різновиди процесуального права, адміністративний процес має структуру, подібну до будь-якого іншого галузевого різновиду права (однаковий набір елементів і зв'язок між елементами) [86, с.183-185, 189-190].
Юридичний процес загалом репрезентує феномен іншого порядку, ніж процес адміністративний, – меншої універсальності, іншого, меншого обсягу, більшої визначеності і формалізованості. Юридичний процес – складне, динамічне і цілісне утворення (система), що включає мережу процесуальних правовідносин і розвивається стадійно.
Процес у юридичному розумінні породжує і формує відповідним чином сукупність адміністративно-процесуальних відносин, які є самостійним видом правових відносин. Для виникнення будь-яких процесуальних відносин необхідні чотири елементи: норма матеріального права, норма процесуального права, правосуб’єктність і юридичний факт [118, с. 163]. Д. Бахрах визначає сутність юридичного процесу як владну діяльність уповноважених суб’єктів, спрямовану на вирішення конкретних юридичних справ і достатньо повно врегульовану процесуальними нормами. Юридичні процеси є різновидом соціальних. Їм властиві такі особливості:
це свідома, цілеспрямована діяльність;
вона пов’язана з реалізацією владних повноважень суб’єктами влади;
вона запрограмована на досягнення певних юридичних результатів, спрямована на вирішення юридичних справ;
проміжні й остаточні результати процесу закріплюються в офіційних документах;
повна (або в основному) регламентація діяльності юридичними процесуальними нормами [109, с. 153-154].
Зазначений автор виділяє також такі основні ознаки юридичного процесу:
1) це діяльність, в якій реалізуються владні повноваження. У відповідних відносинах беруть участь і громадян, і організації, але провідна роль належить носіям публічної влади. Владність відрізняє процес від різноманітних процедур (укладення договорів, організація прес-конференцій, реєстрації тощо);
2) результатом процесуальної діяльності є вирішення юридичних справ (прийняття нормативного акта, прийом до громадянства, застосування санкції тощо). Тому вона оформляється офіційними документами (як проміжними, так і підсумковими);
3) процесуальна діяльність регламентується процесуальними нормами, що визначають учасників процесу, їх права та обов’язки, підвідомчість, послідовність і терміни виконання дій, правила оформлення документів, прийняття, оскарження, виконання рішень [109, с. 154].
Як вище вже зазначалося, адміністративний процес в сучасних умовах повинен бути зорієнтований не тільки на розгляд справ про правопорушення. Ще раз підкреслимо – головне, на нашу думку, в адміністративному процесі складає те, що він є порядком реалізації громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері. З цього випливає низка важливих висновків, що стосуються не тільки окремих питань, але й самих сутнісних принципів адміністративного права, проблематики адміністративного провадження в цілому. На це, зокрема, звертав увагу В.Б.Авер’янов, коли писав: “Сучасний стан нашого суспільства вимагає вирішення двоєдиного завдання: розкриття усіх можливостей для самостійного, вільного розвитку особи і водночас зміцнення гарантій твердого порядку, дисципліни, організованості, відповідальності, забезпечення правової основи для боротьби із злочинністю, підвищення поваги до законів” [77, с. 92].
Сучасні політико-правові реалії, які складаються в Україні, зумовлюють поступове подолання старої концепції адміністративного права. Адміністративно-правове забезпечення призначене для реалізації інтересів суспільства, держави, соціальних спільностей і громадян, тобто в публічній сфері в широкому розумінні. Тому сучасна концепція адміністративного права не може обмежити свій обрій лише питаннями державного управління. До завдань нашого дослідження не входить докладний рогляд типології прав і інтересів, які реалізуються за допомогою права. Можна послатися з цього приводу на відповідні роздуми Р. Циппеліуса про “головні ідеї” права [284, с. 67-71] та на статтю М.І. Байтіна про нові моменти у розумінні принципів і функцій права [100].
