Shibutov_Pravitelstvo_ispolnitelnaya_vlast

Марат ШИБУТОВ

Правительство и исполнительная власть

2.2.3. Комитет национальной безопасности

2.7.2. Электронные коммуникации...........................

58

Республики Казахстан................................................

31

2.7.3. Общественные советы......................................

66

2.2.4. Агентство Республики Казахстан по

2.7.4. Опросы общественного мнения......................

71

делам государственной службы................................

32

Глава 3. Правительство

75

2.2.5. Агентство Республики Казахстан по

противодействию коррупции

3.1. Регулирование деятельности.....................................

75

(Антикоррупционная служба)...................................

33

3.1.1. Конституция......................................................

75

2.2.6. Национальный банк Республики

3.1.2. Закон о правительстве......................................

79

Казахстан.....................................................................

34

3.1.3. Регламент правительства.................................

80

2.2.7. Счетный комитет по контролю за

3.1.4. Положение о канцелярии

исполнением республиканского бюджета................

35

премьер-министра......................................................

84

2.2.8. Агентство по стратегическому

3.2. Функции и структура.................................................

89

планированию и реформам

3.2.1. Структура..........................................................

89

Республики Казахстан................................................

36

3.2.2. Функции............................................................

98

2.2.9. Агентство по защите и развитию

3.3. Ресурсы........................................................................

105

конкуренции Республики Казахстан.........................

36

3.3.1. Государственный бюджет................................

105

2.3. Взаимодействие с парламентом................................

37

3.3.2. Внешний и внутренний долги.........................

109

2.3.1. Кадровое взаимодействие................................

37

3.3.3. Государственная собственность и

2.3.2. Законотворчество..............................................

40

подведомственные организации................................

115

2.3.3. Бюджетный процесс.........................................

42

3.3.4. Квазигосударственный сектор.........................

118

2.3.4. Отчетность и мониторинг................................

42

3.4. Деятельность и ее планирование..............................

120

2.4. Взаимодействие с маслихатами................................

43

3.4.1. Законотворческая деятельность......................

120

2.4.1. Кадровое взаимодействие................................

43

3.4.2. Внешнеполитическая деятельность................

126

2.4.2. Бюджетный процесс.........................................

45

3.4.3. Стратегическое планирование в

2.4.3. Законотворчество..............................................

45

правительстве..............................................................

128

2.4.4. Мониторинг и контроль...................................

46

3.4.4. Кадровая деятельность.....................................

132

2.5. Взаимодействие с политическими партиями...........

47

Глава 4. Центральные государственные органы,

2.6. Взаимодействие с НПО..............................................

48

2.6.1. Государственный социальный заказ...............

49

входящие в правительство............................

138

2.6.2. Другие виды взаимодействия..........................

50

4.1. Регулирование деятельности.....................................

138

2.7. Взаимодействие с гражданами..................................

51

4.2. Полномочия министра................................................

153

2.7.1. Обращения граждан.........................................

51

4.3. Функции и структура министерства.........................

156

4

5

6

7

8

9

Марат ШИБУТОВ

Правительство и исполнительная власть

5. Ключевую роль и самую крепкую позицию занима-

татарского и общего отделов, при нем находились ханские

ли в структуре власти аксакалы родов, которые управляли

депутаты из султанов и 12 биев. Хотя за счет российских

своими семьями, состоящими из сотен людей. Основой их

властей ханам направлялись определенные ресурсы и ока-

власти были знания, без которых в тогдашних суровых ус-

зывалась поддержка, но они все равно остались слабыми и

ловиях нельзя было выжить.

собственно ханская власть не выходила за пределы ханско-

Отсутствие жесткой вертикали власти известный вос-

го двора, и аппарат управления по сути представлял собой

токовед Султан Акимбеков объяснял так 10:

семью хана и его приближенных. Затем при усилении вли-

«Сказалась обычная для кочевых государств ситу-

яния Российской империи ханская власть стала не нужной.

