2.3. Проблемы проведения запроса котировок

и запроса предложений

Запрос котировок может быть проведен, если начальная максимальная цена контракта не превышает 500 тысяч рублей, при этом совокупный годовой объем закупок, осуществляемых путем запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок, осуществляемых заказчиком в соответствии с Законом N 44-ФЗ. При этом при подсчете учитываются не даты платежей по контрактам, а даты заключения контрактов.

Учитывая, что с 1 июля 2018 года заказчики вправе проводить запросы котировок в электронной форме, в 2018 году, как следует из Федерального закона N 504-ФЗ от 31 декабря 2017 года, ограничения по объему закупок установлены в совокупности для запроса котировок и запроса котировок в электронной форме. Так, годовой объем закупок, осуществляемых в 2018 году путем проведения запроса котировок и (или) запроса котировок в электронной форме, не должен в совокупности превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем сто миллионов рублей.

При этом нельзя согласиться с утверждением Головизнина А.В. и Сваловой Н.А. о том, что "важно, чтобы сумма контрактов по одноименной продукции не превышала пятисот тысяч рублей в квартал". В отличие от законодательства о размещении заказов, ныне действующее законодательство о контрактной системе не содержит ограничений по суммам закупок в квартал, осуществляемых способом запроса котировок.

Следует отметить, что некоторые авторы, например Щеверова М.П., отмечают, что термин "запрос котировок" является неудачным, предлагая именовать данный способ определения поставщика "запрос цен".

Обратной стороной относительной простоты применения запроса котировок являются риски, связанные с правомерностью избрания указанного способа определения поставщика, а также потенциальная возможность участия в запросе котировок недобросовестных участников закупки (что обусловлено установлением минимального набора требований к заявке на участие в запросе котировок).

В практике закупок путем запроса котировок возникали вопросы относительно возможности снижения цены контракта до нуля. При этом подходы к решению предлагались разные.

Например, в письме Минэкономразвития от 8 июня 2016 года N ОГ-Д28-7694 разъясняется, что заключение контракта с ценой, равной нулю, противоречит положениям гражданского и бюджетного законодательства.

Назаров Р.А. считает, что заключить контракт с ценой, которая равна нулю, нельзя, при этом ссылается на письмо Минэкономразвития РФ от 09.10.2015 N ОГ-Д28-13071.

Ранее неоднократно обращалось внимание на возмездный характер контракта, заключаемого по Закону о контрактной системе в сфере закупок, на то, что анализ положений Закона показывает, что "все прямо упомянутые в нем виды договоров (поставка, подряд, аренда и т.д.) являются возмездными".

В юридической литературе высказывалась точка зрения о необходимости введения института минимальной цены контракта как границы (планки), ниже которой участники не вправе указывать цену своего предложения при проведении закупок. Так, по мнению Панкратовой М.Е., "минимальная цена контракта должна включать в себя себестоимость продукции, являющейся предметом закупки. Она должна обеспечивать поставщику возмещение затрат на исполнение контракта и одновременно быть гарантией для субъектов рынка от необоснованного демпинга".

Введение института минимальной цены предлагает и Кичик К.В.: "Минимальная цена должна выступать в качестве границы (планки), ниже которой участники размещения заказа не вправе указывать цену своего предложения при проведении закупок".

Вместе с тем Верховный Суд РФ в Определении от 9 февраля 2017 года N 305-КГ16-14874 высказал иную точку зрения. Речь идет о закупке, проведенной Государственной фельдъегерской службой РФ, путем запроса котировок на услуги по реализации бронежилетов и защитных шлемов. Комиссия заказчика признала победителем участника запроса котировок, который был готов оказать услуги за ноль рублей. Участник под номером два с ценой 1 коп. подал жалобу в ФАС. В решении от 27 июля 2015 года по делу N К-902/15 антимонопольный орган пришел к выводу, что заявка победителя не содержит предложения о цене контракта, и предписал отменить результаты процедуры. Заказчик обжаловал решение Федеральной антимонопольной службы в суд. Однако суды первой, апелляционной и кассационной инстанций поддержали сторону ФАС (дела А40-203613/15 и А40-180322/2015). При этом суды исходили из того, что нулевая цена характеризует контракт как безвозмездный, что не соответствует целям и задачам госзакупок. Точку зрения в споре поставил Верховный Суд России, который в Определении от 9 февраля 2017 года N 305-КГ16-14874 указал, что Закон N 44-ФЗ запрещает предлагать цену контракта, которая равна нулю, участникам аукционов, а для участвующих в запросах котировок такого запрета нет, на основании чего требования заказчика удовлетворил.

Противники новой практики Верховного Суда РФ наверняка вспомнят о запрете дарения между коммерческими организациями, имея в виду, что с 1 января 2017 года большинство заказчиков - унитарных предприятий, являющихся коммерческими организациями, осуществляют закупки по Закону N 44-ФЗ, и таким унитарным предприятиям будет затруднительно заключать безвозмездные контракты с контрагентами - коммерческими организациями.

Между тем безвозмездное оказание услуг или безвозмездное выполнение работ не эквивалентно дарению.

Как считает, например, доктор юридических наук Н. Соломина, "договор безвозмездного выполнения работ (оказания услуг) не вписывается ни в одну из возможных моделей договора дарения.

Кроме того, гражданское законодательство допускает случаи безвозмездных договоров между коммерческими организациями. Достаточно вспомнить, например, опционный договор (согласно п. 2 ст. 429.3 ГК РФ за право заявить требование по опционному договору сторона уплачивает предусмотренную таким договором денежную сумму, за исключением случаев, если опционным договором, в том числе между коммерческими организациями, предусмотрена его безвозмездность).

По нашему мнению, необходимо внести изменения в первую часть Гражданского кодекса Российской Федерации - сформулировать дефиницию контракта, заключаемого в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок, как специальной договорной конструкции, с указанием на возможность заключения безвозмездного договора, а именно - дополнить ГК РФ ст. 429.5 ГК РФ в следующей редакции: "Контрактом в контрактной системе в сфере закупок признается возмездный или безвозмездный гражданско-правовой договор, заключенный от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (государственный контракт), или муниципального образования (муниципальный контракт), либо от имени бюджетного учреждения, унитарного предприятия (за исключением унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства), либо от имени иного юридического лица в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", с целью обеспечения государственных или муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, унитарных предприятий и нужд иных заказчиков, осуществляющих закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в товарах, работах, услугах, предметом которого являются поставка товара, приобретение недвижимого имущества, энергоснабжение, выполнение работ, включая проектные и изыскательские работы, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, возмездное оказание услуг, аренда имущества, возмездное оказание услуг по перевозке, транспортной экспедиции, услуг по хранению, страхованию, поручению, комиссии, оказание агентских услуг, или право получения определенных услуг, предоставление заказчику исключительных прав, неисключительных прав использования в отношении результатов интеллектуальной деятельности и/или средств индивидуализации, а также безвозмездная передача заказчику товара, безвозмездное выполнение работ, безвозмездное оказание услуг для нужд заказчика".

Как известно, в соответствии со ст. 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система основана на принципе обеспечения конкуренции, "любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации... стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем)". Представляется, что возможность заключения контракта по цене ноль рублей ноль копеек вполне укладывается в развитие данного принципа (коль скоро в конкурентной борьбе за заключение контракта участник готов снизить цену до нуля). В безвозмездных контрактах нет и коррупционного риска, который имеется при заключении контрактов по высокой цене. Ведь значительная цена государственного контракта дает простор таким неправомерным действиям, как "откаты", а при заключении безвозмездных контрактов "откаты" нерадивым должностным лицам заказчиков предоставлять просто нет смысла, поскольку за свою работу по безвозмездной сделке подрядчик (поставщик) от госзаказчика ничего не получит.

При этом следует иметь в виду, что по общему правилу безвозмездная передача товаров, безвозмездное выполнение работ, бескорыстное оказание услуг регулируется законодательством о благотворительной деятельности и волонтерстве (добровольчестве). И в случае введения возможности заключения безвозмездных государственных контрактов, возможно, потребуется обеспечить взаимодействие законодательства о контрактной системе (которое в настоящее время благотворительную деятельность не регламентирует) и норм права о волонтерстве.

В случае распространения действия Закона о контрактной системе в том числе на благотворительную деятельность (при желании благотворителей на безвозмездных началах заключать государственные контракты) можно внести изменения в Закон N 44-ФЗ, скорректировав положения ст. 93 Закона о контрактной системе и предусмотрев возможность закупки у единственного источника при безвозмездной передаче товара, безвозмездном выполнении работ, безвозмездном оказании услуг в пользу заказчика (например, чтобы не создавать затруднения с проведением конкурентных процедур при безвозмездном выполнении работ для заказчика со стороны волонтеров).

Если предположить, что законодатель допустит возможность заключения безвозмездного государственного контракта, потребуется разработать специальные правила об ответственности сторон такого контракта, поскольку при существующем в настоящее время подходе, например, к исчислению неустойки по контракту, размер такой неустойки при безвозмездном контракте будет равен нулю.

Между тем, несмотря на то что в вышеприведенном примере Верховный Суд РФ и высказался относительно снижения цены в запросе котировок до нуля, что повлекло бы заключение безвозмездного государственного контракта, законодатель в настоящее время отказывается от признания возможности заключения государственного (муниципального) контракта по цене ноль рублей (на безвозмездных началах). Так, анализируя нормы Федерального закона N 504-ФЗ от 31 декабря 2017 года в части требований к запросам котировок в электронной форме, приходится констатировать, что согласно ст. 82.3 Закона о контрактной системе (в редакции Федерального закона N 504-ФЗ) если на участие в запросе котировок в электронной форме будет подана котировочная заявка по цене ноль рублей, то оператор электронной площадки должен вернуть такую заявку.

Рассмотрим некоторые проблемы, возникавшие при проведении запроса котировок.

При закупке услуг обязательного страхования автогражданской ответственности (ОСАГО) путем проведения запроса котировок возникает вопрос о возможности отклонения заявки, если участник закупки указал цену контракта, не совпадающую с минимальным расчетом тарифа.

Представляется, что отклонить котировочную заявку можно лишь в случае, если в извещении о проведении запроса котировок указано, что тарифы должны быть рассчитаны в соответствии с указанием Банка России от 19 сентября 2014 года N 3384-У "О предельных размерах базовых ставок страховых тарифов и коэффициентах страховых тарифов, требованиях к структуре страховых тарифов, а также порядке их применения страховщиками при определении страховой премии по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств". При отсутствии таких требований в извещении основания для отклонения заявки отсутствуют - "тогда при самостоятельном увеличении класса и снижении цены контракта участником ниже минимального размера страховой премии... не будет права отклонить заявку. Подтверждение тому - в решении Липецкого УФАС России от 26.07.2016. N 208 м/16. Участника, предложившего наиболее низкую цену, следует признать победителем".

Определенные трудности при заключении контрактов посредством запросов котировок и запросов предложений вызывает тот факт, что до настоящего времени (июнь 2018 года) функционал ЕИС не позволяет подавать котировочные заявки и заявки на участие в запросе предложений в электронной форме.

Законодателю пришлось предусмотреть специальные нормы для запроса котировок в электронной форме и для запроса предложений в электронной форме, поскольку до 1 июля 2018 года на практике невозможно соблюсти требования ст. 5 Закона N 44-ФЗ "О контрактной системе..." в части того, что подача заявок должна осуществляться с использованием единой информационной системы (а после 1 июля 2018 года электронные закупки будут осуществляться через электронные площадки).

Между тем не только электронные аукционы, но и другие способы закупок должны проводиться в электронной форме. В частности, Договором о Евразийском экономическом союзе (подписанным в Астане 29 мая 2014 года, ратифицированным Российской Федерацией Федеральным законом от 3 октября 2014 года N 279-ФЗ) установлена "обязанность государств-участников обеспечить проведение в электронном формате и других видов закупок".

Минэкономразвития РФ в письме от 27 февраля 2014 года N Д28и-208 обратило внимание, что при таких способах закупки, как запрос котировок, запрос предложений, возможность подачи заявки в электронной форме не может быть реализована до ввода в эксплуатацию ЕИС (соответствующего функционала ЕИС).

Вместе с тем если в настоящее время (до 1 июля 2018 года) заказчик при подготовке извещения о проведении запроса котировок или документации для проведения запроса предложений все-таки допустил возможность подачи заявок по электронной почте, то судебная практика исходит из необходимости принимать такие заявки.

Так, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 14 октября 2014 года по делу А34-2971/2014 пришел к выводу, что заказчик не вправе отклонить заявку в электронной форме, если в извещении предусмотрена возможность подачи заявки в электронной форме (без ссылок на единую информационную систему), а также указаны адреса электронной почты заказчика.

Представляется, что в извещении о проведении запроса котировок, извещении и документации о проведении запроса предложений до 1 июля 2018 года следует обращать внимание на недопустимость подачи заявок по электронной почте, а также на то, что подача заявок на участие в запросе котировок, запросе предложений в электронной форме станет возможна только после введения соответствующего функционала электронных площадок (с учетом Закона N 504-ФЗ от 31 декабря 2017 года).

До вступления в силу норм о запросе котировок в электронной форме следует согласиться с О. Лобановой, которая предлагает следующую формулировку о подаче котировочных заявок для включения в извещение о проведении запроса котировок: "Заявки на участие в запросе котировок подаются в форме электронного документа в порядке, предусмотренном ст. 5 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" посредством единой информационной системы. Заявка должна быть подписана усиленной электронной подписью в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи", или заявки в форме электронных документов должны быть поданы с использованием единой информационной системы. При этом обращаем внимание участников, что Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не предусматривает возможности подачи заявок через электронную почту заказчика".

Сложности возникают и при реализации норм о возможности подачи заявок с началом процедуры рассмотрения заявок.

Как справедливо отмечает Чуряев А., Закон о контрактной системе исходит из обязанности комиссии по осуществлению закупки объявить участникам закупки, присутствующим при вскрытии конвертов, о возможности подачи заявок (ч. 3 ст. 78, ч. 9 ст. 83 Закона). Однако непонятно, как это практически реализовать, если в других нормах закон обязывает заказчика предоставить возможность присутствовать при вскрытии конвертов с заявками лишь участникам закупки, подавшим заявки (ч. 2 ст. 78, ч. 9 ст. 83), - если они подали заявки, то подать их снова уже явно не смогут, а те участники, которые желают подать заявки, не допускаются до вскрытия конвертов.

Учитывая, что до конца 2018 года заказчики смогут проводить "обычные" запросы котировок (не в электронной форме), предлагается изложить ч. 2 ст. 78 Закона N 44-ФЗ в следующей редакции: "Заказчик обязан предоставить возможность всем участникам запроса котировок, подавшим заявки на участие в запросе котировок, или представителям этих участников, а также иным лицам, заявившим о желании подать заявку на участие в запросе котировок, присутствовать при вскрытии конвертов с такими заявками". Соответственно, следует скорректировать и ч. 3 ст. 78 Закона о контрактной системе, дополнив норму ч. 3 ст. 78 Закона N 44-ФЗ после фразы "обязана объявить участникам запроса котировок" словами ", а также иным заинтересованным лицам", далее - по тексту.

Часть 9 ст. 83 Закона о контрактной системе предлагается изложить в следующей редакции: "В день, во время и в месте, которые указаны в извещении о проведении запроса предложений, непосредственно перед вскрытием конвертов с заявками на участие в запросе предложений заказчик обязан публично объявить присутствующим участникам запроса предложений, иным лицам, присутствующим при вскрытии этих конвертов, о возможности подачи заявок, изменения или отзыва поданных заявок. Заказчик обязан предоставить всем участникам запроса предложений, подавшим заявки, а также любым лицам, желающим подать заявки, возможность присутствовать при вскрытии конвертов с их заявками и оглашении заявки, содержащей лучшие условия исполнения контракта".

Спорным вопросом при проведении запроса котировок является вопрос о возможности либо невозможности установления в извещении требования о предоставлении копии лицензии (если, например, запрос котировок проводится на осуществление лицензируемого вида деятельности).

Лобанова О. однозначно указывает на недопустимость требования копии лицензии в составе котировочной заявки, мотивируя это тем, что "участник запроса котировок подтверждает свое соответствие самим фактом подачи заявки. Если вы установите требование предоставить копию лицензии - это будет нарушением части 4 статьи 73 Закона N 44-ФЗ".