Розширюються, на нашу думку, сфери адміністративно-правового регулювання, “участі” і “захисту”, на що цілком слушно вказав Ю.О. Тихомиров [279]. Відповідно, дві традиційно виокремлювані в адміністративному праві підгалузі – “управлінська” і “поліцейська” – вже не є вичерпними альтернативами, в рамки яких вкладається усе живе розмаїття адміністративної теорії і практики.
Спектр адміністративно-правових методів за ступенем забезпечення, розширення і звуження поведінки об’єкта настільки широкий – явочні, регламентні, відомчі, реєстраційні, ліцензійно-дозвільні, розпорядчі, договірні, заборонні тощо, що на порядок денний висуваються (про що слушно веде розмову Ю.О.Тихомиров) питання трансформації традиційної морфології адміністративного права, виокремлення в ньому, або навіть з нього, нових підгалузей чи галузей.
Як процесуальні виступають управлінські дії, пов’язані з реалізацією, наприклад, дозволів, реєстрації, з підготовкою правових актів, із вчиненням розпорядчих акцій правозастосовчого характеру тощо. Тут йдеться про різноманітні адміністративні процедури і відповідні адміністративно-процедурні правила. В подібній ситуації, а також з урахуванням дуалістичної ролі адміністративного процесу (диспозиція або санкція норми як предмет процесу), є достатні підстави для того, щоб саму адміністративно-процесуальну діяльність розглядати у двох аспектах.
У першому випадку (адміністративно-юрисдикційний аспект) діяльність зосереджується на здійсненні виконавчими органами (посадовими особами) функцій правоохорони через вчинення юрисдикційних дій у їх традиційному розумінні. В другому (адміністративно-процедурний прояв) діяльність репрезентована розпорядчими діями виконавчих органів (посадових осіб) із здійснення встановлених адміністративно-правових процедур, не пов’язаних із юрисдикцією. Це – реалізація дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших функцій і повноважень.
За будь-якого розуміння адміністративно-процесуальної діяльності дії, виконані виконавчими органами (посадовими особами), мають своїм наслідком видання ненормативних (тобто індивідуальних) правових актів, за допомогою яких адміністративно-правові норми застосовуються до конкретних обставин або до осіб. Тим самим розв’язуються різноманітні індивідуальні справи у сфері державного управління. Від характеру таких справ залежить реалізація або диспозиції (процедури),або санкції (юрисдикція) відповідної норми матеріального адміністративного права.
Отже, предметом адміністративно-процесуальної діяльності є саме індивідуальні справи. Під індивідуальною адміністративною справою варто розуміти питання, пов’язане із застосуванням адміністративно-правових норм, яке виникає у сфері державно-управлінської діяльності і потребує з метою його вирішення розпорядчих (оперативно-виконавчих) дій уповноважених виконавчих органів (посадових осіб) [188, с. 312-313].
Приписи правових норм практично реалізуються в індивідуальних діях тих або інших органів по фактах індивідуального характеру (наприклад, за фактом вчинення адміністративного правопорушення або дисциплінарного проступку, за фактом видання дозволу на здійснення певного виду діяльності, за фактом оскарження неправомірних дій посадових осіб тощо). Вирішення подібних індивідуальних справ і складає основу адміністративного процесу.
Адміністративно-процесуальна діяльність регламентується процесуальними нормами адміністративного права і реалізується в адміністративно-процесуальних відносинах. Поза правовими нормами адміністративний процес як явище юридичної реальності не існує. Межі адміністративно-процесуальної діяльності, відповідно, визначаються у такий спосіб,що в рамках адміністративного процесу вирішуються не усі індивідуальної справи, а тільки ті, на які поширюється встановлений адміністративно-процесуальними нормами процесуальний порядок.
