|
"Контрактная система в сфере закупок: опыт цивилистического исследования. Монография" (Степанова Е.Е.) ("Гамма", 2018) |
Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 08.04.2020 |
Контрактная система в сфере закупок: опыт цивилистического исследования
МОНОГРАФИЯ
Е.Е. Степанова
Автор:
Степанова Елена Евгеньевна - юрист, кандидат педагогических наук, мировой судья Всеволожского района Ленинградской области на судебном участке N 17 в отставке, преподаватель курса "Организация закупок в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Института дополнительного образования Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, доцент кафедры "Логистика и коммерческая работа" Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Петербургский государственный университет путей сообщения Императора Александра I", учитель правоведения ЧОУ "Школа экономики и права".
Сведения об образовании автора:
В 2004 году Степанова Е.Е. окончила юридический факультет Академии гражданской авиации, в 2007 году - защитила кандидатскую диссертацию по теме "Благотворительность в сфере культуры: организационный и педагогический аспекты" в СПбГУКИ. В период с 13 сентября 2005 года по 9 июня 2007 года Степанова Е.Е. проходила профессиональную переподготовку на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета по программе "Школа налоговых поверенных", с 7 ноября 2006 года по 1 декабря 2006 года повышала квалификацию в Санкт-Петербургском архитектурно-строительном университете по курсу "Управление закупками товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд", с 17 по 22 февраля 2012 года прошла краткосрочное повышение квалификации в объеме 72 часа по программе "Современные технологии управления юридической службой" в НП ДПО ЦПК "Русская Школа Управления", в апреле 2013 года в дистанционной форме окончила 72-часовые курсы повышения квалификации по программе "Актуальные проблемы государственного и муниципального управления" в Северо-Западном институте управления - филиале РАНХиГС, в 2013 году повысила квалификацию в Автономной некоммерческой организации дополнительного профессионального образования "Межрегиональная академия повышения квалификации" (г. Пенза) по курсу "Контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (144 часа), с 9 по 20 декабря 2013 года прошла обучение в объеме 72 часа по программе "Управление государственными и муниципальными закупками" в ФГБОУ ВПО "Московский государственный технический университет радиотехники, электроники и автоматики". В июне 2014 года Степанова Е.Е. получила диплом о профессиональной переподготовке в Санкт-Петербургском университете управления и экономики ("Менеджер высшей квалификации. Бухгалтерский учет в некоммерческих организациях"), с 16 октября 2014 года по 10 декабря 2014 года прошла профессиональную переподготовку в Северо-Западном филиале Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российский государственный университет правосудия" по программе "Мировой судья в системе правосудия" в объеме 292 часов, с 5 по 9 июня 2017 года - курс комплексного практического семинара по теме "Последние нормативные акты о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (по Закону N 223-ФЗ) в центре образования "Сапфир". В период с 22 по 24 июня 2017 года Степанова Е.Е. участвовала в работе Летней школы трудового права в СПбГУ, в 2017 году обучалась (в объеме 510 академических часов) в Межрегиональной академии повышения квалификации по курсу "Контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" - решением аттестационной комиссии от 23.06.2017 Степановой Е.Е. присвоена квалификация "Контрактный управляющий" ("Специалист - эксперт в сфере закупок"). В период с 5 июня 2017 года по 1 августа 2017 года Степанова Е.Е. прошла профессиональную переподготовку в сфере закупок по Законам N 44-ФЗ, 223-ФЗ в Институте повышения квалификации работников бюджетной сферы по программе "Эксперт в сфере закупок" (258 академических часов), в период с 16 октября 2017 года по 30 ноября 2017 года в ПГУПС повысила квалификацию по программе "Транспортный бизнес и логистика" (72 часа), с 13 ноября 2017 года по 14 ноября 2017 года в ПГУПС прошла обучение по программе "Обеспечение функционирования, использование и поддержка электронной информационно-образовательной среды в вузе посредством информационно-коммуникационных технологий" (16 часов).
Рецензенты:
Воскресенская Елена Владимировна - директор юридического института ЧОУ "Санкт-Петербургский университет технологий управления и экономики", доктор юридических наук, доцент.
Кайнов Владимир Иванович - заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российский государственный университет правосудия", доктор юридических наук, профессор.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена сравнительной малоизученностью гражданско-правовых аспектов функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.
Вопросы прокьюремента в России рассматривались ранее в основном экономистами. В качестве примеров уместно упомянуть труды Овчинского В.А., Пинчук Т.О., Шабановой Е.В., Станякина С.В., Ильиной М.В., Филиппова А.П., Дмитриевой И.К., Каранатовой Л.Г., Цымбала В.А., Пластининой Е.А., Крымова В.Б., Федоровой И.Ю., Фрыгина А.В. и Седовой М.В.
Вместе с тем, как правильно отмечает Андреева Л.А., "проводимые правовые исследования отношений в сфере государственных закупок в основном ограничиваются изучением отдельных вопросов и этапов государственных закупок".
В юриспруденции институт контрактной системы в сфере закупок изучен мало.
Как справедливо отмечает Куличев Р.Б., в отличие от правовой природы государственного заказа, правовая природа контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд является малоисследованной.
С финансово-правовой точки зрения контрактная система изучена Малыхиной Е.А.
Исследованием государственных закупок как института бюджетного права занимался Маркелов К.Б.
Отдельные цивилистические аспекты закупок товаров для государственных нужд рассмотрены Тасаловым Ф.А., Корякиным В.М., вопросы правового регулирования института энергосервисного контракта затронуты в работах Матвеевой Е.Ю. Хорошее прикладное исследование судебных споров в контрактной системе провел Кикавец В.В., ранее защитивший кандидатскую диссертацию по вопросам административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации.
Исследование исключительно прикладного характера в сфере закупок выполнили Рыбак К.Е. и Юнкина Е.В., С. Коняев.
Вопросы правового регулирования закупок товаров (работ, услуг) рассматривались Беляевой О.А.
Мамедова Н.А. на серьезном монографическом уровне изучила институт общественного контроля в сфере государственных и муниципальных закупок.
Курц Н.А. попытался обосновать необходимость снижения контроля со стороны органов исполнительной власти - органов Федеральной антимонопольной службы России - за закупками судов с целью обеспечения принципа независимости судебной власти.
Вместе с тем практически отсутствуют комплексные цивилистические исследования контрактной системы в сфере закупок, что и обусловило интерес автора к указанной теме.
Особую актуальность изучение гражданско-правовых особенностей контрактной системы получило в связи с интенсивно меняющимся законодательством о контрактной системе в сфере закупок. Достаточно вспомнить, например, Федеральный закон от 31 декабря 2017 года N 504-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы состоит во всестороннем анализе гражданско-правовых аспектов заключения, исполнения, расторжения контракта, характеристика которого дана в ст. 34 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", вопросов обеспечения исполнения обязательств по контракту, гражданско-правовой ответственности сторон государственного (муниципального) контракта, а также в выработке практических рекомендаций для заказчиков и во внесении конкретных предложений по совершенствованию законодательства о контрактной системе в сфере закупок на основе проведенного исследования.
В соответствии с обозначенной целью автором сформулированы следующие задачи исследования:
- концептуально осмыслить институт контрактной системы в сфере закупок и выявить существенные условия государственного (муниципального) контракта на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг);
- рассмотреть вопрос соотношения срока действия контракта и срока обеспечения исполнения обязательств по контракту;
- проанализировать способы обеспечения исполнения обязательств по контракту;
- предложить пути решения проблем, возникающих при изменении и расторжении государственных (муниципальных) контрактов;
- изучить торги как способ заключения контракта на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных или муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, унитарных предприятий;
- проанализировать такие способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с целью заключения контракта, как запрос котировок, запрос предложений;
- предложить варианты совершенствования законодательства с целью решения проблем, возникающих при закупках у единственного источника при заключении контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);
- осмыслить возможность уступки прав требования по обязательствам, вытекающим из государственных (муниципальных) контрактов и выработать практические рекомендации с целью защиты заказчиков;
- провести анализ судебной практики относительно оснований признания государственных (муниципальных) контрактов недействительными;
- исследовать действие принципа реального исполнения обязательств при закупках для государственных (муниципальных) нужд;
- изучить вопросы взыскания неустойки, штрафов (штрафной неустойки), а также убытков по спорам, вытекающим из ненадлежащего исполнения контракта, заключенного в соответствии со ст. 34 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений и унитарных предприятий.