Проблема состоит в том, что согласно п. 1 ч. 1 ст. 73 и п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе заказчик обязан установить требование о наличии у участника закупки лицензии в случае, если объект закупки относится к лицензируемым видам деятельности. Однако с позиций ч. 3 и 4 ст. 73 Закона N 44-ФЗ требовать копию лицензии в составе котировочной заявки все равно нельзя.

В практическом плане в настоящее время эту проблему можно решать следующим образом: в составе котировочной заявки копию лицензии не требовать, коль скоро это не предусмотрено законом, а при формировании проекта контракта в контракт включить условие о том, что подрядчик (исполнитель, поставщик) обязан предоставить заказчику заверенную копию действующей лицензии в течение определенного количества дней после заключения контракта, а неисполнение данной обязанности расценивается как существенное нарушение условий контракта, основание для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Вместе с тем в целях совершенствования законодательства предлагается внести изменения в ч. 3 ст. 73 Закона о контрактной системе - дополнить ч. 3 ст. 73 Закона N 44-ФЗ п. 7 следующего содержания: "...копию лицензии участника закупки (в случае, если запрос котировок проводится на осуществление лицензируемого вида деятельности и в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 73, п. 1 ч. 1 ст. 31 настоящего Федерального закона в извещении о проведении запроса котировок установлено требование о наличии у участника закупки соответствующей лицензии)". Такое изменение позволило бы требовать копии лицензии в составе котировочной заявки.

Что касается норм о запросе котировок в электронной форме, то из п. 6 ч. 2 ст. 82.2 Закона о контрактной системе (в редакции, вступающей в силу с 1 июля 2018 года) следует, что в извещении о проведении запроса котировок в электронной форме должна содержаться информация в том числе о требованиях, предъявляемых к участникам запроса котировок в электронной форме, и об исчерпывающем перечне электронных документов, которые должны быть представлены участниками такого запроса в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе.

Однако анализ ч. 9 ст. 82.3 Закона N 44-ФЗ показывает, что заявка на участие в запросе котировок в электронной форме будет содержать лишь декларацию (с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки) о соответствии участника запроса котировок в электронной форме требованиям, установленным п. 1, 3 - 9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе. Значит, и при проведении запроса котировок в электронной форме требовать копию лицензии участника на осуществление лицензируемого вида деятельности нельзя.

Рекомендации, которые можно привести, в целом соответствуют аналогичным при проведении "обычного" (бумажного) запроса котировок. Целесообразно включить в проект контракта условие, согласно которому заверенную копию лицензии контрагент представит заказчику уже на этапе исполнения контракта.

Следует отметить, что если при проведении конкурсов и аукционов (с учетом всех их разновидностей) заказчик обязан устанавливать требования обеспечения исполнения контракта, то в силу ч. 2 ст. 96 Закона о контрактной системе при проведении запроса котировок (если начальная максимальная цена контракта не превышает 500 тысяч рублей), запроса предложений, с 1 июля 2018 года - при проведении запроса котировок в электронной форме, запроса предложений в электронной форме, а в ряде случаев - при закупках у единственного поставщика - заказчик вправе, но не обязан устанавливать требование обеспечения исполнения контракта.

Вместе с тем правоприменительная практика выявила некоторые проблемы реализации данного права заказчика. Предположим, заказчик проводит запрос котировок (или запрос котировок в электронной форме) и не устанавливает требование обеспечения исполнения контракта. Вместе с тем запрос котировок может не состояться, а контракт будет подлежать заключению на основании п. 25 (или 25.2 - если не состоялся запрос котировок в электронной форме) ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ, а в этом случае обеспечение исполнения контракта обязательно. В связи с изложенным специалист в сфере закупок Ольга Лобанова дает следующую рекомендацию: "Чтобы избежать проблем и споров, устанавливайте в извещении о запросе котировок требование обеспечить контракт, ведь вы не можете спрогнозировать исход процедуры".

Между тем обозначенная коллизия должна иметь законодательное решение. Предлагается дополнить ч. 2 ст. 96 Закона о контрактной системе абзацем следующего содержания: "В случае, если при проведении запроса котировок, запроса предложений, запроса котировок в электронной форме, запроса предложений в электронной форме заказчик не установил требование об обеспечении исполнения контракта, запрос котировок, запрос котировок в электронной форме, запрос предложений, запрос предложений в электронной форме не состоялся, в связи с чем контракт подлежит заключению на основании п. 25, 25.2 или 25.3 ч. 1 ст. 93 настоящего Федерального закона, обеспечение исполнения контракта не требуется".