На основі викладеного адміністративний процес може бути визначено як врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої влади (посадових осіб), зміст якої складає розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, що виникають у сфері державного управління, в порядку реалізації завдань і функцій виконавчої влади. Якісна сутність адміністративного процесу полягає в тому, що він є правомірним порядком реалізації громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері. Процесуальне становище громадянина виражається в тому, що він має встановлені процесуальні права та обов’язки і фактичнуможливість реалізувати їх у ході розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ. Громадянин може виступити ініціатором юрисдикційного процесу своїми відповідними діями (наприклад, поданням скарги, заяви тощо), вимагати від органів і осіб, уповноважених вирішувати справу, ознайомлення з матеріалами справи, надавати докази, давати пояснення тощо.
Традиційно виділяють такі специфічні риси адміністративного процесу:
а)адміністративний процес тісно пов’язаний з державним управлінням, його юридичними видами, які реалізуються в правових формах;
б) адміністративний процес пов’язаний з матеріальними нормами адміністративного права; цей зв’язок знаходить прояв у тому, що в ході реалізації завдань адміністративного права вирішуються індивідуальні справи в державному управлінні й ефективно застосовуються норми матеріального права;
в) застосування норм матеріального права здійснюється в юридичному порядку, врегульованому адміністративно-процесуальними нормами;
г) адміністративний процес – це не тільки застосування норм матеріального права, а і відповідна діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права.
Зазначені риси адміністративного процесу, на нашу думку, вдало відображені в наступному визначенні його мети. Мета адміністративного процесу – це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливе за допомогою відповідних методів і засобів. [86, с. 184].
Отже, адміністративно-процесуальні норми своїм призначенням мають регламентацію здійснення в процесуальному порядку юрисдикційних повноважень переважно органів виконавчої влади (посадових осіб). Досягається ця мета через встановлення юридичних правил вирішення в адміністративному або судовому порядку індивідуальних адміністративних справ різноманітного змісту. Не менш важливе значення має визначення структури адміністративно-юрисдикційної діяльності (наприклад, стадії), порядку здійснення відповідних процесуальних дій, порядку ведення процесу та прийняття рішень по індивідуальних справах, а також їх виконання. Важливе значення для розуміння змісту адміністративно-процесуальних норм має механізм процесуальних гарантій для громадян як учасників юрисдикційного провадження, який ними встановлюється. Тим самим створюється юридична форма охорони особи громадянина від порушень його адміністративно-правового статусу, система адміністративно-правових гарантій його прав і законних інтересів.
Процесуальні принципи адміністративного права складають стійку основу, на якій здійснюється розробка і реалізація конкретних норм. Принципи вказують на вектор спрямованості чинного права, вони є втіленням докорінних соціальних цінностей, яким слугує право. Така фундаментальна значущість принципів випливає з їх тлумачення як першооснови усього, вихідного пункту, найпершого. Принцип – основоположне теоретичне знання, яке є таким, що не потребує доведення [195, с. 363]. Зрозуміло, що принципи не є чимось незбагненним і метафізичним. Вони є породженням і узагальненням багатоманітної соціальної практики, зокрема, правової.
Визначаючи фундаментальне значення принципів права, М.І. Байтін писав, що останні є тим, “на чому засноване формування, динаміка і дія права як демократичного або, навпаки, тоталітарного. Принципи права виражають те головне, основне в праві, тенденції його розвитку, те, на що право повинне бути орієнтоване, націлене” [100]. Принципи є первинними щодо норм і більш стійкими, незмінними. В той же час, в часи швидкоплинних трансформацій може спостерігатися відставання діючих норм від нового розуміння соціальних відносин, нового розуміння призначення і функцій (а, отже, і принципів) права.
Принципи слугують забезпеченню реальності законності під час розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, застосування адміністративно-примусових заходів, а також у процедурному провадженні. Принципи адміністративного провадження мають поширювальний характер і обов’язкові для всіх його видів. Можна погодитися з думкою О.В. Фатхутдінової що “принцип для процесу – це те саме, що і принцип для права. Він може розглядатись як: чинник, що визначає зміст і різновид процесу; чинник, що визначає єдність процесу; чинник, рівень реалізації якого є показником правового стану” [282].