ация, когда крупные объединения необходимы для реше-

1.2. Период Российской империи

ния больших задач. Когда же таких задач нет или их до-

стижение становится невозможным, например, в связи

После крушения Золотой Орды и основных ее наслед-

с устойчивостью соседних оседлых государств, то круп-

ные объединения распадаются на составляющие их ча-

ников Россия начала экспансию на юг и юго-восток в рам-

сти вплоть до отдельных родов и аулов, потому что так

ках, как говорят западные исследователи, органического

проще вести кочевой образ жизни. Для государственных

колониализма, то есть из-за желания обезопасить и стаби-

же нужд кочевых государств необходимы поступления

лизировать южное пограничье страны 12. При этом надо

ресурсов извне – либо в виде военной добычи, либо дани,

учесть, что если западноевропейцы отправлялись в терри-

либо в результате торговли. В связи с этим для создан-

тории,находящиесянадругихконтинентах,тоРоссиявза-

ного Касымом могущественного государства факти-

имодействовала со своими непосредственными соседями.

чески не было соответствующих по масштабу задач.

Поэтому данный процесс был гораздо сложнее и многооб-

При этом заведомо недостижимой была самая логичная

разнее, чем представляется любителям стандартных схем.

цель – завоевание Средней Азии».

При этом надо учитывать, что вхождение казахов

Практически ханская власть на короткий период укре-

в Российскую империю заняло больше 100 лет, поэтому

пилась из-за сотрудничества с Россией – наиболее силь-

разные части имели разный правовой статус и особенно-

но это проявилось в Букеевском ханстве во времена хана

сти управления. Общим было разделение на низовую си-

Джангира 11. Тот создал постоянную ставку, канцелярию из

стему управления казахов и других народов и имперскую

10 Акимбеков С. М. История степей: феномен государства Чингисха-

на в истории Евразии – Алматы: Центр Азии, 2011. – 640 с.

12 Ходорковский М. Степные рубежи России: как создавалась коло-

11 Зиманов С. З. Политический строй Казахстана конца XVIII и пер-

ниальная империя, 1500–1800 / Перевод с английского А. Терещен-

вой половины XIX веков. - Алма-Ата: Изд-во АН КазССР, 1960. – 294 с.

ко. – М.: Новое литературное обозрение, 2019. – 352 с.

10

11

Марат ШИБУТОВ

Правительство и исполнительная власть

систему управления, начиная с уезда или области, а также

Старшем жузе, который находился в ведении Туркестан-

управление военной администрацией.

ского генерал-губернаторства, действовало Положение об

Базовым документом тут стал Устав о сибирских кир-

управлении Туркестанским краем 1864 года, где нормы

гизах 13 1822 года, разработанный под руководством вы-

хотяибылилиберальнееоренбургских,новсеравножест-

дающегося чиновника и юриста Михаила Михайловича

чесибирских.Этобылосвязанокаксбоязньюпостоянных

Сперанского 14. Будучи сначала любимцем царя и главным

восстанийназападеКазахстана,такисприграничнымпо-

реформатором среди чиновничества, он в 1812 году попал

ложением и напряженной приграничной обстановкой юга

в опалу и был в ней до 1816 года. Затем он стал на три года

Казахстана.

пензенским губернатором, а в 1819 году – сибирским гене-

Так как Устав об управлении инородцев был шире

рал-губернатором.ТогдавСибириониразработалУставоб

по полномочиям и охватываемой сфере законодательства

управлении инородцев и Устав о сибирских киргизах, кото-

Устава о сибирских киргизах, то основные гражданские и

рые потом и стали основными законодательными нормами

политические права казахов были зафиксированы имен-

до революции. Нельзя, конечно, точно говорить о связях,

но там, например, в главе 5 «Общие права кочевых ино-

но,учитывая,чтоСперанскийбылразработчикомСводаза-

родцев». Кочевые инородцы приравнивались по правам

коновРоссийскойимперии,писалмногочисленныезаписки

к государственным крестьянам, имели семейное исполь-

по устройству России и был преподавателем юридических

зование земель, которое зависело от них самих, могли сво-

и политических наук будущего императора Александра II,

бодно заниматься ремеслами и торговлей (без вступления

можно предположить, что на самом деле данные уставы по

вгильдииивзносов),имелисвоезаконодательство,самоу-

своему духу были непосредственными предшественника-

правлениеисвойсуд,кромеособоважныхуголовныхдел.

миземскойреформы1864года.Ведьземскиереформытак-

Также они освобождались от рекрутской повинности, кос-

же опирались на местные выборы, самоуправление и опре-

венных налогов вроде покупки гербовой бумаги, и их не

деленную независимость от губернских властей.

принуждали к переходу в христианство. Кроме того, при

К сожалению, в Младшем жузе действовал Устав об

переходе к оседлости они могли записываться в мещане

оренбургских киргизах 1824 года, согласно которому все

икрестьяне,опятьжебезнесениярекрутскойповинности.

старшины и управители назначались губернатором, а в

При записи в другое сословие они еще и в течение пяти

лет не платили налоги.

Самой низовой единицей административно-террито-

13 Левшин А. И. Описание киргиз-казачьих или киргиз-кайсацких

риального деления и управления был аул, который состо-

гор и степей. Алматы: Санат. 1996.

ял из 50–70 кибиток, то есть 250–350 человек населения.

14 Шибутов М. 10 фактов о местном самоуправлении казахов Рос-

Десять–двенадцать аулов объединялись в волость, где

сийской империи. 10.04.2017 // https://regnum.ru/news/polit/2261025.

уже было от 2500 до 4200 человек. Затем был округ (он

html

12

13

Марат ШИБУТОВ

Правительство и исполнительная власть

соответствовал уезду на территории других губерний),

ный советник или капитан. Старший султан приравни-

который состоял из 15–20 волостей и имел численность

вался к 8-му классу – это коллежский асессор или майор.

населения уже несколько десятков тысяч человек. Факти-

Он, единственный из всех выбранных, мог претендовать

чески округа сначала в конце XIX века были переимено-

на чин или дворянский титул после трех сроков работы.

ваны в уезды, а при СССР были преобразованы в районы,

Содержание всех местных чиновников и оплата раз-

соответственно волость – это нынешний сельский округ, а

личных местных нужд вроде строительства зданий, боль-

аул – это село (населенный пункт). Административно-тер-

ниц шли из местных налогов. Налог составлял 1 голову

риториальные единицы выше уровнем (генерал-губерна-

скота из 100 каждый год (1 %), кроме верблюдов, которые

торства, губернаторства и области) управлялись назначае-

налогом не облагались. Волостные управители летом со-

мыми императором чиновниками.

бирали скот и затем гнали его на таможню. Там часть ло-

Выборы были прямые и косвенные. Прямым голосо-

шадей передавалась войскам, часть коров отдавали боль-

ваниемнаселениевыбираловсвоихаулахаульныхстарей-

ницам и благотворительным учреждениям. Всех пригнан-

шиннатригода.Аульныестаршинывыбиралинатригода

ных овец и оставшихся коров и лошадей затем продавали,

уже султана, управляющего волостью. Затем волостные

а деньги отдавали в виде налога. Эта система была очень

управители на три года выбирали старшего султана, кото-

выгодна, так как не надо было тратиться на приобретение

рый управлял округом. Выборы утверждались вышесто-

лошадей, а во внутренние губернии дополнительно посту-

ящими инстанциями. Также для управления округом вы-

пало большое количество скота.

бирались два заседателя сроком на два года. Их выбирали

Штат приказа, то есть аналога нынешнего районного

старшины и бии. Количество сроков, на которые можно

акимата, состоял из 13 человек: старшего султана, двух

было избираться, было не ограничено. Фактически ауль-

российских заседателей, двух казахских заседателей, двух

ные старшины и волостные управители были как испол-

переводчиков-столоначальников, трех просто переводчи-

нительной властью, так и представительной, то есть было

ков, двух лекарей. У старшего султана годовой оклад был

совмещение двух ветвей власти.

