1.3 Проблемы финансирования бюджетных учреждений в современных условиях

Конституция РФ закрепила за Россией статус социального государства. Приоритет нового экономического строя: - все для человека. От провозглашения до реального практического перехода к социальному государству необходима долгосрочная социальная политика государства, ориентированная на осуществление прав общества и человека на развитие.

К началу 90-х годов 20 века Россия обладала довольно развитой сетью объектов социально-культурного назначения, финансируемых государством. Однако общий уровень их материально-технической базы, оснащенность современным оборудованием были очень низкими в сравнении со странами с развитой рыночной экономикой. Причина в недостаточности финансовых вложений в социально-культурную сферу. За последние 15 лет реальный уровень ассигнований на нужды образования в России сократился в 5 раз.

Понятно, что без значительного увеличения объемов финансирования в социально-культурную сферу невозможно решение фундаментальных проблем образования, здравоохранения, культуры и искусства. А без этого невозможно и решение фундаментальных проблем экономического развития России.

Между тем, функционирование бюджетных учреждений в последнее десятилетие в кризисных условиях происходило путем неполного и нестабильного финансирования.

В результате к началу 2000-х по сравнению с 1990 годом уровень финансирования из бюджета социальных расходов сократился в 2 раза. На социально-культурные мероприятия отправлялось в среднем 2-3% ВВП.

Огромную проблему составлял вопрос о выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, основная нагрузка по этому поводу ложилась именно на региональные бюджеты.

Для изменения ситуации в положительную сторону необходимо было на государственном уровне переоценить роль вложений в социально-культурную сферу, рассматривая их как выгодные вложения. Во всех случаях при формировании и использовании бюджетных ресурсов социально-культурной сферы просматривалась необходимость увязки с фактором увеличения производительной силы человека и процессом воспроизводства.

Наибольший объем услуг социально-культурного характера оказывают бюджетные учреждения. Поэтому проблемы формирования и использования финансового механизма бюджетных учреждений, работающих в новых, рыночных условиях, как никогда актуальны.

Развитие в России рыночных отношений изменило порядок финансирования бюджетных учреждений в экономике. Теперь они могут оказывать услуги не только на бесплатной, но и на платной основе и оставаться бюджетными учреждениями при условии направлении дополнительно полученных доходов только на расходные статьи, предусмотренные сметой, за исключением расходов на заработную плату.

Финансовая деятельность государства в отношении учреждений бюджетной сферы сводится к предоставлению нужного объема финансовых ресурсов для осуществления социально значимых услуг и выполнения принятых обязательных программ. На этом перераспределительная функция государственных финансов в бюджетной сфере заканчивается. Далее каждое бюджетное учреждение, получив от главного распорядителя бюджетных ассигнований причитающуюся ему сумму, действует самостоятельно.

Самостоятельность бюджетных учреждений проявляется и в том, что изъять в бюджет финансовые ресурсы бюджетных учреждений как юридических лиц нельзя. В то же время настоящий этап экономического развития страны характеризуется централизацией государственных финансовых ресурсов и использованием их через лицевые счета Федерального казначейства. С 1 января 2000 года все средства бюджетных учреждений, в том числе и внебюджетные, проводят через единый счет Федерального казначейства. Движение как бюджетных, так и внебюджетных, денежных потоков осуществляется через лицевые счета в учреждениях Федерального казначейства без права «свободного» распоряжения заработанными средствами. Необходима четкая определенность в вопросе о том, можно ли считать дополнительные доходы, самостоятельно заработанные бюджетными учреждениями их собственными средствами, которыми они могут самостоятельно распоряжаться и перераспределять в пределах сметных назначений, или же их следует относить к бюджетным ресурсам.

Централизация государственных финансовых ресурсов в бюджете необходима. Однако излишняя централизация и регламентация внебюджетных источников лишает бюджетные учреждения инициативы в развитии и предоставлении населению необходимых объемов социальных услуг и заинтересованности в повышении качества обслуживания.

Переход бюджетных учреждений в рынок сделал возможным задействовать новые финансовые инструменты и методы, которые ранее не использовались. Изменился и механизм действия ранее используемых инструментов.

Такими инструментами финансового механизма являются государственные минимальные социальные стандарты, лизинг, кредитование, налогообложение и пр. Зарождающиеся рыночные отношения в бюджетной сфере позволяют также использовать финансовый маркетинг, факторинг, франчайзинг и др. Особенно перспективным видится использование лизинговых отношений, которые пока в социально-культурной сфере отсутствуют.

Таким образом, бюджетные учреждения, функционируя в условиях рынка, имеют множество проблем. Однако теоретического осмысления требует вопрос о возможности использования рыночных финансовых методов и инструментов в этой сфере, которые взаимодействуя между собой могут дать возможность эффективно функционировать финансовому механизму бюджетных учреждений, способствовать их интеграции в современный рынок.

В настоящее время органам государственной власти достаточно учреждать государственные унитарные и муниципальные предприятия, а также учреждения. За данными организациями имущество государства или муниципального образования закреплялось на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Унитарные предприятия в основном решают задачи производственного характера и работают по государственным заказам. Учреждения не занимаются решением каких-либо производственных задач, они в большом количестве существуют на уровне муниципальных образований. В форме муниципальных учреждений (реже государственных) организовывают школы, детские сады, больницы. Это учреждения, которые занимаются обслуживанием таких потребностей населения как образование, здоровье, возможно и некоторые другие на строго определенной для них территории.

Автономное учреждение представляет собой новый вид образования. Сам статус автономного учреждения существенно отличается от всех подобных образований, кроме того, можно выявить ряд противоречий положений комментируемого закона действующему законодательству страны.