До заключения контракта по результатам проведения "обычного" (не в электронной форме) запроса котировок, по смыслу ч. 11 ст. 78 Закона N 44-ФЗ победитель запроса котировок должен представить заказчику выписку из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) или нотариально заверенную копию выписки из ЕГРЮЛ, полученной не ранее чем за шесть месяцев до даты размещения в ЕИС извещения о проведении запроса котировок. Некоторые участники на данном этапе пытаются представить распечатку (ксерокопии) выписки из ЕГРЮЛ со ссылкой на то, что выписка в электронном виде была получена и подписана электронной подписью должностного лица налогового органа. Между тем представляется, что подобное поведение победителя запроса котировок недопустимо, поскольку при представлении распечатки светокопии заказчик не имеет возможности проверить наличие электронной подписи налогового органа. Как справедливо отмечает Толстобоков О.Н., анализирующий практику ФАС России, "анализ правоприменительной практики в части представления выписки из ЕГРЮЛ в формате светокопии, PDF с усиленной электронной подписью не налоговой инспекции, а участника закупки свидетельствует о необходимости принятия решения... о признании уклонившимся от заключения контракта при проведении запроса котировок. Кроме того, принимая во внимание отсутствие в 2017 году возможности осуществления электронного документооборота через функционал ЕИС, направление в адрес заказчика победителем запроса котировок выписки из ЕГРЮЛ в электронной форме, подписанной электронной подписью налогового органа, является неправомерным".

Проблемным аспектом проведения запроса предложений является необходимость правильного исчисления сроков. По смыслу ч. 3 ст. 83 Закона о контрактной системе извещение о проведении запроса предложений размещается заказчиком в единой информационной системе не позднее чем за пять дней до даты проведения такого запроса. Коль скоро не сказано, что речь идет о рабочих днях, имеются в виду дни календарные. С учетом ст. 191 ГК РФ нам представляется, что пять календарных дней должны быть в интервале от даты размещения извещения в ЕИС до даты окончания подачи заявок, исключая эти дни.

Вместе с тем практикой выработана рекомендация о том, что размещать извещение о проведении запроса предложений накануне выходных дней недопустимо. Так, решением Арбитражного суда Хабаровского края от 13.07.2015 по делу N А73-3430/2015, оставленным без изменения Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2015, подтверждена позиция антимонопольного органа о недопустимости осуществления запроса предложений путем публикации извещения накануне выходных дней. Судами установлено, что из 5 установленных законом дней 3 дня (7, 8, 9 марта) являлись нерабочими днями... Поскольку в настоящее время подача заявок на участие в запросе предложений не предусмотрена функционалом ЕИС, заявки на участие в запросе предложений могут быть поданы только в письменной форме... Заказчик при установлении срока начала и окончания подачи заявок должен учитывать направленность такого срока на обеспечение доступа к участию, то есть реальную возможность для потенциальных участников подать заявку, не допуская в связи с этим наложение таких сроков на особые периоды времени в году, влекущие уменьшение количества рабочих дней.

Следует обратить внимание и на то, что согласно ч. 3 ст. 83 Закона N 44-ФЗ наряду с размещением извещения о проведении запроса предложений заказчик вправе (а в ряде случаев - обязан) направить приглашения принять участие в запросе предложений не позднее чем за пять рабочих дней до даты проведения запроса предложений. Очевидно, если разместить извещение о запросе предложений в единой информационной системе за пять календарных дней до начала процедуры, то норму о направлении приглашений не менее чем за пять рабочих дней будет невозможно выполнить.

В целях ликвидации обозначенного противоречия автор предлагает внести изменения в ч. 3 ст. 83 Закона N 44-ФЗ, изложив первое предложение данной части следующим образом: "Извещение о проведении запроса предложений размещается заказчиком в единой информационной системе не позднее чем за пять рабочих дней до даты проведения такого запроса".

До внесения соответствующих изменений целесообразно объявлять запрос предложений не менее чем за пять рабочих дней до окончания подачи заявок (с целью реализации нормы о направлении приглашений за пять рабочих дней). К такому выводу склоняются и практики. Так, эксперт журнала "Госзакупки в учреждениях" О. Баландина указывает: "Заказчик размещает извещение о запросе предложений в единой информационной системе (ЕИС). Это нужно сделать не позднее чем за пять дней до начала процедуры... В законе не сказано, что эти пять дней должны быть рабочими. Однако безопаснее исходить именно из такой трактовки".

Отметим, что применительно к запросу предложений в электронной форме законом установлено требование о размещении извещения не менее чем за 5 рабочих дней: согласно ч. 3 ст. 83.1 Закона о контрактной системе (в редакции Закона N 504-ФЗ от 31 декабря 2017 года) извещение о проведении запроса предложений в электронной форме размещается заказчиком в единой информационной системе не позднее чем за пять рабочих дней до даты проведения такого запроса.

В настоящее время сложным практическим моментом в запросе предложений является оформление итогового протокола в случаях, когда участник не присутствовал при вскрытии конвертов. О. Баландина рекомендует "сделать паузу на один рабочий день", поскольку "за это время участники могут ознакомиться с размещенной в ЕИС выпиской из протокола и направить заявки с окончательным предложением". Такой вывод согласуется с арбитражной практикой. Так, из Постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 7 декабря 2015 года N Ф03-5255/2015 следует, что "две компании не прислали своих представителей на рассмотрение заявок. Однако в протоколе заседания комиссия указала, что все участники отказались направить окончательные предложения. Суд же счел, что данный протокол не является итоговым".

При проведении запроса предложений в связи с тем, что ранее не состоялся повторный конкурс, необходимо принимать во внимание, что закон в этом случае не позволяет изменять качественные и количественные характеристики объекта закупки (ч. 4 ст. 55 Закона о контрактной системе). До 1 июля 2018 года может быть проведен запрос предложений из-за признания электронного аукциона не состоявшимся в соответствии с ч. 4 ст. 71 Закона о контрактной системе.

В этой связи возникают сложные вопросы, связанные с применением национального режима. Например, существует Постановление Правительства РФ N 656 от 14 июля 2014 года "Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Предположим, заказчик провел электронный аукцион на приобретение автобусов с применением требований национального режима, но из-за отсутствия заявок электронный аукцион был признан несостоявшимся и возникла необходимость провести запрос предложений. С одной стороны, ст. 83 Закона о контрактной системе прямо не устанавливает обязанности заказчика при проведении запроса предложений устанавливать требования к национальному режиму. С другой стороны, коль скоро запрос предложений проводится в результате несостоявшегося электронного аукциона, то объект закупки менять нельзя, а значит, невольно при описании объекта закупки в техническом задании станет очевидной потребность сослаться на требования упомянутого Постановления Правительства России. Кроме того, если в запросе предложений будет один участник и запрос предложений не состоится, то при заключении контракта на поставку автобусов с единственным поставщиком требования национального режима потребуется соблюсти. На наш взгляд, чтобы у заказчиков не возникало желания из-за ситуации правовой неопределенности "обходить" требования национального режима при проведении запроса предложений, целесообразно конкретизировать в ст. 83 Закона о контрактной системе, что в извещении о проведении запроса предложений устанавливаются требования в соответствии со ст. 14 Закона N 44-ФЗ.

На этот момент обратил внимание законодатель при формулировании требований к запросу предложений в электронной форме. Так, согласно п. 5 ч. 9 ст. 83.1 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в запросе предложений в электронной форме должна содержать документы, предусмотренные нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии со ст. 14 Закона о контрактной системе, в случае закупки товаров, работ, услуг, на которые распространяется действие указанных нормативных правовых актов, или копии таких документов. При отсутствии в заявке на участие в запросе предложений в электронной форме таких документов (копий документов) эта заявка приравнивается к заявке, в которой содержится предложение о поставке товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно, выполняемых, оказываемых иностранными лицами.

Особого внимания заслуживает случай проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера - он не выделяется в качестве отдельного способа определения поставщика, но по факту имеет значительные отличия не только от запроса предложений, но и от обычного запроса котировок, а именно - осуществляется без ограничения цены государственного или муниципального контракта.

Однако участвовать в подобном запросе котировок имеют право только участники закупки, прошедшие предварительный отбор.

Дискуссионным остается вопрос о том, вправе или обязан заказчик заранее проводить предварительный отбор участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. В ч. 1 ст. 80 Закона о контрактной системе указано, что заказчик проводит такой предварительный отбор, а согласно ч. 2 ст. 80 Закона N 44-ФЗ - перечень поставщиков подлежит ежегодному обновлению путем проведения предварительного отбора. Между тем из ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе следует, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы или осуществляют закупки у единственного поставщика. В принципе, если возникшая чрезвычайная ситуация не требует больших материальных вложений, заказчик может осуществить закупку "до ста тысяч рублей" по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, не проводя запрос котировок в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций по ст. 82 Закона N 44-ФЗ.

Однако при всей свободе заказчика в выборе способов закупки в практике в настоящее время превалирует мнение о том, что заказчики обязаны проводить предварительные отборы на случай возникновения чрезвычайных ситуаций, чтобы иметь возможность оперативно и без ограничения максимальной цены контракта провести в случае возникновения чрезвычайной ситуации закупку на основании ст. 82 Закона о контрактной системе.

Такой вывод можно сделать, например, из анализа Апелляционного определения Тверского областного суда от 2 сентября 2015 года по делу N 33-3278/2015. В конкретном случае областная прокуратура выявила, что заказчик - администрация городского поселения - не провела предварительный отбор участников закупки для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Таким образом, заказчик не сформировал перечень поставщиков, чтобы в последующем при подобных обстоятельствах он мог провести запрос котировок. Но администрация не выполнила предписание прокуратуры устранить это нарушение Закона N 44-ФЗ. Поэтому прокуратура обратилась суд. В свое оправдание заказчик сказал, что план-график на ликвидацию последствий ЧС предусматривает затраты менее 100 тыс. руб. Это якобы позволяет проводить в такой ситуации закупку у единственного поставщика, а не запрос котировок. Однако суды поддержали позицию прокуратуры.

Представляется, что делать закупки малого объема у единственного поставщика можно и в чрезвычайных ситуациях (Закон N 44-ФЗ соответствующего запрета не содержит). Другое дело, что с учетом ограничения общего годового объема таких закупок ликвидировать последствия стихийного бедствия при помощи закупок у единственного поставщика не всегда возможно (в зависимости от масштаба бедствия и сложности чрезвычайной ситуации может не хватить средств в пределах лимита закупок по п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе). В этой связи представляется правильным вменение заказчику в обязанность осуществления предварительного отбора по правилам ст. 80 - 81 Закона N 44-ФЗ с целью последующего проведения запроса котировок в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

В то же самое время следует подвергнуть критике нормы ст. 82 Закона о контрактной системе как не позволяющие оперативно произвести закупку в чрезвычайной ситуации. Дело в том, что закон четко не устанавливает, какое количество дней нужно давать на подачу заявок при проведении запроса котировок для ликвидации чрезвычайной ситуации, как и не устанавливает специальных правил по срокам заключения контракта. На практике это приводит к тому, что заказчики начинают использовать общие нормы для запроса котировок - например, на подачу заявок отводят не менее семи рабочих дней по правилам ч. 1 ст. 74 Закона о контрактной системе, а контракт заключают не ранее чем через семь дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок (ч. 13 ст. 78 Закона N 44-ФЗ).

Между тем ликвидация чрезвычайных ситуаций требует оперативности осуществления закупок. И поскольку ст. 82 Закона о контрактной системе четко срок подачи котировочных заявок не определяет, высказываются мнения о том, что заказчик может установить любой разумный срок (в том числе и менее четырех рабочих дней) на подачу котировочных заявок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера: "Заказчик может, перед тем как отправить запрос о предоставлении котировок, предварительно созвониться с участниками из перечня поставщиков и обговорить разумный срок подачи заявок".

В целях достижения правовой определенности представляется необходимым дополнить ст. 82 Закона N 44-ФЗ ч. 13 следующего содержания: "При проведении запроса котировок по правилам настоящей статьи заказчик вправе установить любой разумный срок подачи котировочных заявок без соблюдения правил части 1 статьи 74 настоящего Федерального закона. При этом контракт может быть заключен до истечения семи дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок".