6853

11

власти на уровне как РФ, так и ее субъектов. В административном праве поня- тие государственного управления рассматривается в узком понимании.

В связи с указанным встает вопрос о соотношении таких понятий как государственное управление и исполнительная власть. В целом сложилось три точки зрения на соотношение указанных понятий (самому раскрыть эти точки зрения).

1)исполнительная власть является частью государственного управления;

2)государственное правление это тоже самое, что и исполнительная

власть;

3)государственное управление и исполнительная власть никак не соотно-

сятся.

Ранее было отмечено, что согласно правовому подходу, государственное управление – организация государственной власти путем подчинения праву. В тоже время нет диной точки зрения относительно способов организации.

Согласно первому подходу, государственное управление рассматривается как деятельность органов государства. Так, А.Е. Лунев писал, что государ- ственное управление - это организаторская деятельность, направленная на объ- единение, координацию усилий людей, государственных органов, учреждений, предприятий, организаций в целях решения задач экономического, научно- технического, социально-культурного и административно-политического ха- рактера

Второй подход предлагает определять государственное управление как воздействие. Это поддерживал Г.В. Атаманчук, который писал, что сущность государственного управления обнаруживается, прежде всего, через такой атри- бутивный признак, как воздействие органов государства на общественные от- ношения и связи. Эту же точку зрения разделял и Ю.А. Тихомиров, который писал, что любое управление, в том числе и государственное, необходимо по- нимать как целенаправленное, опирающееся на познание объективных законо- мерностей воздействие управляющей системы на происходящие процессы для оптимального достижения поставленных целей.

Спорным является также вопрос относительно соотношения понятий гос- ударственное управление и государственное регулирование. Существует не- сколько точек зрения:

1) Государственное регулирование является частью государственного управления, т.к.

Одной из функций государственного управления является государствен- ное регулирование. При этом в данном случае под регулированием понимается

– это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. При этом известно, что государственное управление бывает:

А) Координационное.

Такая модель управления при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одной и той же социальной общно-

12

сти или взаимодействие нескольких общностей характеризуется тождественно- стью, равновеликостью. Для данной модели управления характерно наличие равновесия между участниками управленческого отношения, характеризующе- еся равными возможностями и равными воздействиями. Деятельность каждого из них упорядочивается в соответствии с деятельностью других. Воздействие участников друг на друга не принимает характер односторонней зависимости и подчиненности.

Б) Субординационное (государственное регулирование).

Модель социального управления, при которой осуществляется верти- кальное упорядочение, а один из элементов какой-либо общности или одна из взаимодействующих общностей играет роль ведущего, определяющего начала в деятельности всех остальных. Здесь действует соподчинение. Один элемент в составе общности или отдельная общность в составе взаимодействия берут верх над другими и подчиняют их себе.

Важнейшими особенностями субординации как вида управления дея- тельностью социальных общностей являются следующие: 1) в условиях субор- динации одни социальные общности оказывают направляющее воздействие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять функции, которые им раньше не были свойственны; 2) значительное изменение функций зависимыми общностями способно привести к изменению их совокупных характеристик и даже качеств в целом; 3) новые функции и новые качества социальных общно- стей создают предпосылки для возникновения новых субординационных зави- симостей, отличающихся еще большей сложностью.

В) Реординационное.

Модель управления, при которой осуществляется правовое предпочтение одной общности другой или одних сторон, частей и элементов какой-либо общности другим, как по горизонтали, так и по вертикали (например, перепод- чинение государственных органов).

В теории административного права встречается также точка зрения со- гласно которой реординационное управление подразумевает обратное воздей- ствие управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

2) Государственное управление – часть государственного регулирования,

т.к.

Предметом правового регулирования в сфере правообразования высту- пают общественные отношения субъектов, в процессе которых формируются правовые нормы. В данном случае, государственное регулирование и государ- ственное управление как виды правовой деятельности соотносятся как общее и частное или как частное и общее. Государственное управление как составляю- щая часть государственного регулирования, так как государственное управле- ние осуществляется только на основании принятых правовых норм и немысли- мо без них. В тоже время, государственное регулирование регламентирует об- щественные отношения выходящие за пределы государственного управления. В данном случае речь идет о позитивном государственном регулировании, по су-

13

ти, означает создание благоприятных условий для развития действенных и вос- требованных правовых механизмов в государственном управлении и одновре- менно блокирование тормозящих его негативных факторов.

Особое значение сегодня приобретает менеджеристский подход к госу- дарственному управлению (концепция государственного менеджмента). Ос- новная идея разработки данной концепции – выработка научно обоснованных подходов повышения эффективность, экономичность и результативность.

1)оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малоза- тратность; на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры;

2)стремятся быть ближе к людям – потребителям, клиентам;

3)и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельно- сти относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степе- ни), что не исключает нахождение баланса между централизованным управле- нием и свободой действий на местах.

2.Актуальные вопросы определения правового статуса субъектов

административного права

1.Понятие субъекта административного права. Виды субъектов.

2.Понятие и содержание административно правового статуса

3.Административно-правовой статус граждан РФ

Понятие субъекта административного права

Субъект административного права – это конкретный участник (физиче- ское или юридическое лицо (организация), административно-правовых отно- шений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмот- рению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой.

Физические (юридические) лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами исполнительной власти или публич- ного управления, а становятся субъектами административного права:

а) в силу необходимости совершения какого-либо действия (получение справки например),

б) выполнения установленной для них обязанности, в) получения разрешения (лицензии) соответствующего государственного

органа, г) оспаривания в суде действий (бездействия) или решения органов ис-

полнительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы (на гражданина налагается административное взыскание за совершенное админи- стративное правонарушение;

В специальной литературе различаются индивидуальные и коллективные субъекты административного права (виды).

14

Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством государствен- ные служащие, должностные лица.

Коллективные субъекты – группы людей, являющиеся организациями, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект пра- ва.

Правоспособность и дееспособность субъектов административного права

Для того чтобы то или иное лицо могло быть субъектом административ- ного права, необходимо, чтобы оно обладало административно-правовым ста- тусом, который включает в себя административную правоспособность и адми- нистративную дееспособность

Административная правоспособность – это признаваемая за лицом воз- можность быть субъектом административного права, способность иметь права и обязанности административно-правового характера.

Основные права и свободы лица принадлежат ему от рождения (созда- ния), но ряд прав, особенно в сфере управления, лицо может приобрести и поз- же (получение лицензии). В то же время некоторые права прекращаются еще до его смерти (ликвидации). Например отзыв лицензии.

Административная правоспособность не может быть отчуждаема или пе- редаваема, ее объем и содержание определяется и изменяется с помощью норм административного права.

Административная правоспособность служит основой административной дееспособности, которая является условием реализации правоспособности, субъективных прав и обязанностей в конкретных административно-правовых отношениях.

Административная дееспособность – это способность лица своими лич- ными действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотрен- ные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответ- ствии с этими нормами.

Дееспособность состоит из таких элементов, как способность лица само- стоятельно реализовывать принадлежащие права; нести правовую от- ветственность (деликтоспособность)

У разных субъектов административного права административная право- субъектность может завесить от:

1)возраста (административная ответственность физических лиц наступа- ет при достижении лицом 16 лет, поступление на государственную службу воз- можно с 18 лет);

2)должностного положения (государственно-властные полномочия могут осуществлять только уполномоченные специальными правовыми нормами субъекты);

15

3)правового режима осуществления права и исполнения обязанностей (например, в условиях чрезвычайного положения права граждан могут быть ограничены);

4)результатов проведения соответствующих административных проце- дур (например, некоторые организации – субъекты административного права – приобретают реальную возможность осуществлять свою деятельность только после государственной регистрации их уставов или после получения лицензии (иного разрешения) на занятие определенной деятельностью). Правовые осно- вания для приобретения административной дееспособности устанавливаются в нормативных правовых актах.

3.Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

Административно-правовой статус граждан РФ определяется Конституци- ей РФ, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» иными правовыми актами.

Среди основных прав граждан РФ, имеющих существенное значение с точки зрения взаимоотношений граждан с органами государственной власти, следует назвать следующие.

1.Право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному реше- нию. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ).

2.Право частной собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35 Конституции РФ).

3.Право на неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникнуть в жилище против воли проживающих там граждан иначе как в случаях, установ- ленных федеральным законом или на основании решения суда (ст. 25 Консти- туции РФ).

4.Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Ограничение права на тайну пере- писки, телефонных переговоров и иных сообщений допускается только на ос- новании судебного решения (ст. 23 Конституции РФ).

5.Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на террито- рии РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы страны, причем граждане РФ могут беспрепятственно возвращаться в Россию (ст. 27 Конститу- ции РФ).

6.Право участвовать в управлении государством, в том числе избирать и быть избранным в органы государственной власти местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ имеют равный доступ к госу- дарственной службе (ст. 32 Конституции РФ).

16

7.Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол- лективные обращения в государственные органы и органы местного само- управления (ст. 33 Конституции РФ).

8.Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ).

9.Право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикети- рования (ст. 31 Конституции РФ).

10.Право на возмещение государством вреда, причиненного не- законными действиями или бездействием органов государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ).

Содержание обязанностей в сфере государственного управления выража- ется в двух разновидностях:

1)необходимость совершать активные положительные действия (актив-

ные);

2)необходимость воздерживаться от действий, запрещенных нормами права (пассивные).

Важнейшей обязанностью граждан является соблюдение ими админи- стративно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти представляют собой их общие конституционные обязанности (например, платить налоги, за- щищать Отечество).

Кроме этого, граждане выполняют определенные юридические обязанно- сти, устанавливаемые в интересах конкретизации их конституционного статуса. Так, в области государственного управления внутренними делами на граждан возлагаются обязанности соблюдать правила общественного порядка, безопас- ности дорожного движения, паспортной и регистрационной системы; в области юстиции – правила регистрации актов гражданского состояния и т.п.

3.Актуальные вопросы определения полномочий Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в сфере исполнительной власти

1.Президент РФ и его полномочия в сфере исполнительной власти

2.Администрация Президента РФ

3.Правительство РФ

Президент РФ и его полномочия в сфере исполнительной власти

Президент Российской Федерации (Согласно Конституции):

1.Глава Государства.

2.Гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

17

3.Обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие орга- нов государственной власти.

4.Определяет основные направления внутренней и внешней политики гос- ударства.

5.Представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международ- ных отношениях.

6.Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

7.Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Рос- сийской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

8.Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Россий- ской Федерации более двух сроков подряд.

С точки зрения принципа разделения властей:

1.Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполни- тельной и судебной.

2.Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит

всистему какой-либо ветви государственной власти.

3.Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, вза- имодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации дея- тельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти1.

Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, играет тем не менее весьма значительную роль в сфере ее организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практиче- ского осуществления функций, компетенции, полномочий).

Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти:

1)формирует Правительство РФ (предлагает для одобрения Государ- ственной Думе Федерального Собрания кандидатуру Председателя Правитель- ства РФ, вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и осво- бождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, феде- ральных министров);

2)по представлению Председателя Правительства РФ утверждает систе- му и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них из- менения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правитель- ства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы ис- полнительной власти;

3)вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной вла- сти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, феде- ральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав

исвобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соот-

18

ветствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и кон- тролируется по содержанию;

4)вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разно- гласий между органами исполнительной власти Российской Федерации и орга- нами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласо- ванного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рас- смотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициативой несогла- сия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в це- лом и т. п.;

5)назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;

6)предложение законодательным органам субъекта кандидатур на пост глав субъекта;

7)может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях воен- ное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии, либо повсеместно либо в отдельных местностях России чрез- вычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным за- конам и федеральным законам. В сфере организации и функционирования гос- ударственных органов исполнительной власти действует множество указов и распоряжений Президента РФ.

Администрация Президента РФ

Администрация Президента РФ, является государственным органом, ко- ординирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчи- ненных Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента РФ устанавливается Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, которым было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Феде- рации, а также другими указами Президента РФ.

Администрация Президента РФ в целях обеспечения его деятельности осуществляет следующие функции:

1)организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законода- тельной инициативы;

2)подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Госу- дарственной Думой;

3)подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении;

19

4)подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также анали- тических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов;

5)обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

6)осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в ча- сти, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав

исвобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ;

7)подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласован- ного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

8)обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партия- ми, общественными и религиозными объединениями, профессиональными со- юзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палата- ми;

9)обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содей- ствие их развитию и укреплению;

10)обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными ор- ганами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными

ииностранными организациями;

11)содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадро- вым вопросам;

12)сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом;

13)учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объ- единений и органов местного самоуправления, представление соответствую- щих докладов Президенту РФ.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Пре- зиденту РФ в Администрации непосредственно подчиняются: Руководитель Администрации, Секретарь Совета Безопасности РФ, заместители Руководите- ля Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в феде- ральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Пре- зидента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие рефе- ренты и референты Президента РФ.

Правительство Российской Федерации

Правовую основу организации и деятельности Правительства РФ состав- ляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, в том числе Фе- деральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ.

20

Характерные черты:

1.Правительство РФ является коллегиальным органом и состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя (9) и федераль- ных министров (18).

2.От других федеральных органов Правительство РФ отличается предме- том и сферой деятельности. В пределах своих полномочий Правительство РФ:

а) организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституцион- ных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных до- говоров РФ;

б) осуществляет систематический контроль за их исполнением федераль- ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

в) принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ; г) организация реализации внутренней и внешней политики РФ; д) осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

е) обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ос органов;

ж) формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реа- лизации;

з) реализация права законодательной инициативы; и) руководит работой федеральных министерств и иных федеральных ор-

ганов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Указанное включает в себя:

∙утверждает положения о федеральных министерствах и об иных феде- ральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную числен- ность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих ап- паратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюд- жете;

∙устанавливает порядок создания и деятельности территориальных ор- ганов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

∙назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министрами, и их заместителей, руководителей органов

иорганизаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федераль- ных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

∙в случае необходимости отменяет акты федеральных органов испол- нительной власти или приостанавливает действие этих актов;

∙учреждает организации, образовывает координационные, совещатель- ные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, феде- ральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ, а также принимает акты, не