!Учебный год 2024 / Выдр

Федеративное устройство России

Современное федеративное устройство России явилось итогом сложных исторических процессов становления и развития государства. В течение многих веков происходило формирование Российской империи (IX–XIX вв.). Этот период охватывает: образование в IX в. Киевской Руси как раннефеодального древнерусского государства; объединение вокруг Москвы земель Северо-Восточной и Северо-Западной Руси; присоединение в XVI–XIX вв. территорий Поволжья, Урала, Сибири, Севера, Дальнего Востока; вхождение в его состав многих народов, в результате чего сформировалась Российская империя – самое крупное в мире многонациональное государство. К 1914 г. оно включало в себя генерал-губернатор- ства, губернии и области, не входившие в состав генерал-губернаторств, а также Кавказское наместничество252. В период, предшествующий переменам 1917 г., Российская империя являлась централизованным многонациональным унитарным государством с монархической формой правления.

Вусловиях нарастания противоречий, формирования революционной ситуации в стране России приходилось искать ответы на три взаимосвязанных вопроса, касающихся формы государственного устройства, формы правления и политического режима. При этом важнейшим был выбор между монархическим унитарным государством и федеративной республикой. Масштаб потенциальных рисков, связанных с федеративным устройством, осознавался ведущими политическими силами того времени. Наиболее серьезной и реальной угрозой в условиях многонационального состава России и роста национального самосознания являлся распад страны. Эта проблема в полном объеме не исчезла и в современной России. Необходимость ее решения, с одной стороны, подталкивает к формированию властной вертикали, способствующей высокой степени единства асимметричного федеративного государства, каким является Российская Федерация. С другой стороны, она порождает новые проблемы, связанные

сдемократичностью осуществления государственной власти.

Врезультате Февральской и Октябрьской 1917 г. революций России пришлось столкнуться с новой реальностью – сильнейшим сепаратизмом национальных окраин, использовавших популярную идею самоопределения народов в целях полного отделения от центральной России253. Многонациональный и многоконфессиональный состав Российской империи, будучи перманентным фактором ее нестабильности, повлек за собой мощ-

252См.: Новая Российская энциклопедия. В 12 т. / редкол.: А.Д. Некипелов, В.И. ДаниловДанильян, В.М. Карев и др. М., 2003. С. 344–345.

253См.: Биктагиров Р.Т. Российский федерализм: история и современность // Гражданин. Выборы. Власть. 2013. № 2 (июль – декабрь). С. 124.

261

Глава 11

ные центробежные процессы, спровоцированные революционными событиями. В целях сохранения единства Российского государства необходимо было решить вопрос о государственном устройстве страны. Динамика ее фактического распада в значительной степени повлияла на развитие взглядов вождей большевистской партии, которые вынужденно эволюционировали от желательности сохранения централизованного государства до целесообразности построения федерации.

Вопрос о федеративном устройстве России решался III Всероссийским съездом Советов (январь 1918 г.), принявшим Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она провозглашала Россию федерацией советских национальных республик, учрежденной на основе свободного союза свободных наций. В июле 1918 г. нормы Декларации вошли в Конституцию РСФСР254. Таким образом, правовой основой возникновения Российской Социалистической Федеративной Советской Республики выступала только конституция, и ничего более. Именно по этой причине РСФСР может быть отнесена к типу конституционных, а не договорных федераций.

Важным историческим этапом развития федеративных отношений явилось создание Союза Советских Социалистических Республик. На I съезде Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. были приняты Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик, а также Договор об образовании СССР. В состав субъектов Союза ССР вошли РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская Федерация (ЗСФСР). В Декларации были закреплены принципы добровольности объединения, равноправия республик и их право свободного выхода из союза. В Договоре устанавливались система союзных органов власти, их компетенция и порядок взаимоотношений с республиканскими органами власти. В связи с тем, что Договор, с одной стороны, создавал связи между республиками, свойственные для федеративного, то есть внутригосударственного объединения, а с другой – был заключен независимыми государствами, он обладал характеристиками как международно-правового, так и внутригосударственного договора255.

В дальнейшем его положения нашли выражение в Конституции СССР,

утвержденной 31 января 1924 г. II Съездом Советов Союза ССР. В ней указывалось, что Российская Социалистическая Федеративная Советская

254Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1918. № 51. Ст. 582.

255См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. М., 2012. С. 69.

262

Федеративное устройство России

Республика (РСФСР), Украинская Социалистическая Советская Республика (УССР), Белорусская Социалистическая Советская Республика (БССР) и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР: Советская Социалистическая Республика Азербайджан, Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская Социалистическая Республика Армения) объединяются в одно союзное государство – «Союз Советских Социалистических Республик». В результате СССР оформился как федерация союзных республик, а РСФСР в его составе представляла собой федерацию, основанную на автономии ее составных частей. В 1936 г. СССР объединил 11 союзных республик (Азербайджанская ССР, Грузинская ССР и Армянская ССР, бывшие ранее в составе ЗСФСР, непосредственно вошли в состав СССР; Казахская ССР и Киргизская ССР преобразованы из автономных республик)256.

Не менее динамичным был процесс развития Российской Федерации. Конституция РСФСР 1925 г.257, исходившая из признания права всех наций на самоопределение, а также воли трудящихся отдельных национальностей, населяющих Россию, устанавливала, что РСФСР объединяется с этими национальностями путем образования в своем составе национальных автономных советских социалистических республик и областей (ст. 13). В соответствии со ст. 14 следующей Конституции РСФСР 1937 г.258 РСФСР состояла из краев, областей, автономных советских социалистических республик, автономных областей. Согласно Конституции РСФСР 1978 г.259, которая была принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г. и до 1992 г. претерпела многократные изменения, Российская Федерация включала в себя республики, края, области, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономную область, автономные округа.

Период, прошедший с момента образования Союза ССР до его распада (26 декабря 1991 г.), вместил в себя множество событий. В этот исторический отрезок произошло дальнейшее развитие советской автономии,

256См.: Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1989. С. 1266.

257Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

258Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалисти-

ческой Республики: утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1937. 22 января.

259Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

263

Глава 11

пополнился круг автономных республик, возникла новая форма автономии – национальный округ260. Распад СССР явился итогом нарастающего процесса дезинтеграции, охватившего все системы общества – экономическую, политическую, социальную. В результате 15 республик, ранее бывшие в составе СССР, стали самостоятельными государствами.

Кризис государственности, выразившийся в усилении сепаратизма, затронул и Россию. С июля по октябрь 1990 г. декларации, провозглашающие суверенитет автономий в составе РСФСР, были приняты Северо-Осетин- ской АССР; Карельской АССР; Коми АССР; Татарской АССР; Удмуртской АССР; Якутской АССР; Бурятской АССР; Башкирской АССР; Калмыцкой АССР; Марийской АССР; Чувашской АССР261. Существенное влияние на федеративное устройство России оказало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, смягчившего противоречия между федеральным центром и стремящимися к суверенитету республиками в составе Российской Федерации. Постановлением Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. № 2689-I «О Федеративном договоре»262 он был включен в качестве составной части в Конституцию РФ. Таким образом,

вРоссии была сформирована основанная на новых принципах федерация, включившая в себя республики, автономную область, автономные округа, края, области, города федерального значения. Сложившееся положение

врешающей степени предопределило концептуальную проблему федеративного устройства современной России – неравенство ее субъектов, асимметричность федерации в целом.

§ 2. Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами. В них выражаются те взаимосвязанные признаки, которые характеризуют Россию как суверенное федеративное государство, выступающее самостоятельным субъектом единой внутренней и внешней политики. К со-

260См.: История отечественного государства и права. В 2 ч. Ч. 2 / под ред. О.И. Чистякова. М., 2010. С. 261.

261См.: Распад СССР: документы и факты (1986–1992 гг.). В 2 т. Т. I. Нормативные акты. Официальные сообщения / под общ. ред. С.М. Шахрая; сост. С.Н. Станских. М., 2009.

С.224–252.

262Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 898.

264

Федеративное устройство России

ставляющим конституционно-правовой статус Российской Федерации элементам относятся: 1) государственная территория, охватывающая территории ее субъектов; 2) независимость власти Российской Федерации как внутри, так и вне ее границ; 3) единая экономическая система, наличие федеральной собственности; 4) единая система федеральных органов власти; 5) единая правовая система, основанная на приоритете федеральных актов; 6) единое федеральное гражданство; 7) государственный язык; 8) государственные символы; 9) единая система обеспечения национальной безопасности;­ 10) самостоятельная международная правосубъектность.

Государственная территория, охватывающая территории ее субъектов, является территориальным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации. Согласно ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними263. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) и соответственно пространственный предел действия государственного суверенитета определяет Государственная граница Российской Федерации – линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»264 устанавливает особенности режима, защиты и охраны Государственной границы. Территориальное верховенство означает принадлежность Российской Федерации исключительных прав по распоряжению своей территорией, любых ее изменений, обеспечению целостности и неприкосновенности своей территории.

Независимость власти Российской Федерации как внутри, так и вне ее границ означает, что Российская Федерация обладает таким политико-пра- вовым свойством, как государственный суверенитет, – независимостью от всякой иной власти в отношениях с другими субъектами во внутренних и международных делах. В статье 3 Конституции РФ установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою

263См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155 ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.

264Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.

265

Глава 11

власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Суверенитет России обеспечивается целостностью ее территории, отсутствием у субъектов Российской Федерации как своего собственного суверенитета, так и права свободного выхода из состава Российской Федерации, возможности изменять свой статус в одностороннем порядке. Особая роль в обеспечении суверенитета Российской Федерации принадлежит ее Президенту, к функциям которого ст. 80 Конституции РФ относит принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Единая экономическая система, наличие федеральной собственности

является экономическим элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации. Единство экономической системы обеспечивается единством экономического пространства, запретом на установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения на территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Единство экономической системы основано и на единой денежно-финансовой системе. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком России. При этом введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в стране устанавливаются федеральным законом. В ведении Российской Федерации находятся регулирование правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Российская Федерация является самостоятельным субъектом права собственности. Федеральная государственная собственность включает в себя объекты: составляющие основу национального богатства страны; необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; оборонного производства; обеспечивающие жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие отдельных отраслей народного хозяйства; иные объекты.

Единая система федеральных органов власти является необходимым элементом федеративного государства. К федеральным органам государственной власти относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (парламент), Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, нижестоящие суды, другие государственные органы, представляющие федеральный

266

Федеративное устройство России

центр. Федеративное устройство России определяет особенности существования и формирования такой палаты, как Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Президент и Правительство России обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Единая правовая система, основанная на приоритете федеральных актов, включает в себя Конституцию РФ, иные федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Федерации и муниципальных образований. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, при этом Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое и повсеместное действие внутри страны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам федерального ведения, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Единое федеральное гражданство является устойчивой правовой связью лица с Российской Федерацией в целом, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Согласно ст. 71 Конституции РФ гражданство отнесено к ведению Российской Федерации, которая определяет принципы и правила, регулирующие отношения, связанные с российским гражданством, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.

Государственный язык является еще одним элементом конституцион- но-правового статуса Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Государственный язык является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей наших народов в едином многонациональном Российском государстве. При этом обязательность использования государственного языка Российской Федерации не должна толковаться как отрицание или умаление права на пользование государственными языками республик в составе Российской Федерации и языками народов России. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной

267

Глава 11

власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Всем ее народам гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Государственные символы Российской Федерации прежде всего включают государственные флаг, герб и гимн – установленные Конституцией РФ и формализованные федеральными конституционными законами отличительные знаки нашего государства. К неотъемлемым признакам федеративного государства относится именуемый столицей, официально признанный главный город страны, ее государственно-властный центр. Столицей Российской Федерации является город Москва – место нахождения федеральных органов государственной власти, официальных представительств субъектов РФ, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Статус столицы установлен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации»265.

Единая система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации понимается как совокупность сил и средств, обеспечивающих состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Силами обеспечения национальной безопасности являются Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена­ военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. Обеспечение национальной безопасности осуществляется разнообразными средствами, используемыми для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.

Особое место среди сил, обеспечивающих национальную безопасность, занимают Вооруженные Силы Российской Федерации, которые являются государственной военной организацией, составляющей основу обороны страны. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостно-

265 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683.

268

Федеративное устройство России

сти и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения иных задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации является Президент РФ. Создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику либо в которых предусматривается прохождение военной службы, не предусмотренных федеральными законами, запрещаются и преследуются по закону. Субъекты РФ не могут создавать свои собственные войсковые формирования.

Самостоятельная международная правосубъектность означает участие Российской Федерации в международных отношениях в качестве единого субъекта. Россия самостоятельно формирует и осуществляет единую внешнюю политику, выступает стороной в международных договорах. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся ее внешняя политика и международные отношения, международные договоры. Руководство внешней политикой осуществляет Президент РФ. Он ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

§ 3. Предметы ведения Российской Федерации

Предметы ведения Российской Федерации можно определить как наиболее значимые для федеративного государства сферы общественных отношений, регулирование которых осуществляется только федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти.

Перечень предметов ведения Российской Федерации закреплен в ст. 71 Конституции РФ. При определении этого перечня использовались: 1) объектные критерии (например, федеративное устройство и территория Российской Федерации, федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития); 2) функциональные критерии (например, установление основ федеральной политики; определение статуса и защита государственной границы);

269

Глава 11

3) регулятивно-правовые критерии (например, принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств), 4) иные критерии (например, посредством указания областей деятельности (внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира)).

Можно выделить несколько сфер, охватывающих предметы ведения Российской Федерации:

Всфере обеспечения единства правового пространства, единой законности и правопорядка, осуществления правосудия к ведению Российской Федерации отнесено принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

Всфере государственного устройства и обеспечения территориального верховенства – федеративное устройство и территория Российской Федерации.

Всфере организации системы государственной власти в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.

Вгуманитарной сфере – регулирование и защита прав и свобод человека

игражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Всфере осуществления единой экономической политики – установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральная государственная собственность и управление ею; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.

270