!Учебный год 2024 / Выдр

Федеративное устройство России

Всфере внешней политики – внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

Всфере обеспечения решения системных вопросов динамики развития общества и государства – установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.

Всфере обеспечения территориального верховенства и национальной безопасности – определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования.

Всфере установления единых федеральных исходных норм и требований –

метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

§4. Механизм разграничения предметов ведения

иполномочий между Российской Федерацией

исубъектами Федерации

Согласно ст. 5 Конституции РФ одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Это разграничение производится посредством действия особого конституционно-право- вого механизма.

Эффективность механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ зависит от полноты реализации установленных Конституцией РФ основных руководящих начал (принципов), на основе которых строится его функционирование.

Ктаким принципам относятся:

–регулирование отношений, возникающих в сфере совместного ведения как федеральными законами, так и принимаемыми в соответствии с

271

Глава 11

ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ);

–самостоятельность правового регулирования субъектами РФ отношений, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ);

–преимущество федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ перед законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ);

–соответствие Конституции РФ и федеральным законам соглашений

опередаче осуществления части своих полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ);

–возможность передачи федеральным органам исполнительной власти части своих полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ по соответствующим соглашениям (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ);

–равноправие субъектов РФ в определении совместных с Российской Федерацией предметов ведения и осуществлении совместных полномочий (ч. 2 ст. 72 Конституции РФ).

Механизм разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ – это совокупность закрепленных в Конституции РФ нормативных и субъектно-функциональных элементов, обеспечивающих эффективное осуществление государственной власти на основе согласования полномочий и интересов между Российской Федерацией и ее субъектами.

Нормативные элементы механизма разграничения образуют правовую основу разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Разграничению предметов ведения и полномочий посвящены ст.ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, которые определяют: 1) предметы ведения и полномочия Российской Федерации (ст. 71); 2) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, основанные на разграничении их полномочий (ст. 72); 3) предметы ведения и полномочия субъектов РФ,

272

Федеративное устройство России

обладающих всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73). После принятия действующей Конституции РФ специфической является роль Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Раздел 2 Конституции РФ («Заключительные и переходные положения») устанавливает, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ. Таким образом, в настоящее время Федеративный договор выполняет второстепенную роль среди нормативных элементов механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Субъектно-функциональными элементами механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ выступает совокупность государственных органов, реализующих свои функции на основе разграничения полномочий, целевого взаимодействия и обеспечения единства системы государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции РФ на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Такие органы многообразны, однако их образование производится с учетом требований ст. 10 Конституции РФ, предусматривающей разделение и самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной власти.

Взаимодействие между федеральными органами и органами субъектов РФ осуществляется по различным направлениям. Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

273

Глава 11

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Исходя из содержания этой статьи, Российская Федерация и ее субъекты осуществляют свои полномочия по предметам совместного ведения в следующих сферах жизнедеятельности общества и государства.

В сфере законности и правопорядка, правового регулирования общественных отношений – обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; административное, ад- министративно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.

274

Федеративное устройство России

Всфере организации системы государственной власти и местного самоуправления – установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вгуманитарной сфере – защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Всфере осуществления экономической политики – разграничение государственной собственности; владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Всфере внешней политики – координация международных и внешне­ экономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Всфере обеспечения территориального верховенства и национальной безопасности – режим пограничных зон.

Всфере осуществления социальной, природоохранной и культурной политики – координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.

Всфере возникновения чрезвычайных ситуаций, обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения – осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

Реализуя полномочия по предметам совместного ведения, осуществляя возложенные на них функции, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают необходимую степень координации, согласование и учет своих интересов в решении важных государственных вопросов.

275

Глава 12

Субъекты Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Будучи сложным государством, федерация состоит из государственных образований – субъектов, обладающих определенной политической и юридической самостоятельностью. В состав России входят 85 (изначально по Конституции РФ их было 89) юридически равноправных субъектов РФ: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, автономная область, 4 автономных округа.

Понятие «субъект Российской Федерации» впервые было введено в

оборот Конституцией РФ 1993 г. Оно указывает на общность статуса государственных образований, представленных в нашей стране республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами. Юридически общность статуса закрепляется принципом равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ).

Под конституционно-правовым статусом субъекта РФ следует понимать совокупность правовых отношений субъекта РФ с Российской Федерацией, иными субъектами национального и международного права, которые юридически закрепляют положение субъекта РФ и выражают его особенности.

Основы статуса субъектов Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ. Положения статуса развиваются конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами и могут дополняться договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Важное значение имеют решения Конституционного Суда РФ, корректирующие действующее законодательство (федеральное и субъектов РФ) и способствующие формированию конституционной практики.

Структура конституционно-правового статуса субъектов РФ отражает их своеобразие как субъектов правового общения. Она включает следующие элементы: принципы конституционно-правового статуса; атрибутивные признаки субъекта РФ; гарантии прав субъекта РФ; ответственность субъекта РФ266.

266 См.: Борисова М.М., Дудко И.Г. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. М., 2010. С. 22.

276

Субъекты Российской Федерации

Конституционно-правовой статус субъектов РФ основывается на базовых принципах Конституции РФ, выполняющих интегративную функцию: равноправия субъектов РФ; верховенства Конституции РФ и федерального права; разграничения предметов ведения и полномочий; взаимного согласия Федерации и субъектов РФ.

Атрибутивные признаки субъекта РФ представляют собой одновременно его права и обязанности (правообязанности). Конституция РФ, конституции и уставы, наделяя субъекты РФ правами, одновременно предписывают их обязательную реализацию. Атрибутивными признаками субъекта РФ как государственного образования выступают: официальное наименование; территория; органы государственной власти; законодательство; предметы ведения и полномочия; собственность; официальные символы.

Официальное наименование субъекта Российской Федерации отражает форму его публично-территориальной организации в составе Федерации, а также его определенную историю. Официальное наименование состоит из двух элементов: индивидуализирующего и дополнительного, указывающего на вид субъекта РФ (Республика Алтай, Забайкальский край, Воронежская область и т.д.). Оба элемента официального наименования субъекта РФ имеют равное политико-правовое значение.

Наименования республик, автономной области, автономных округов происходят от наименования этносов (например, Кабардино-Балкар- ская Республика, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ). Наименования большинства иных субъектов образованы от названия их административных центров (Красноярский край – г. Красноярск, Тверская область – г. Тверь, Самарская область – г. Самара). Наименования некоторых субъектов РФ производны от географических объектов (например, Амурская область – от реки Амур, Сахалинская область – от острова Сахалин, Камчатский край – от полуострова Камчатка).

В наименованиях субъектов РФ отражается организация Российского государства, построенная на двух принципах – этнотерриториальном и территориальном. На основе этнотерриториального принципа были созданы республики, автономная область, автономные округа как политические формы решения национального вопроса и сохранения традиций предшествующей федерации (РСФСР). Соответственно территориальный принцип положен в основу организации краев, областей, городов федерального значения.

На современном этапе развития государства этнотерриториальный принцип утрачивает актуальность, поскольку для большинства субъек-

277

Глава 12

тов РФ характерен рост многонационального состава. Развитие национальной культуры, образования, языка, сохранение национальных традиций имеют одинаковую важность для народов во всех субъектах РФ независимо от принципа их организации. Конституционное содержание современного российского федерализма позволяет заключить, что все народы России признаются государствообразующими.

Изменение официального наименования субъекта РФ осуществляется по его собственной инициативе. Принятое в установленном порядке такое решение является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции РФ267. Переименование, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, осуществляется указом Президента РФ. Данный порядок квалифицирован Судом как упрощенный. Переименование субъекта (присвоение ему нового имени) в данном случае главная и единственная цель осуществляемых действий, их основная причина268. Важно иметь в виду еще одно обстоятельство. Новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в Конституцию РФ, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств. Это важная с точки зрения Конституционного Суда особенность именно такого переименования региона.

Важное значение для характеристики статуса субъекта РФ имеет его территория. Она является основой для построения и функционирования системы государственной власти, пространством для организации административного устройства, местного самоуправления, местом правового регулирования отношений, складывающихся в каждом конкретном субъекте РФ.

Особенность территории субъекта РФ состоит в том, что она составляет часть территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Однако не все части территории России входят в состав субъектов РФ. Внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними, континентальный шельф, исключительная экономическая зона являются составной частью только территории Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов РФ как акты, определяющие их правовой статус, содержат специальные главы, посвященные определению

267См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.

268См.: Выдрин И.В. Законодательство субъектов Российской Федерации (Уральский федеральный округ). Екатеринбург, 2013. С. 13–14.

278

Субъекты Российской Федерации

границ субъекта и установлению его административно-территориального устройства (часто поименное перечисление административно-территори- альных единиц). В субъектах РФ приняты специальные законы об админи- стративно-территориальном устройстве, отражающие особенности адми- нистративно-территориального деления.

Вне пределов ведения Российской Федерации каждый из субъектов РФ обладает на своей территории определенной юрисдикцией. Однако регионы не вправе устанавливать особый правовой режим территории, в том числе приграничной. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в исключительном ведении федерального центра. Именно он определяет статус государственной границы, обеспечивает целостность и неприкосновенность территории, самостоятельно распоряжается ею.

Границы субъектов РФ являются по своей сути внутренними админи- стративно-территориальными границами. Они могут быть изменены только с взаимного согласия субъектов (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Нормы, определяющие порядок и формы выражения согласия субъектов РФ на изменение своих границ, содержатся в конституциях (уставах). Процедура изменения границ должна завершаться утверждением этого решения Советом Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).

Система органов государственной власти является неотъемлемым атрибутом статуса субъекта РФ. По Конституции РФ (ч. 2 ст. 11) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ определяет, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, федеральным законом должны быть определены общие принципы организации власти, в равной мере распространяющиеся как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти субъектов РФ, с учетом их особенностей. Важно также отметить, что в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ закреплено право республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В федерации законодательство представляет собой более сложную структуру, чем в унитарном государстве, поскольку формируется как фе-

279

Глава 12

деральной властью, так и органами государственной власти ее субъектов. В каждом субъекте РФ создан свой нормативно-правовой массив, который может быть определен как система законодательства субъекта Российской Федерации. Она является частью правовой системы Российской Федерации.

Юридическим условием формирования системы законодательства каждого субъекта РФ является федеральное право.

Во-первых, Конституция РФ устанавливает формы актов, принимаемые (издаваемые) в субъектах РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76). Это конституция (устав), законы и иные нормативные акты.

Во-вторых, закреплена юридическая сила региональных актов, их соотношение с федеральными актами, сферы их действия. Так, статья 76 Конституции РФ определяет, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Последние не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Система законодательства субъектов РФ является обособленной совокупностью соподчиненных нормативных правовых актов. Они регулируют отношения в пределах ведения субъектов РФ и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Систему регионального законодательства образуют: конституция (устав), законы субъекта РФ, договоры и соглашения субъекта РФ, постановления законодательного органа, указы (постановления) главы субъекта РФ, постановления высшего органа исполнительной власти, иные нормативные акты.

Особую роль в системе законодательства играют конституции и уставы субъектов РФ. Они обладают высшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам, принимаемым (издаваемым) на территории соответствующего субъекта РФ. В них закрепляется статус субъекта РФ, основы организации и деятельности региональных органов государственной власти, система законодательства, предметы ведения субъекта, его административно-территориальное деление, официальные символы, ор-

280