Фундаментальним принципом провадження є законність, яка передбачає і уособлюється у неухильному виконанні, дотриманні правових норм (матеріальних і процесуальних) усіма суб’єктами адміністративного провадження, незалежно від того, чи йдеться про уповноважені органи, чи про фізичних або юридичних осіб. В.Ф. Сіренко метафорично визначив законність як “совість демократії” [77, с. 4]. Принцип законності є основним щодо інших принципів. Ми в даному випадку вважаємо за необхідне вказати особливо на процесуальну форму розгортання і закріплення законності – вона не існує як статична “атмосфера”, а репрезентує саме певну змістовну якість діяльності державних органів. Як слушно зазначає В.М. Гаращук, “законність, зовні відображена в правових актах, є тією межею, яка обмежує свободу кожного заради свободи всіх” [132]. Характеризуючи правові і процесуальні гарантії реалізації законності, Л.В. Коваль вказував, зокрема, на гласність провадження (що може розглядатися як окремий принцип, – про це йтиметься нижче) і необхідність встановлення об’єктивної істини, дотримання строків, передбачених законодавством; допущення не тільки фактичного захисту, що здійснюється самим порушником, а й формального захисту, якщо він здійснюється офіційним захисником; право суб’єкта, що звертається до державного органу, знайомитися з матеріалами справи; володіти повною інформацією щодо документів на будь-якій стадії провадження; право давати пояснення, подавати докази, вносити клопотання, відповідати на будь-які аргументи, докази, представлені супротивною стороною [181, с. 146]. Таким чином, в принципі законності реалізує себе позитивний зміст формально-процедурної складової адміністративного провадження. Інакше кажучи, власне адміністративний порядок розгляду справ встановлюється для послідовно чіткого здійснення визначених законом стадій (сукупності і послідовності дій) у визначені законом терміни визначеними законом особами. На нашу думку, визнання законності фундаментальним принципом адміністративного права певною мірою створює підстави для того, щоб деякі інші загальновизнані принципи вважати похідними від нього, такими, що зумовлені нею і нею “поглинаються”. Це стосується, скажімо, такого принципу, який часто згадується в літературі, як принцип презумпції невинуватості та правомірності дій громадян, принцип самостійності в прийнятті рішень [86, с. 187-189]. Втім, виокремлення зазначених принципів може бути виправданим з міркувань більш чіткого визначення базисних засад провадження.
Важко сказати, чи можна справді вважати (як це робить Л.В. Коваль), що принцип законності в рамках адміністративного провадження передбачає встановлення об’єктивної істини. Скоріше, на нашу думку, сутність цього принципу щодо адміністративного провадження полягає у неухильному дотриманні форми, процедурної чистоти юридичної техніки, – тобто дотримання істини процедури, яка не залежить від волі і уподобань окремої особи. До речі, Л.В. Коваль вживає синонімічно поняття “принцип публічного (офіційного) характеру адміністративного провадження” якраз у значенні “принцип дотримання (пошуку) об’єктивної істини” [181, с. 147], що є, на нашу думку, більш вдалим.
Принцип компетентності не належить до таких, які фігурують звичайно у відповідних переліках принципів – його, наприклад, не називають у своїх працях Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, Л.В. Коваль та багато інших авторів. Ю.М. Козлов тлумачить принцип компетентності, як на нас, не зовсім вірно, змішуючи різні поняття. Згідно з його розумінням, принцип компетентності означає, що далеко не всі суб’єкти виконавчої влади наділені повноваженнями адміністративно-юрисдикційного характеру. Частково подібні повноваження є у всіх виконавчих органів (посадових осіб), але це стосується тільки реалізації дисциплінарної влади і вирішення скарг. Повноваження ж із більш широкого кола адміністративно-юрисдикційної діяльності закріплюються не за усіма такими суб'єктами. Суворе дотримання принципу компетентності забезпечує належне застосування юридичних засобів впливу, сприяє посиленню відповідальності уповноважених органів (посадових осіб) за вчинення ними процесуальних дій [91, с. 389-390]. Взагалі щодо сутності наведеного не може бути принципових заперечень, тільки йдеться тут про компетенцію (коло повноважень), а не про компетентність (сукупність якостей працівника, які дають йому можливість виконувати свої посадові обов’язки). У цьому тлумаченні принцип компетенції (або ж принцип чіткого розподілу компетенції) є близьким до принципу економічності, який передбачає наявність у кожної сторони певних чітко визначених взаємних процесуальних прав і обов’язків.