Принимался ряд дополнений в другие законодательные акты страны, связанные с введением в действие нового типа юридических лиц - автономных учреждений. В частности, изменения были внесены в законы "О некоммерческих организациях", "Об образовании", "О высшем и послевузовском образовании", "Об исполнительном производстве", в Основы законодательства о культуре, а также в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы.

Согласно новому закону все учреждения с 01.01.2011 г. будут подразделяться на частные и государственные (муниципальные). При этом последние могут быть двух типов: бюджетные и автономные. В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством введения учреждений нового типа, - создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и повысить качество услуг. На первый взгляд новый закон дает множество преимуществ: готовое зарабатывать автономное учреждение, реализуя предоставленные ему права, поставит во главу угла интересы потребителей, получит дополнительные доходы, повысит уровень материально-технического обеспечения, введет достойную оплату труда своим работникам. При этом государство не будет нести субсидиарную ответственность за неблагоприятные последствия деятельности подобных учреждений.^

Проводимая реформа связана с проведением в последние годы главой государства административной реформы. Например, автономные учреждения в таких сферах, как наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт будут осуществлять полномочия, которые сейчас согласно законодательству Российской Федерации предоставлены органам государственной власти и органам местного самоуправления. Свои полномочия федеральные агентства в отношении названных автономных учреждений будут выполнять не на основе постоянных бюджетных ассигнований, а за счет субвенций и субсидий, получаемых в результате работы учебных, научных и других учреждений. Тем самым административная реформа, объявленная Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. N 311, получит реальное воплощение. Закон создает здоровую конкуренцию между эффективно работающими учреждениями и организациями, не имеющими в штате высококвалифицированных специалистов.^

Преимущества и последствия практической реализации нововведений можно будет проверить после первых лет реализации данного закона. Однако уже сейчас можно отметить, что бесспорно положительным окажется действие рассматриваемого закона именно в связи с административной реформой. Создание автономных учреждений способно "перетянуть" на себя часть государственных и муниципальных полномочий, которые ранее осуществлялись не столь эффективного и требовали больших бюджетных вложений. Вместе с тем, несмотря на принятые поправки в другие законодательные акты страны все равно можно отметить некоторые противоречия между действующим законом об автономных учреждениях и другими законодательными актами страны. А потому можно говорить о недостаточной проработанности механизма правового регулирования в области деятельности автономных учреждений. Следовательно, законодатель еще должен совершенствовать нормативно-правовую базу по вопросам создания и деятельности автономных учреждений в системе некоммерческих организаций.

Правоотношения, в которых участвуют автономные учреждения в качестве одного из заинтересованных участников, можно охарактеризовать как гражданско-правовые, осложненные публично-правовым элементом. Гражданско-правовые они постольку, поскольку практически весь текст комментируемого закона состоит из норм, устанавливающих основы в организации и деятельности автономных учреждений. Правовое регулирование автономных учреждений построено законодателем по аналогии с правовым регулированием обществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ, потребительских кооперативов и других видов юридически лиц. Однако одним из непосредственных участников правоотношений будет являться орган государственной власти и местного самоуправления. Это такой участник правоотношений, который в силу закона наделен особыми властными полномочиями в отношении других участников гражданских правоотношений. Полномочный орган государственной власти и местного самоуправления будет являться особым участником правоотношений, так как обладает определенным набором прав и обязанностей, продиктованных двумя причинами (основаниями). Причем одно основание имеет гражданско-правовую природу своего происхождения, а другое основание происходит из административных (публичных) правоотношений.

Первое основание состоит в том, что полномочный орган государственной власти и местного самоуправлении является непосредственным учредителем автономного учреждения, следовательно, нормы гражданского законодательства для учредителей любого вида юридического лица предусматривают свои права и обязанности в отношении такого юридического лица у учредителя.

Другое основание связано с тем, что учредитель автономного учреждения - это субъект властных отношений, более того, само автономное учреждение создается для того, что бы реализовывать какие-то задачи (цели), стоящие перед государством, муниципалитетом (это здравоохранение, образование, культура, спорт, бытовое обслуживание, благоустройство и т.д.). Отсюда органы государственной власти и местного самоуправления наделяются уже другими контрольными полномочиями, как и любой другой субъект властных правоотношений.

Так, много норм административного характера можно увидеть в тексте ч. 4 ГК РФ. Подобное "размывание" границы между отраслями российского законодательства очень чревато и опасно. В настоящее врем одни и те же правоотношения в зависимости от участников правоотношений или способов защиты нарушенного права можно охарактеризовать как гражданско-правовые или публично-правовые. В соответствии с этим к урегулированию правоотношений (разрешению конфликтной ситуации) будут применяться нормы различных отраслей права.

В гражданском законодательстве, основанном на нормах частно - правового характера, участники конфликтных правоотношений равны между собой в правах и обязанностях, они могут пользоваться равными способами защиты своего права. А в административных правоотношениях все происходит "в одностороннем" порядке, органы государственной власти обладают властными полномочиями, которые обеспечены возможностью применения силы и другой формы наказания в случае их не исполнения. Органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать и в гражданско-правовых отношениях, там они пользуются равными правами и обязанностями с другими участниками правоотношений.

Применительно к автономным учреждениями органы государственной власти должны действовать как равные участники гражданских правоотношений без применения властных полномочий, как органов власти, в тех случаях, когда такие правоотношения основаны на том, что орган государственной власти является учредителем автономного учреждения.

Предполагается, что со временем такая организационно-правовая форма юридического лица как автономное учреждение сможет заменить собой ряд других видов организации юридических лиц в таких областях деятельности, как образование, медицина, спорт и физическая культура, социальное обслуживание.^