Shibutov_Pravitelstvo_ispolnitelnaya_vlast

Марат ШИБУТОВ

ональный научно-технологический холдинг "Парасат"») надо все же отнести к подведомственным организациям – они вышеупомянутым критериям не всем соответствуют.

Квазигосударственный сектор серьезно помогает правительству в тех сферах, где действовать традиционным способом или неудобно, или слишком долго, то есть они предоставляют правительству возможность действовать рыночными методами. Таким образом, они фактически составляют второй бюджет и вторую операционную среду для воздействия на экономику для правительства.

3.4. Деятельность и ее планирование

Хотя правительство занимается огромным количеством вопросов, к основным направлениям деятельности стоит отнести законотворческую, внешнеполитическую, кадровую и деятельность по планированию.

3.4.1. Законотворческая деятельность

Несмотря на то, что основным законодательным органом является парламент, но в реальности вся законотворческая деятельность находится под контролем правительства. Согласно ключевому в данной сфере закону «О правовых актах» 83, именно правительство в лице Министерстваюстицииразрабатываетпланзаконопроектных работ на 5 лет, который потом подписывает президент и

83Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК.

Оправовых актах // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z1600000480

Правительство и исполнительная власть

который становится главным как для правительства, так и для парламента.

Рисунок 3.4.1. Разработка плана законопроектных работ

При этом еще надо учитывать, что под планом законопроектных работ есть стратегические документы планирования, разработанные правительством и определяющие законотворчество на 10 лет. Первым таким документом стала «Государственная программа правовой реформы»84

84 Постановление Пpезидента Республики Казахстан от 12 февpаля 1994 года № 1569. О Госудаpственной пpогpамме пpавовой pефоpмы в Республике Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ K940001569_#z0

Марат ШИБУТОВ

1994 года, которая подготовила новую Конституцию и практически все основные конституционные законы. Затем были приняты концепции в 2002 85 и 2009 86 года.

В2021 году была принята концепция до 2030 года 87.

Вуказе об утверждении концепции говорится, что она «…является основой для разработки соответствующих документов системы государственного планирования в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ правительства Республики Казахстан, проектов нормативных правовых актов Республики Казахстан».

Для примера, содержание данной концепции следующее:

•Раздел 1. Анализ текущей ситуации

•Раздел 2. Обзор международного опыта в сфере развития правовой политики

•Раздел 3. Основные принципы правовой политики

•Раздел 4. Основные направления развития националь­ ного права

•Раздел 5. Основные направления развития правоохра­

85Указ Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года

№949. О Концепции правовой политики Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U020000949_

86Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года

№858. О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/U090000858_

87Указ Президента Республики Казахстан от 15 октября 2021 года

№674. Об утверждении Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ U2100000674

Правительство и исполнительная власть

нительной и судебной систем и правозащитных институтов

•Раздел 6. Правовое обеспечение внешнеполитической

ивнешнеэкономической деятельности

•Раздел 7. Правовое образование, правовая пропаганда

•Раздел 8. Ожидаемые результаты реализации настоящей концепции

•Перечень правовых актов, посредством которых предполагается реализация настоящей концепции.

Предполагается изменить 3 конституционных закона, 13 кодексов, 16 законов, 2 постановления правительства, а также разработать Социальный кодекс. То есть видно, что концепции обладают преобладающим влиянием на законотворческую деятельность и на их основе формируются уже планы законопроектных работ.

Правда, кроме запланированных планом законов бывают случаи, когда законы разрабатываются внезапно – но, как правило, на это бывает поручение президента или его послание. Связано это с какими-то экстраординарными случаями, случившимися по причине неправильного законодательства или его отсутствия, и эту проблему или упущение в законодательстве надо ликвидировать.

Еслиговоритьозаконах,тотамдляправительства,как для разработчика, все делится на 2 больших этапа: разработка и принятие концепции законопроекта, а уже затем самого законопроекта. Кроме того, законопроект проходит обе палаты парламента, а потом уже Администрацию Президента и затем подписывается главой государства. Отдельно про сопровождение законопроекта и назначение ответственного за этого говорит глава регламента правительства.

Марат ШИБУТОВ

Рис. 3.4.2. Разработка законопроекта центральным госорганом

Похожий, но намного проще алгоритм существует для постановленийправительства.Вотличиеотзакона,тамне включаются парламент и президента, ну и нет предварительной концепции.

Рис. 3.4.3. Разработка постановления правительства

Правительство и исполнительная власть

Если все свести к статистике, правда, часть правовых актов, принятых в 90-е, не попали в перечень, то можно оценить законотворческую деятельность правительства. Тут есть определенная динамика, к примеру, в 2014 и 2017 годах была передача функций от правительства в министерства и соответственно число постановлений уменьшилось, а приказов выросло.

При этом можно оценить объем работы правительства – 52 еженедельных заседания, примерно по 14 постановлений принимается на каждом, 2 закона обсуждаются. Это огромный объем работы, учитывая, что каждое министерство само принимает более 100 приказов в год и большинство еще проходит обсуждение со всеми заинтересованными госорганами.

Законотворческая деятельность правительства 88

88 По данным ИПС «Әділет»

Марат ШИБУТОВ

Продолжение

3.4.2. Внешнеполитическая деятельность

Правительство, помимо всего, также является ключевым актором во внешнеполитической деятельности – оно готовит и заключает соглашения, создает межгосударственные комиссии, готовит содержание договоров, осуществляет представительство Казахстана за рубежом.

Правительство и исполнительная власть

Внешнеполитическая деятельность правительства 89

89 По данным ИПС «Әділет»

Марат ШИБУТОВ

Продолжение

И этим занимается не только Министерство иностранных дел, но и все остальные министерства, а также правительство в целом в лице межведомственной комиссии по вопросам международных договоров. Все это регулируется специальным законом 90.

Если посмотреть на количество подготовленных договоров и соглашений, то их количество в среднем около 70–100 в год. Надо отметить, что в их рамках идет постояннаяработа в видеобменадокументацией, договоров, заседаний и мониторинга исполнения.

3.4.3. Стратегическое планирование в правительстве

Различные программы были всегда основой для работы исполнительных органов власти даже в советское время. Позже оно перешло и в суверенный Казахстан, но с 2009 года 91 стратегическое планирование перешло на другой уровень – была выстроена иерархия разных

90Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 года № 54. О международных договорах Республики Казахстан Режим доступа: // https:// adilet.zan.kz/rus/docs/Z050000054_

91Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827. О Системе государственного планирования в Республике Казахстан // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000827_

Правительство и исполнительная власть

документов, упорядочены содержание и методика разработки. Затем в 2017 году 92 произошло перераспределение стратегических документов – подавляющая часть ответственности легла на правительство. Ну а в феврале 2021 года с внедрением в государственное управление проектного подхода 93 место программ заняли национальные проекты. Сейчас иерархия документов стратегического планирования выглядит вот так (см. схему)

СтратегияразвитияКазахстанадо2050 года

Общенациональныеприоритеты

Национальныйпланразвития,Стратегиянациональнойбезопасности

Плантерриториальногоразвитиястраны

Концепцияразвитияотрасли/сферы,национальныепроекты

Планыразвитияотрасли/региона/национальныхкомпанийи холдингов

Рис. 3.4.2. Уровни государственного планирования

92Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2017 года № 790. Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан // https://adilet.zan.kz/rus/docs/ P1700000790

93Закон Республики Казахстан от 2 января 2021 года № 399-VI ЗРК.

Овнесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам восстановления экономического роста // https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2100000399#z220

Марат ШИБУТОВ

Если говорить о количестве программ, то особенно мощноихсталииспользоватьпосле2002года,таккактогда много разных видов тематических программ существовало на региональном уровне, потом их количество стало снижаться. Максимально их было принято в 2005 году – 94 программы.

Стратегическое планирование в правительстве 94

94 По данным ИПС «Әділет»

В 2021 году были разработаны и приняты национальные проекты 95, которые являются новой формой плана, в который вовлечены как министерства, так и акиматы. Внастоящеевремяименнонаихвыполнениибудутсосредоточены государственные органы.

1.Национальный проект «Устойчивый экономический рост, направленный на повышение благосостояния казахстанцев».

2.Национальный проект «Сильные регионы – драйвер развития страны»

95 Официальныйинформационныйресурспремьер-министраРеспу- блики Казахстан. Документы. Национальные проекты // Режим досту-

па: https://primeminister.kz/ru/documents/national-projects

Марат ШИБУТОВ

3.Национальный проект «Технологический рывок за счет цифровизации, науки и инноваций».

4.Национальный проект «Зелёный Казахстан».

5.Национальный проект по развитию агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2021–2025 годы.

6.Национальный проект «Ұлттық рухани жаңғы-

ру».

7.Национальный проект по развитию предпринимательства на 2021–2025 годы.

8.Национальный проект «Качественное образование «Образованная нация»».

9.Национальный проект «Качественное и доступное здравоохранение для каждого гражданина «Здоровая нация»».

Отмечу,чтопереходкнациональнымпроектамвзамен программ не ознаменовался отчетами за программы, которые осуществлялись до и в течение 2021 года.

3.4.4. Кадровая деятельность

Кадровая деятельность правительства делится на 2 составляющие: решения, которые принимаются правительством, и решения, которые принимаются лично пре- мьер-министром. Это разный объем полномочий, который не стоит путать.

Ключевым документом по кадровым вопросам является постановление правительства «О порядке решения кадровых вопросов по должностным лицам, назначаемым Правительством Республики Казахстан, Премьер-Мини- стром Республики Казахстан, по согласованию с ним или

Правительство и исполнительная власть

по его представлению» 96, которое является производным от соответствующего указа президента 97.

В данном постановлении утверждены 3 перечня назначаемых лиц:

•перечень должностей политических государственных служащих и иных должностных лиц, назначаемых правительством Республики Казахстан, премьер-мини- стром Республики Казахстан, по согласованию с ним или по его представлению;

•собственно правила о порядке согласования, назначения на должность и освобождения от должности;

•список руководителей компаний квазигосударственного сектора и подведомственных организаций, которые назначаются на должность или освобождаются от должности по представлению премьер-министра Республики Казахстан или по согласованию с ним, а также назначаются на должность или освобождаются от должности по решению правительства Республики Казахстан.

Начнем с правительства – основные, кого они назначают, это все вице-министры (их почти 100 человек) и ру-

96Постановление Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2002 года № 784. О порядке решения кадровых вопросов по должностным лицам, назначаемым Правительством Республики Казахстан, премьер-министром Республики Казахстан, по согласованию с ним или по его представлению // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/ rus/docs/P020000784_

97Указ Президента Республики Казахстан от 29 марта 2002 года

№828. О некоторых вопросах кадровой политики в системе органов государственнойвласти//Режимдоступа:https://adilet.zan.kz/rus/docs/ U020000828_

Правительство и исполнительная власть

Рис. 3.4.5. Формирование консультативно-совещательных органов при правительстве

Марат ШИБУТОВ

ГЛАВА 4

Центральные государственные органы, входящие в правительство

В данной главе будут рассмотрены 18 министерств, входящих в настоящее время в состав правительства Республики Казахстан.

4.1. Регулирование деятельности

Если деятельность правительства или акиматов регулируется одним законом, то разные отрасли министерства регулируются целым рядом законов. Тут есть градация:

1.Общие для всех госорганов законы, такие как «О государственной службе», «О государственных закупках», «О правовых актах» и т. д.

2.Отраслевые законы, которые регулируют каку- ю-нибудьотрасльдеятельностиисогласнокоторыммини- стерство выступает уполномоченным органом.

Но основным документом, несмотря на низкое положение в иерархии, является положение100 о государственном органе. Это нормативный правовой акт, определяю-

100 Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 сентября 2021 года № 590. О некоторых вопросах организации деятельности государственных органов и их структурных подразделений // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P2100000590

Правительство и исполнительная власть

щийстатус,праваиобязанностигосударственногооргана. Оно разрабатывается согласно специальной инструкции.

Вположение входят следующие части:

•Глава 1. Общие положения

•Глава 2. Задачи и полномочия государственного ор-

гана

•Глава 3. Статус, полномочия первого руководителя государственного органа, коллегиальных органов (при наличии)

•Глава 4. Имущество государственного органа

•Глава 5. Реорганизация и упразднение государственного органа

После разработки положение согласовывается с заинтересованными сторонами, а затем утверждается постановлением правительства. Ниже даны положения по каждому из 18 министерств отраслевые законы и кодексы, которые определяют их деятельность как уполномоченных органов. Конечно, данное перечисление довольно громоздкое, но без него не обойтись.

Деятельность Министерства иностранных дел регулируется следующими правовыми актами:

1.«Вопросы Министерства иностранных дел Республики Казахстан». Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1118.

2.«О дипломатической службе Республики Казахстан». Закон Республики Казахстан от 7 марта 2002 года

№299.

3.«О Государственной границе Республики Казахстан». Закон Республики Казахстан от 16 января 2013 года

№70-V.