Принцип охорони інтересів держави й особи означає необхідність належного використання сторонами адміністративно-юрисдикційного процесу своїх прав, інтересів держави, гарантій прав і законних інтересів особи. На нашу думку, цей принцип доречно формулювати як принцип “рівної охорони” інтересів держави і особистості. З одного боку, цим підкреслюється повага і фундаментальне визнання рівності сторін, що беруть участь у справі, з іншого – треба визнати, що закон слугує охороні інтересів як щодо окремого громадянина, так і до нації загалом, а держава визнається універсальним інструментом захисту і реалізації інтересів усіх громадян в цілому. Отже, інтереси окремого громадянина не можуть визнаватися винятково пріоритетними щодо інших громадян, узятих разом (як громадяни країни в цілому). З цього приводу в спеціальній літературі можна зустріти цікаві, але, принаймні, спірні точки зору [285]. В той же час сучасна політико-правова думка продовжує зосереджуватись на питанні, якою мірою можуть права і свободи окремої людини мати критеріальне значення, що може виступати достатнім приводом для їх, скажімо, виправданого (тимчасового, наприклад) обмеження. Зважаючи на сказане, можна було б визначити принцип охорони інтересів держави й особистості більш точно і адекватно (принаймні, з точки зору цього дисертаційного дослідження) як принцип балансу інтересів держави та особистості за умов пріоритету інтересів останньої.
Виключно важливе значення в умовах розбудови демократичної правової держави має принцип процесуальної рівності, який на практиці передбачає забезпечення рівності сторін, що беруть участь у справі, надання безперешкодної можливості кожній з сторін брати участь у всіх стадіях розгляду індивідуальної справи. Йдеться не тільки про положення ст.24 Конституції України, в якій закріплено положення про те, що громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. На нашу думку, принцип рівності сторін набуває фундаментального значення в умовах, коли йдеться про принципову зміну парадигмальних уявлень про сутність і призначення адміністративного права. Як зазначалося вище, головне в адміністративному процесі складає те, що він є порядком реалізації громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері. Отже, окрема фізична особа і будь-яка юридична особа (як і держава в цілому) мають визнаватися рівними і їм має бути забезпечена реальна можливість справжньої реалізації рівноправ’я. Принципово важливо, в якій якості розглядається заявник (скаржник). Неприпустимо, щоб ця особа розглядалася лише як “пересічний відвідувач” – хоча б в рамках розглянутого вище принципу рівності сторін. Скаржник (або ж особа, що подає інше звернення) – це громадянин, що реалізує своє конституційне право, якому відповідає конституційний обов’язок, покладений на тих посадових осіб, від котрих, у свою чергу, залежить прийняття відповідного рішення щодо цієї скарги (пропозиції, заяви) або мотивоване відхилення такої.
Принцип гласності має забезпечувати відкритий розгляд адміністративної справи, право піддавати розголосу хід і результати розгляду справи, зміст рішення, ухваленого щодо неї. Засади гласності передбачають, на думку Ю.М. Козлова, відкритий розгляд адміністративно-юрисдикційних справ, проведення процесу в неробочий час, нерідкоза місцем роботи, проживання або навчання правопорушника [91, с. 389-390]. З наведеного переліку тільки “відкритий розгляд” відноситься безпосередньо до реалізації принципу гласності. Його сутнісна ознака – можливість вільного доступу до справи з боку громадян, передбачення і гарантування можливостей широкого і неупередженого інформування громадськості про хід і наслідки вирішення адміністративної справи. Форми ж реалізації цього принципу можуть бути різними. Є певні підстави формулювати принцип гласності більш адекватно, а саме як принцип відкритості. Гласність, у свою чергу, виступатиме принципом, засобом практичного впровадження відкритості. Із принципом гласності (відкритості) безпосередньо пов’язаний такий важливий принцип адміністративного процесу, як здійснення процесу державною мовою і забезпечення права користуватися рідною мовою.