1200 рублей, что, учитывая тогдашние цены, было равно

Избранные в органы власти казахи, согласно Табели

стоимости 50 лошадей.

о рангах, сразу приравнивались к гражданским чиновни-

На территории современного Казахстана единствен-

кам и военным Российской империи. Аульные старшины

нымгородом,вкоторомдействовалогородовоеположение

и бии были аналогичны сельским головам. Султаны,

1870 года 15, был город Верный, вторым городом с такой

управляющие волостями, приравнивались к чиновникам

12-го класса (всего классов было 14, самым главным был

первый) – это соответствовало губернскому секретарю

15 Хрестоматия по истории СССР. 1861 –1917 – М.: Просвещение,

или поручику. Заседатели имели 9-й класс – это титуляр-

1990. С. 87–90

14

15

16

17

Марат ШИБУТОВ

Правительство и исполнительная власть

4. Разделение функций между республиками и союз-

Комиссариаты: 1) Внутренних Дел с управлением Почт

ным центром – к примеру, Министерство обороны было

и Телеграфов; 2) Юстиции, 3) Просвещения: 4) Здраво-

только в центре.

охранения; 5) Социального Обеспечения; 6) Земледелия;

5. Вовлечение в процесс управления в виде членства

7) Продовольствия; 8) Финансов; 9) Совет Народного

в Советах народных депутатах и в Верховном совете не-

Хозяйства; 10) Рабоче-Крестьянской Инспекции; 11) На-

профессиональных управленцев, при этом собирающихся

родный Комиссариат Труда и 12) Народный Комиссариат

только на сессиях.

Путей Сообщения.

6. Наличие на территории республик отдельных «за-

5. Для управления военным аппаратом создается Во-

крытых» городов и предприятий союзного подчинения,

енный Киргизский Комитет, подчиненный Заволжскому

которые представляли стратегически важные для эконо-

Военному округу.

мики предприятия.

6. В целях сохранения единства финансовой и хозяй-

1.3.1. Автономия в составе РСФСР

ственной политики Р.С.Ф.С.Р. по всей территории Ре-

спублики, Народные Комиссариаты Киргизской Соци-

Двадцать шестого августа 1920 года был издан Декрет

алистической Советской Республики Продовольствия,

Финансов, Рабоче-Крестьянской Инспекции, а также

Всероссийского Центрального Исполнительного Комите-

Совет Народного Хозяйства и Управление Почт и Теле-

таиСоветаНародныхКомиссаров«ОбобразованииАвто-

графов и Киргизское Статистическое Бюро, Киргизская

номной Киргизской Социалистической Советской Респу-

Чрезвычайная Комиссия, Народный Комиссариат Труда

блики» 20.

и Народный Комиссариат Путей Сообщения остаются

Система управления республикой была следующая:

в непосредственном подчинении соответствующих На-

«3. Органами Управления Автономной Киргизской Со-

родных Комиссариатов Р.С.Ф.С.Р».

циалистической Советской Республики являются мест-

3.3.2. Союзная республика

ные Советы Депутатов, Центральный Исполнительный

Комитет и Совет Народных Комиссаров Киргизской Со-

После принятия Конституции СССР 1936 года в марте

ветской Социалистической Республики.

4. Для управления делами Киргизской Социалисти-

1937 года в Казахской ССР была принята новая Конститу-

ческой Советской Республики учреждаются Народные

ция. В ней высшим исполнительным и распорядительным

органом государственной власти стал Совет народных

комиссаров Казахской ССР, а органами государственной

20 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г.

властинаместахсталиСоветыдепутатовтрудящихсяиих

Управление делами Совнаркома СССР М. 1943. стр. 529–531.

исполнительные комитеты.

18

19