§2. Система прав на земельные участки в Российской Федерации: тенденции развития законодательства

Правовое регулирование отношений, возникающих в отношении права собственности и иных прав на землю осуществляется нормами земельного и гражданского законодательства. В земельно-правовой и цивилистической доктрине продолжают оставаться дискуссионными вопросы о соотношении и разграничении между этими отраслями при регулировании земельно-имущественных отношений, включая права на землю и земельные участки.

Представителями науки земельного права отмечается связь категории права собственности на землю с гражданским законодательством, устанавливающим общие положения о праве собственности на имущество и земельным законодательством, определяющим особенности реализации этого права для земельных участков¹³¹. По мнению О.С. Крассова, право собственности на земельный участок представляет собой институт как гражданского, так и земельного законодательства¹³².

Однако отраслевой приоритет при регулировании этих отношений учеными определяется по-разному. Как считает, например, Ю.Н. Андреев, правовое регулирование имущественных отношений, связанных с земельными участками, - нормами гражданского права с учетом норм земельного законодательства¹³³. Е.А. Суханов в числе предложений по совершенствованию гражданского законодательства предлагает выделять право собственности на земельные участки и иные природные объекты в составе норм о праве собственности, которые предлагается сосредоточить в самостоятельном подразделе 3 «Право собственности» раздела II «Вещное право» ГК РФ (после подраздела 1 «Владение» и подраздела 2 «Общие положения о вещных правах»)¹³⁴. Данное предложение основано на более ранних научных позициях ученого, который еще в 2000 г. писал, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного (гражданско-правового) оборота¹³⁵, в связи с чем из Земельного кодекса необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву¹³⁶.

Сторонники данной концепции (В.В. Витрянский, М.И. Брагинский и др.) считают, что в условиях рыночной экономики земельные участки вовлечены в гражданский оборот; имущественные отношения по поводу земли регулируются исключительно нормами гражданского права¹³⁷ По мнению Н.П. Лотникова, имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками отвечают критериям гражданско-правового отношения, в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ¹³⁸.

Вышеуказанные теоретические представления нашли отражение в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009¹³⁹. Она включает в себя концепцию развития законодательства о вещных правах, в которой признана целесообразность изъятия и помещения в ГК с необходимой переработкой гражданско-правовых норм, содержащиеся в Земельном кодексе РФ, включая право собственности на земельные участки и иные природные объекты, а также предлагается введение ряда новых для российского права правовых титулов вещных прав на землю (право застройки, эмфитевзис и др.), которое должно сопровождаться исключением из ЗК РФ всех норм о правах на землю и переносом их в ГК РФ.

Однако в Земельном кодексе РФ продолжает сохраняться закрепленный в п. 3 ст. 3 приоритет специального – земельного законодательства перед гражданским законодательством при регулировании имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок, несмотря на критику данной нормы со стороны цивилистов. По мнению Е.А. Суханова, этот пункт прямо вторгается в закрепленный ст. 2ГК предмет гражданско-правового регулирования и пытается регулировать частноправовые (гражданские) отношения нормами публичного (земельного) права¹⁴⁰.

Тем не менее, как справедливо отмечается в науке земельного права и эколого-правовой доктрине, земельное и другие природоресурсные отрасли законодательства и права регулируют отношения собственности с учетом своих потребностей и, главное, особенностей объектов этой собственности, их специфики и роли в развитии как самой природы, так и общества¹⁴¹. По мнению О.И. Крассова, в земельном, а не гражданском законодательстве определяются внешние пределы права собственности, а следовательно, его содержание. В земельном праве право собственности на землю не имеет абсолютного характера, поскольку устанавливаются различные ограничения прав на землю (ст. 56 ЗК РФ), в том числе в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд (ст. 56.1 ЗК РФ). Таким образом, в земельном законодательстве обеспечивается баланс публичных и частных интересов, исходя из принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан, сформулированного в пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, а также иных принципов¹⁴². В обоснование позиции особого отношения к природным объектам и ресурсам как объектам права собственности и оборота в научной литературе приводится ст. 129 ГК РФ в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Другими словами, актами экологического законодательства, а не Гражданским кодексом регулируются отношения собственности на природные объекты¹⁴³. При этом справедливо отмечается, что земля и земельные участки, являющиеся объектами недвижимости, обладают одновременно свойствами и характеристиками, отличающими ее от иных объектов вещного права¹⁴⁴ (в частности, предприятия как недвижимого комплекса), что нашло отражение в легальном признании земли как природного объекта и природного ресурса, а также земельных участков (их частей), получивших законодательное закрепление в п. 1 ст. 6 Земельного кодекса РФ в качестве объекта земельных отношений.

Данная специфика проявляется и в отношениях права собственности и иных прав на землю и земельные участки, например, при определении прав и обязанностей собственников, а также иных правообладателей. В числе их обязанностей, например, указано использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществление мероприятий по охране земель; недопущение негативного воздействия на земли и почвы и др. (ст. 42 Земельного кодекса РФ).

Такое объективное свойство земли как природного ресурса, являющегося основным средством производства в сельском хозяйстве, отражено в видах разрешенного использования, предусмотренных Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 № 540¹⁴⁵, в котором, в частности, выделено сельскохозяйственное использование.

Такие свойства и характеристики имеют отношение к земле не только как объекту права публичной собственности, но и к земельным участкам, находящимся в частной собственности, а также предоставленным на иных правах. Приведенные в земельно-правовой доктрине вышеприведенные доводы подтверждают обоснованность легализации права собственности на землю и иных прав (вещных и обязательственных) в земельном законодательстве, в нормах которого закреплен отраслевой приоритет при регулировании имущественных отношений с земельными участками.

Нормами земельного законодательства осуществляется регулирование отношений, возникающих по поводу публичной собственности, в том числе ее разграничении. Наряду со ст. ст. 16-19 Земельного кодекса РФ, закрепляющими критерии отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации (федеральной собственности), собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, в федеральных законах также определены земельные участки в целях разграничения государственной собственности на землю.

Например, в ст. 3.1. Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» разграничение государственной собственности на землю предусмотрено на основании следующих основных признаков, позволяющих отнести земельный участок к собственности одного из публичных образований (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование):

- нахождение на земельном участке здания, строения, сооружения, находящегося в собственности соответствующего публичного образования;

- если земельный участок был предоставлен органам власти соответствующего уровня, их территориальным органам (в отношении федеральных органов государственной власти), казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами власти соответствующего уровня;

- прямое указание федерального закона, а в отношении земель, относящихся к муниципальной собственности, - прямое указание федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, принятого в соответствии с федеральным законом.

Федеральная собственность на лесные участки в составе земель лесного фонда определена в п. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ. В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»¹⁴⁶ земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, а также национальных парков, находятся в федеральной собственности (п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 12 Закона). Разграничение государственной собственности на землю предусмотрено и другими федеральными законами.

Несмотря на подробное правовое регулирование отношений по разграничению государственной собственности на землю, в научной литературе выделяются теоретические и практические проблемы в данной области¹⁴⁷.

Наряду с правом собственности на землю в Земельном кодексе РФ содержится гл. IV «Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками». Данная глава претерпела изменения, связанные в первую очередь, с признанием Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ¹⁴⁸ утратившими силу с 1 марта 2015 г. ст. 20 и 21 Земельного кодекса РФ, которыми предусматривались право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками. Одновременно в гл. V.1 была включена ст. 39.9 «Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование», в соответствии с которой на данном праве земельные участки из состава земель, находящихся в публичной собственности, предоставляются на основании решения уполномоченного органа исключительно:

1) органам государственной власти и органам местного самоуправления;

2) государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным);

3) казенным предприятиям;

4) центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.

В данной статье в основном были воспроизведены положения ст. 20 Кодекса в части субъектов, которым земельные участки предоставлялись на данном праве. Тем самым можно сделать вывод о сохранении в системе прав на землю, предусмотренных Земельным кодексом РФ права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Другие юридические лица, за исключением указанных в п. 2 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами, установленными гл. VI Кодекса.

Что касается граждан, то в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона за ними сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования, а также право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до дня введения в действие Земельного кодекса РФ.

Эти права сохранены в Гражданском кодексе РФ (ст. 265-269). В этих условиях, как обоснованно отмечается в научной литературе, преждевременно исключать соответствующие нормы из Земельного кодекса (ст. 20 и 21), создавая недопустимую правовую неопределенность¹⁴⁹.

Аренда земельных участков предусмотрена ст. 22 Земельного кодекса РФ, в которой содержатся положения, определяющие как содержание данного права, так и договора аренды. В п. 1 данной статьи закреплена возможность иностранных граждан, лица без гражданства иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.

Земельные участки, могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ. Исключением являются земельные участки, изъятые из оборота изъяты: земельные участки, занятые объектами, находящимися в федеральной собственности в соответствии с п. 4 ст. 27 Кодекса. На эти отношения распространяются установленные при регулировании имущественных отношений с земельными участками правила, определенные п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ.

В числе предусмотренных ст. 22 Земельного кодекса РФ особенностей, определяющих содержание права аренды земельных участков, следует положения, содержащиеся в п. 5.1, 9.1 и 9.2, дополнительно включенных в нее Федеральными законами от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ и от 21 июля 2014 г. № 224-ФЗ, предусматривающие, что арендатор земельного участка - лицо, с которым заключен договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома, договор об освоении или о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, вправе передавать права и обязанности по договору аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка только в случае передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории. При этом указанными законами предусмотрена необходимость согласования передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории с органом государственной власти или органом местного самоуправления, с которым заключен соответствующий договор. Исключение предусмотрено только в случае передачи указанными лицами арендных прав в залог. В этом случае применяются общие правила, предусмотренные п. 5 и 9 ст. 22 Кодекса.

Земельным кодексом РФ определен порядок предоставления в аренду земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности, на торгах и без проведения торгов (ст. 39.6), а также предусмотрены особенности заключения такого договора (ст. 39.8).

В научной литературе выделяются проблемы, связанные с возникновением и реализацией права аренды земельного участка, в том числе предоставленного на праве аренды из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности¹⁵⁰.

Существенное изменение Земельный кодекс претерпел в части правового регулирования права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут), предусмотренного ст. 23 Кодекса. Земельный сервитут как юридическая конструкция выполняет весьма важную функцию: позволяет в специально оговоренных случаях и пределах использовать чужой земельный участок.

Сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Согласно п. 1 ст. 274 Гражданского кодекса РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.

Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных гл. V.3 Земельного кодекса РФ. Данной главой предусмотрено заключение соглашения об установлении такого сервитута в случаях: размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка; проведения изыскательских работ; ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Публичный сервитут устанавливается в соответствии с Земельным кодексом РФ. К правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения Гражданского кодекса РФ о сервитуте и положения гл. V.3 Земельного кодекса не применяются.

В п. 4 ст. 23 Земельного кодекса содержится исчерпывающий перечень случаев установления публичного сервитута, в том числе для: прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе; размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя; прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства); 8) использования земельного участка в целях, предусмотренных ст. 39.37 Кодекса.

В юридической литературе продолжаются научные дискуссии о правовой природе и сущности публичных сервитутов, представителями цивилистической науки вносятся предложения об упразднении института публичных сервитутов и введении института ограничений в целях удовлетворения публичных интересов. По мнению Е.А. Суханова, публичные сервитуты не имеют ничего общего с ограниченными вещными правами (сервитутами), а являются примерами ограничения прав собственников соответствующих природных объектов, поскольку не направлены в отношении конкретных управомоченных лиц, а позволяют использовать названные объекты неограниченному (неопределенному) кругу лиц¹⁵¹. В связи с этим ученый относит к числу весьма неудачных новелл закрепление п. 2 ст. 23 ЗК «публичного сервитута»¹⁵².

Несмотря на дискуссионность правовой природы и содержания публичного института в юридической доктрине, в рамках земельного права происходит развитие правового регулирования этих отношений. Федеральным законом от 03.08.2018 N 341-ФЗ Земельный кодекс дополнен гл. V.7 «Установление публичного сервитута в отдельных целях», в которой определены цели и органы, принимающие решение об установлении публичного сервитута, условия и порядок его установления, включая срок, плату, установлены требования к решению об установлении такого сервитута, соглашению о его осуществлении, предусмотрены права и обязанности обладателя публичного сервитута, другие нормы, регулирующие данные отношения.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости», за исключением сервитутов, предусмотренных п. 4 ст. 39.25 Земельного кодекса РФ. Сведения о публичных сервитутах вносятся в Единый государственный реестр недвижимости.

Особенности установления сервитута, публичного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в границах полос отвода автомобильных дорог, устанавливаются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁵³.

Право безвозмездного пользования земельными участками, предусмотренное в ст. 24 Земельного кодекса РФ также претерпело изменение. Законом № 171-ФЗ предусмотрена замена права безвозмездного срочного пользования на право безвозмездного пользования. Это связано с общей тенденцией гармонизации земельного и гражданского законодательства и направлено на исключение споров о правовом регулировании данного права. Законом ст. 24 была дополнена 1.1, согласно которому договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Земельным кодексом РФ. Необходимость такого уточнения связана с тем, что целый ряд особенностей заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности (порядок заключения, стороны, сроки и др.), предусмотрен гл. V.I ЗК РФ.

Важно также отметить, что в соответствии с ч. 18 ст. 34 Закона № 171-ФЗ земельные участки, предоставленные до 1 марта 2015 г. в безвозмездное срочное пользование, считаются предоставленными в безвозмездное пользование. При этом замена ранее выданных документов или внесение изменений в такие документы, записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащие слова «безвозмездное срочное пользование», не требуется.

В безвозмездное пользование могут предоставляться земельные участки: находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены ст. 39.10 Земельного кодекса, в том числе в виде служебного надела; находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам или юридическим лицам на основании договора, в том числе в виде служебного надела.

Согласно п. 2 ст. 24 Земельного кодекса РФ (в новой редакции, действующей с 1 января 2017 г.) в качестве служебных наделов могут предоставляться являющиеся таковыми земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий.

Категории работников организаций транспорта, лесной промышленности, категории работников лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками, и других сфер деятельности, имеющих право на получение служебных наделов, устанавливаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Например, согласно п. 5 ст. 11 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие управление государственными природными заповедниками, вправе предоставлять на участках частичного хозяйственного использования своим работникам в безвозмездное пользование служебные наделы.

Субъектами РФ также приняты законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие предоставление служебных наделов, например, Закон Курганской области от 5 ноября 2013 г. № 76 (ред. от 02.12.2016) «О служебных наделах на территории Курганской области»¹⁵⁴, постановление Правительства Свердловской области от 16 декабря 2013 г. № 1514-ПП (ред. от 16.02.2017) «Об установлении категорий работников организаций транспорта, лесной промышленности, категорий работников лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками, и других сфер деятельности, имеющих право на получение служебных наделов»¹⁵⁵ и др. Служебные наделы предоставляются указанным работникам на время установления трудовых отношений на основании их заявлений по решению соответствующих организаций.