Принципом безпосередності вимагає, щоб між органом, який здійснює провадження в адміністративній справі, та іншою стороною (заявником або особою, яка бере участь у з’ясуванні обставин справи) було якомога менше посередніх (проміжних) елементів, що впливають на внутрішнє переконання тих, хто приймає рішення [181, с. 147]. На нашу думку, в існуючих умовах принцип безпосередності набуває ще більш об’ємного значення, – зокрема, він тісно пов’язаний із наступним принципом швидкодії. Крім того, редукція зайвих елементів, які переобтяжують структуру адміністрування, дозволяє зменшити бюрократичний тиск на, наприклад, заявника.
Спрощення і прискорення процедур адміністративного провадження (можна визначати його також як принцип швидкості і економічності процесу [86, с. 188], що, однак, не зовсім те ж саме) вимагає приділення необхідної уваги такому значущому принципу, яким є в умовах демократії принцип швидкодії адміністративного провадження. Він, зокрема, передбачає відсутність (реально – свідоме і цілеспрямоване зменшення) зволікань, чітку і швидку (в межах визначених законом термінів) працю адміністративних органів. Зазначений принцип втілюється у передбачених законом процесуальних строках, в рамках яких здійснюється вирішення адміністративних справ. В цих рамках виокремлюються строки реалізації процедур і строки давності.
Принцип досягнення матеріальної істини передбачає ретельне вивчення всіх умов і обставин, пов’язаних із даною індивідуальною адміністративною справою, а також змагальність у ході процесуального розгляду справ. Називаються ще також принцип доступності, принцип відповідальності посадових осіб за правильне та ефективне ведення процесу, за виявлення бюрократизму при розборі скарг тощо.
В структурному плані адміністративний процес складається із двох частин, однаковою мірою врегульованих нормами адміністративно-процесуального права: по-перше, з діяльності органів державного управління щодо вирішення конкретних справ та, по-друге, з відносин між учасниками цієї діяльності. Тому адміністративний процес – це відповідна процедура, що відбувається в рамках, встановлених процесуальними правовими нормами, а їх сукупність становить провадження. Адміністративний процес здійснюється з дотриманням принципів, що використовуються в державному управлінні, і в цьому відношенні принципи, на нашу думку, є також елементом структурно-змістовної характеристики адміністративного процесу. В той же час, ці принципи одержують специфічні риси, відтінки, що породжують нові принципи.
Структура адміністративного процесу з погляду на його динаміку відносно усталено репрезентована в літературі. Вважається, що загальними для адміністративного процесу є такі стадії:
1) попередній аналіз ситуації (у різних провадженнях вона може називатися по-різному: “адміністративне розслідування”, перевірка скарги, обговорення правового акта тощо), у ході якого збирається, вивчається інформація про реальні факти. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів і т.ін.;
2) ухвалення рішення (наказу, постанови, інструкції), у якому фіксується воля суб’єкта влади. Рішення – свідомий, вольовий акт вибору однієї з існуючих можливостей. У ньому утримується імперативна, нова інформація, створена суб’єктом влади. Як адміністративний акт воно, як правило, має обов’язковий характер: зобов’язує, забороняє, уповноважує, позбавляє, припиняє;
3) оскарження чи опротестування рішення і його перегляд має факультативний характер;
4) виконання рішення, що означає матеріалізацію розпоряджень, перетвоення їх у реальні дії, права, відношсини, процеси, блага. У правотворчих процесах заключною є стадія оприлюднення акта, доведення його до відома [86, с. 192-193; 109, с. 156].
У ряді випадків доцільним є ускладнення процедури прийняття виконавчою владою рішення з певних категорій справ, встановлення додаткових стадій. Так, ряд проваджень (приватизаційне, із скарг та ін.) доповнені стадіями порушення справи, у провадженні в справах про адміністративні правопорушення визнана необхідною стадія перегляду постанов.
Залежно від складності провадження можна поділити на прискорені, звичайні і ускладнені.
У більшості стадій провадження можна виділити етапи – сукупність дій, спрямованих на досягнення певної внутришньостадійної проміжної мети. Наприклад, у другій стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення – розгляді справи – є такі етапи: підготовка до розгляду справи, аналіз наявних даних, прийняття постанови, доведення постанови до відома правопорушника, потерпілого, організацій. Таким чином, конкретне провадження має чотирирівневу структуру: дії – етапи – стадії – провадження.
З точки зору змісту, характеру і специфіки індивідуальних справ адміністративний процес становить сукупність адміністративних проваджень, різниця між якими визначається предметом провадження.
Адміністративне провадження– це нормативно врегульований порядок вчинення процесуальних дій, які забезпечують законний і об’єктивний розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета.Поняттям адміністративного провадження охоплюються, наприклад, порядок розгляду скарг громадян, порядок ліцензування,порядок застосування заходів адміністративного примусу тощо – усе це види адміністративних проваджень. Видова різноманітність адміністративних проваджень може бути зведена відповідно до класифікації адміністративно-процесуальної діяльності у дві узагальнені групи:
а) юрисдикційне провадження;
б) процедурне провадження.
Обидві групи адміністративних проваджень мають деякі загальні риси: переважно позасудовий порядок вирішення індивідуальних справ; юридично-владні засади,які виявляються по-різному; врегульованість (проте різного ступеня) адміністративно-процесуальними нормами; адміністративно-процесуальні відносини і принципи тощо.
Сукупність різноманітних видів проваджень, як вище вже зазначалося, складає адміністративний процес. Варто зазначити, що в адміністративно-правовій літературі проблема розуміння структури адміністративного процесу, тобто виділення конкретних проваджень завжди була дискусійною. Причому, суперечки ведуться не тільки щодо назви того чи іншого провадження, а й щодо їх загальної кількості. На думку дисертанта, слід погодитися з тими авторами, які виділяють такі види проваджень:
із розробки (відпрацювання) і прийняття нормативних актів;
із прийняття індивідуальних актів управління;
із застосування адміністративно-попереджувальних заходів і заходів адміністративного припинення;
в справах про адміністративні npaвопорушення;
в справах про дисцплінарні проступки (дисциплінарне провадження);
реєстраційно-дозвільне;
наглядово-контрольне (провадження щодо реалізації контрольно-наглядових повноважень);
із звернень громадян;
приватизаційне;
в земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах;
в справах про відшкодування майнової шкоди в адміністратвиному порядку;
установче [86, с. 190-191].
Аналіз адміністративно-правових норм дає підстави для висновку про значне поширення дозвільної, реєстраційної, ліцензійної та інших аналогічних систем,в рамках яких компетентними органами здійснюється комплекс різноманітних процесуальних дій. Цей варіант адміністративно-процесуальної діяльності за своїм цільовим призначенням в багатьох випадках є організаційно-процедурним, оскільки його зміст полягає саме в організації повсякденної роботи виконавчого апарату. Проте, більшість індивідуальних справ, що належать до процедурних, виникає з ініціативи фізичних і юридичних осіб і своїм предметом має задоволення їх законних інтересів (наприклад, в ліцензуванні). Ці два аспекти необхідно враховувати під час аналізу будь-яких проявів адміністративно-процесуальної діяльності процедурного характеру, в рамках якої виникають різноманітні процесуальні відносини.