Предмет исследования - гражданско-правовые нормы, регулирующие отношения, обеспечивающие функционирование контрактной системы в сфере закупок товаров (работ, услуг), судебная практика применения соответствующих норм, доктринальное толкование цивилистических аспектов функционирования контрактной системы в сфере закупок.
Само понятие контрактной системы в сфере закупок дано в ст. 3 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд": "Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд". То есть законодатель, по сути, дал дефиницию не вполне корректную, указав, что контрактная система - это совокупность участников контрактной системы и их действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (дал определение с использованием определяемого понятия, что с логической точки зрения нельзя считать правильным). Как отмечает Е.А. Свининых, "легальное определение контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок страдает внутренним логическим противоречием".
Габестро С.В. полагает, что "контрактная система - это комплекс норм и правил, обеспечивающий корректное, рациональное поведение государственных, региональных и муниципальных органов власти во взаимодействии с бизнесом, инфраструктурными компаниями при реализации имущественных и неимущественных прав при размещении заказа". Габестро С.В., по сути, демонстрирует подход к контрактной системе как к правовому институту (комплексу норм), регулирующему отношения, возникающие при функционировании контрактной системы.
Тархова В.А. рассматривает контрактную систему как "инновационную модель управления сферой государственных закупок, сформированную с учетом исторически сложившихся особенностей своей предшественницы - сферы госзаказа, поставленную на "новые рельсы" - принципы и механизмы функционирования и контроля, заимствованные в ходе исследования зарубежного опыта". Между тем очевидно, что контрактная система в сфере закупок включает в себя не только деятельность государственных заказчиков по осуществлению государственных закупок, но и деятельность муниципальных заказчиков, а также "иных" заказчиков (бюджетных учреждений, унитарных предприятий).
Казанцев Д.А. понимает под контрактной системой "систему взаимодействия субъектов контрактной системы по поводу проведения закупок за счет средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов".
Вместе с тем, анализируя данную в законе дефиницию контрактной системы, обращаем внимание на то, что все собственно цивилистические вопросы контрактной системы в сфере закупок так или иначе связаны с понятием, особенностями заключения, исполнения и расторжения контракта, заключаемого в соответствии со ст. 34 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", обязательствами сторон государственного (муниципального) контракта, обеспечением исполнения обязательств, вопросами цессии по обязательствам, вытекающим из государственного (муниципального) контракта, дискуссией о возможности взыскания неосновательного обогащения с заказчика при выполнении подрядчиком работ для государственных нужд при отсутствии государственного контракта. Данный спектр вопросов как раз и определил предмет и содержание настоящего исследования с учетом того, что "в настоящее время контрактная система... нуждается в повсеместном совершенствовании".
Теоретической базой работы являются труды Андреевой Л.В., Анисимова В.А., Барсукова Ю., Белова В.Е., Беляевой О.А., Бордуновой С.А., Брагинского М.И., Витрянского В.В., Гапанович А., Гатаулиной Л.Ф., Гурина О.Ю., Евсташенкова А.Н., Ерина В.В., Иванова Г.Г., Кикавца В.В., Колесника О.Н., Малыхиной Е.А., Мельникова В.В., Немченко Э.В., Орлова С.Л., Тарабаева П.С., Тасалова Ф.А., Толстобокова О.Н., Фамиевой К.И., Цариковского А.Ю., Чваненко Д.А., Шевченко Л.И., Ярового А.В.
Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе преподавания автором курса "Организация закупок в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в Институте дополнительного образования Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, а также во время обсуждения цивилистических аспектов закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд на конференциях (например, автор участвовала в конференции "Первые итоги работы государственных и муниципальных унитарных предприятий по 44-ФЗ: вопросы и ответы" 30 мая 2017 года, которая проходила в Центре импортозамещения и локализации Санкт-Петербурга в "Ленэкспо", а также в международной научно-практической конференции "Современное гражданское обязательственное право и его применение в гражданском судопроизводстве" 29 - 30 ноября 2017 года в Москве в Институте государства и права Российской академии наук, принимала участие в межвузовской научно-практической конференции "Актуальные вопросы современного права. Пути теоретического и практического решения проблем" 2 марта 2018 года на базе Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета). Основные положения и выводы настоящей работы нашли отражение в статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах.