Административное судопроизводство. Часть II. Особенности рассмотрения, обжалование, пересмотр и исполнение судебных актов

ГАРАНТ:

См. также Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска (Л.Ф. Бадыков, Т.В. Богданова, В.А. Гуреев, К.Б. Ряховский, журнал "Библиотечка "Российской газеты", выпуск 11, июнь 2016 г.)

Л.Ф. Бадыков,

старший преподаватель кафедры

государственно-правовых дисциплин

Казанского института (филиала)

Всероссийского государственного университета

юстиции (РПА Минюста России)

Т.В. Богданова,

помощник прокурора прокуратуры

Октябрьского района города Тамбова,

кандидат юридических наук

В.А. Гуреев,

заведующий кафедрой организации службы

судебных приставов и исполнительного

производства Всероссийского государственного

университета юстиции (РПА Минюста России),

доктор юридических наук, доцент

К.Б. Ряховский,

главный специалист-эксперт отдела

аналитической деятельности

и совершенствования законодательства

Правового управления Федеральной службы

судебных приставов, кандидат юридических наук

Журнал "Библиотечка "Российской газеты", выпуск 12, июнь 2016 г., с. 1-160.

Предисловие

8 марта 2015 г. был принят Кодекс административного судопроизводства РФ, вступивший в силу 15 сентября этого же года. Его принятие является одним из важнейших событий в правовой жизни России, поскольку оно позволило значительно переработать и впервые выделить в единый и самостоятельный кодифицированный нормативный правовой акт нормы, регулирующие порядок рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, а также других дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.

Если ранее указанные дела рассматривались судами в рамках гражданского судопроизводства, поскольку регулирующие порядок их рассмотрения нормы содержались в Гражданском процессуальном кодексе РФ, то теперь они разрешаются в порядке нового особого вида судопроизводства - административного.

Следует отметить, что в ходе работы над проектом Кодекса административного судопроизводства РФ был учтен ряд сложившихся в судебной практике позиций по вопросам порядка рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, в связи с чем нормы, регулирующие административное судопроизводство, в значительной степени отличаются от предшествовавших им норм Гражданского процессуального кодекса РФ.

Данная книга подготовлена в целях освещения особенностей и новшеств порядка рассмотрения названных категорий дел, установленного Кодексом административного судопроизводства РФ, и основана на анализе уже имеющейся судебной и правоприменительной практики в совокупности с выработанными теоретико-правовыми основами.

Издание предназначено для самого широкого круга читателей: практикующих юристов, государственных служащих, студентов и преподавателей юридических вузов, а также всех интересующихся процессуальным законодательством.

В.А. Гуреев,

К.Б. Ряховский

Глава 1. Особенности производства по отдельным категориям административных дел

§ 1. Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

В качестве особенностей производства по административным делам указанной категории следует отметить, что недействующим может быть признан любой нормативный правовой акт на протяжении всего срока его действия, о чем подается административный иск.

Состав лиц, имеющих потенциальную возможность участия в судебном процессе, достаточно широк, однако существуют определенные ограничения.

[Например, при производстве дел в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде РФ участники в обязательном порядке должны быть представлены посредством представителей.

Вероятно, данный регламент был принят законодателем в целях гармонизации и упорядочения судебного процесса.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов должны рассматриваться с участием прокурора. При этом особым образом регламентирован порядок предоставления прокурором заключения по делу. Так, если дело возбуждено на основании административного искового заявления указанного должностного лица, то заключение им не предоставляется, и наоборот: если дело возбуждено не по инициативе прокурора, то он, вступив в судебный процесс, дает заключение по данному административному делу.

По рассматриваемой категории дел не могут быть поданы, а равно приняты встречные административные исковые требования.

Требования к содержанию административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим достаточно стандартны, как и большинство процессуальных процедур.

В качестве мер предварительной защиты по иску суд вправе применить только запрет применения оспариваемого нормативного акта или отдельных его положений.

Несколько дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта или отдельных положений этого акта могут быть объединены в одно производство.

По общему правилу административные дела обозначенной категории рассматриваются судом в течение двух месяцев со дня подачи иска и в течение трех месяцев, если дело рассматривается Верховным Судом РФ. Однако для рассмотрения и разрешения дел по административным исковым заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, принятых избирательными комиссиями, либо нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ предусмотрены сокращенные сроки или вовсе немедленный порядок (ч. 1 ст. 241 КАС РФ). Кроме этого, сокращенный срок рассмотрения (10 дней) установлен для дел об оспаривании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Участники дела надлежащим образом извещаются о времени и месте судебного заседания. Однако их неявка не является препятствием к рассмотрению дела, за исключением неявки субъектов, чье присутствие определено судом в качестве обязательного.

При проверке законности положений оспариваемых нормативных актов суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении. При этом он обязан выяснить ряд обстоятельств, указанных в законодательстве. Обязанность доказывания возложена на субъекта, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

Обратите внимание: несмотря на исковое производство и определенную аналогию с гражданским процессом, в рамках производства по указанной категории дел не применим институт примирения сторон.

Производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта прекращается по основаниям, указанным в ст. 214 КАС РФ.

Относительно прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта следует иметь в виду, что отказ от административных исковых требований не обязывает суд прекратить производство по делу. Кроме этого, даже если в период рассмотрения дела оспариваемый нормативный правовой акт утратит свою силу или будет отменен или изменен и перестанет затрагивать права, свободы и законные интересы истца, суд вправе, но не обязан прекратить производство по делу.

Содержание решения суда достаточно стандартно и аналогично решениям, принимаемым в рамках гражданского процесса, но с учетом специфики рассматриваемой категории дел. Примечательно, что решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Более того, суд может обязать субъекта, изначально принявшего оспариваемый акт, принять новый, при условии, что выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Решение суда может быть обжаловано в соответствии с нормами и положениями КАС РФ.

§ 2. Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В гл. 22 КАС РФ урегулирован институт обращения в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной или муниципальной власти, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

В установленных законом случаях Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями соответствующего содержания в защиту прав, свобод и законных интересов широкого круга лиц.

Так, Казанский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к исполнительному комитету Октябрьского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан о возложении обязанности обратиться в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с заявлением о постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, а именно канализационной сети водоотведения и канализационной насосной станции, которые используются для водоотведения жилых многоквартирных домов; о возложении обязанности до обнаружения собственника либо принятия указанного имущества в муниципальную собственность осуществлять содержание и надлежащую эксплуатацию системы водоотведения жилых многоквартирных домов. Заявленные требования мотивированы следующим. Прокурорской проверкой установлено, что канализационные (хозяйственно-бытовые) стоки, образующиеся от многоквартирных домов через канализационную насосную станцию, поступают в канализационную сеть, находящуюся на территории птицеводческого хозяйства производственной базы крестьянско-фермерского хозяйства.

После переполнения нефункционирующих отстойников организации, канализационные стоки самотеком вытекают на территорию указанной производственной базы и далее, растекаясь по рельефу местности на территории Октябрьского сельского поселения, частично образуют места скопления и частично попадают в залив Куйбышевского водохранилища. При этом производственная база крестьянско-фермерского хозяйства с сентября 2013 года деятельность не осуществляет, договоры на прием канализационных сточных вод в собственные сети крестьянско-фермерским хозяйством не заключались. Канализационная насосная станция является бесхозяйной, а канализационные стоки сбрасываются на рельеф местности и в водный объект без очистки. Указанные факты нашли свое подтверждение в ходе выездных обследований территории прокуратурой. Кроме этого, по результатам анализа отобранных проб выявлено существенное превышение в канализационных сточных водах, разлитых на рельефе местности, концентраций загрязняющих веществ. Отсутствие собственника и эксплуатирующей организации приводит к невозможности осуществления контроля за состоянием работоспособности сети водоотведения, а отсутствие обязанности по ее содержанию и ремонту приводит к аварийным ситуациям и загрязнению окружающей среды. Исполнительный комитет Октябрьского сельского поселения является единственным органом, обладающим правом подачи заявления о постановке имущества на учет в качестве бесхозяйной, следовательно, обязан это делать.

Требование удовлетворено в связи с недоказанностью отсутствия негативного воздействия отведения неочищенных канализационных сточных вод на рельеф местности.

См.: Апелляционное определение Верховного Суда Республики Татарстан от 19.02.2016 N 33а-1585/2016.

Не подлежат рассмотрению административные исковые заявления в обозначенном порядке, если на момент их подачи уже осуществляется проверка по заявленным в иске основаниям в рамках иного судебного разбирательства.

Срок обращения в суд с административным исковым заявлением определен в пределах трех месяцев со дня, когда субъекту стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов. Законодателем установлен сокращенный срок, составляющий 10 дней, подачи заявления по основаниям, предусмотренным в ч. 2-4 ст. 219 КАС РФ.

Достаточно лояльно законодателем урегулирован вопрос пропуска срока. Так, согласно ч. 5 ст. 219 КАС РФ данное обстоятельство не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска выясняются непосредственно в судебном заседании или в рамках предварительного судебного заседания.

Пропущенный срок может быть восстановлен судом, но в рамках гл. 22 КАС РФ не уточняется, каким образом: посредством подачи отдельного заявления или посредством ходатайства в рамках искового заявления.

В п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" разъясняется, что если постановление, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя были обжалованы в порядке подчиненности, то судам общей юрисдикции следует учитывать положения ч. 6 ст. 219 КАС РФ о том, что несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствуют о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.

Пропуск срока на обращение в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).

Требования к содержанию и оформлению административного искового заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, аналогичны требованиям КАС РФ, предъявляемым к иным заявлениям, при этом в нем должны быть указаны определенные сведения, предусмотренные ст. 220 КАС РФ.

Перечень оснований для возврата искового заявления стандартен, но основанием для оставления его без движения может быть только несоответствие искового заявления требованиям вышеуказанной нормы. В частности, если в нем не указаны сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие.

Например, определением Минусинского городского суда заявление о признании незаконными и нарушающими права действий, понуждении к совершению действий было оставлено без движения, поскольку оно не соответствует требованиям ст. 125, 126, 220 КАС РФ.

Судебная коллегия по административным делам Красноярского краевого суда указанное определение изменила, исключив из мотивировочной части указание на необходимость предоставления административным истцом документа о высшем юридическом образовании и сведений о вручении копий административного иска с приложенными к нему документами иным лицам, участвующим в деле.

См.: Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 29.02.2016 N 33а-2298/2016.

В качестве особенности уведомления участников процесса посредством направления определения о принятии искового заявления к производству следует назвать оперативные сроки отправки (день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку), которые реализуются в случае принятия к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения.

В качестве мер предварительной защиты по иску суд вправе применить:

- приостановление действия оспариваемого решения (должностных лиц) в части, относящейся к административному истцу;

- приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия.

Несколько дел об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть объединены в одно производство.

Суд прекращает производство по административным делам, регламентированное гл. 22 КАС РФ, в случаях, указанных в ст. 225 КАС РФ. В качестве особенности прекращения производства по указанной категории дел следует указать на то, что судья может реализовать свое право на рассматриваемое процессуальное действие, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

По общему правилу административные дела обозначенной категории рассматриваются судом в течение одного месяца со дня подачи иска, Верховным Судом РФ - в течение двух месяцев. Для рассмотрения административных дел, указанных в ч. 2-4 ст. 226 КАС РФ, установлен сокращенный срок, составляющий 10 дней. Эти сроки могут быть продлены в соответствии с ч. 2 ст. 141 КАС РФ, если дело касается оспаривания решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судебных приставов-исполнителей.

Более того, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, рассматриваются судом в день проведения упомянутых мероприятий, если дело возбуждено в этот же день. Также допускается рассмотрение указанных дел в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня административное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено.

Участники дела надлежащим образом извещаются о времени и месте судебного заседания. Вместе с тем их неявка не является препятствием к рассмотрению дела, за исключением неявки субъектов, чье присутствие определено судом в качестве обязательного.

При проверке законности положений оспариваемых нормативных актов суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении. При этом он обязан выяснить ряд обстоятельств, указанных в законодательстве. Обязанность доказывания перечисленных в нормах обстоятельств возложена на субъекта, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются. Последний может быть обязан предоставить необходимые доказательства по инициативе суда и подвергнут штрафу в случае непредоставления или несообщения о невозможности предоставления доказательств.

Содержание решения суда достаточно стандартно и аналогично решениям, принимаемым в рамках административного процесса, но с учетом специфики рассматриваемой категории дел.

В качестве новеллы следует отметить полномочие суда, который может признать необходимым опубликование решения суда по рассматриваемой категории дел в установленный им срок и в указанном им печатном издании, а при отсутствии указания на такое издание - в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица.

Решения по рассматриваемой категории дел целесообразно разделить на два основных типа (см. табл. N 1).

Таблица N 1

Особенности решения по делам, которые не связаны с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования)	Особенности решения по делам, которые связаны с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования)
Решение суда принимается немедленно после разбирательства административного дела
По сложным административным делам может быть объявлена резолютивная часть решения суда
Составление мотивированного решения суда может быть отложено на срок не более чем пять дней со дня окончания судебного разбирательства по административному делу	Если объявлена только резолютивная часть решения суда, мотивированное решение суда об отказе в удовлетворении соответствующего административного иска должно быть составлено судом в день принятия данного решения в возможно короткие сроки после окончания судебного заседания
Копии решения вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, их представителям или направляются им в течение трех дней со дня принятия решения суда в окончательной форме	Копии решения по делу, рассмотренному до дня проведения публичного мероприятия или в день его проведения, незамедлительно после изготовления данного решения вручаются или направляются указанным лицам с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий
Решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу	Решение суда подлежит немедленному исполнению
В случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения

Решение суда по административному делу рассматриваемой категории может быть обжаловано по общим правилам, установленным КАС РФ.