!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Финансовый контроль_Овчарова_Учебник

Ос н о в н ы е п о л о ж е н и я :

5.1.Институциональный финансовый контроль – это независимый и всеобъемлющий публичный финансовый контроль за ресурсами казны, преференциями перед ней и инвестициями из нее, который возлагается на специально образованные контрольно-счетные органы со статусом высших органов финансового контроля.

5.2.Правовые основы институционального финансового контроля в РФ. Международно-правовые основы институционального финансового контроля в РФ предусмотрены в Лимской декларации руководящих принципов контроля ИНТОСАИ. С учетом того, что контрольно-счетные органы в России децентрализованы, националь- но-правовые основы институционального финансового контроля в РФ определены в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» определяется правовой статус Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа внешнего финансового контроля федерального уровня. В Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливаются общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ как высших органов внешнего финансового контроля в соответствующих публичных образованиях. Методологическое руководство указанными органами осуществляет Счетная палата РФ с тенденцией к централизации системы контрольно-счетных органов в России.

5.3.Правовой статус Счетной палаты РФ и основы правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ, структура которых состоит из целевого блока элементов, организационного блока элементов, компетенции (предметной, функциональной, территориальной и процессуальной), а также юридической ответственности:

I. Целевой блок элементов определяется задачами Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ.

Задачами контрольно-счетных органов являются:

1)определение целесообразности и эффективности использования ресурсов казны и закрепленного за предприятиями и

учреждениями имущества соответствующего публичного образования: РФ, ее субъектов и муниципальных образований;

2)оценка обоснованности статей проектов бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, организация

иведение контроля за надлежащим исполнением статей бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, анализ выявленных отклонений от установленных показателей и подготовка предложений по их устранению в частности, в рамках совершенствования бюджетного процесса в целом;

3)финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов соответствующего уровня (федерального, регионального

иместного), реализация которых влияет на бюджетные показатели;

4)контроль за законностью и своевременностью операций с бюджетными средствами;

5)информирование палат Федерального собрания, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и муниципальных образований, Правительства РФ, высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных об-

разований, иных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных органов, организаций и учреждений на регулярной основе о ходе исполнения бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы и результатах проводимых контрольных мероприятий.

II. Организационный блок элементов характеризует:

1)порядок создания Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ либо наделения полномочиями их председателя, заместителя председателя и аудиторов путем назначения законодательным (представительным) органом, как правило, на паритетных началах двумя палатами законодательного (представительного) органа по половине состава руководителей и аудиторов контрольно-счетных органов на срок, который, как правило, превышает, но не может быть менее срока полномочий законодательного (представительного) органа;

2)организационную структуру Счетной палаты РФ, контрольносчетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ, состоящую из председателя, его заместителя и аудиторов, которые входят в состав коллегии контрольно-

счетного органа, принимающей основные решения при реализации полномочий контрольно-счетного органа, а также из аппарата контрольно-счетного органа, структуру которого составляют департаменты и отделы, как правило, по направлениям деятельности аудиторов контрольно-счетных органов, определяемых объединенными единством назначения статьями бюджетов. В аппарате контрольно-счетного органа работают проводящие контрольные и экспертноаналитические мероприятия методами проверки, ревизии, анализа, обследования и мониторинга инспекторы и иные сотрудники контрольно-счетного органа. Отчеты по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются решением коллегии контрольно-счетного органа.

III. Компетенция (предметы ведения и полномочия) Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ, их органов и должностных лиц:

1)предметная компетенция – обязательства, исполнение которых обеспечивается за счет денежных средств публичных денежных фондов либо иного публичного имущества, причитающегося казне (налоговые, таможенные и иные преференции перед бюджетом), или принадлежащего казне, или выделенного из казны соответствующего публичного образования (вклад РФ в имущество государственной корпорации как бюджетная инвестиция), а также закрепленного за предприятиями и учреждениями публичного имущества соответствующего публичного образования (государственное и муниципальное имущество государственных и муниципальных предприятий и учреждений, принадлежащее им на праве хозяйственного ведения и оперативного управления);

2)функциональная компетенция определяется по направлениям деятельности контрольно-счетных органов:

–предварительный аудит формирования бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ и последующий контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, по результатам которых составляются и представляются законодательным (представительным) органам и высшим органам исполнительной власти соответственно заключения на проекты бюджетов и на отчеты об их исполнении, контрольно-счетные органы участвуют в их рассмотрении;

–оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, в ходе которого проверяется полнота и своевременность поступлений доходов, кассовое исполнение бюджета по сравнению с утвержденными показателями для выявления

ианализа отклонений и нарушений с внесением предложений по их устранению. По результатам оперативного анализа контрольно-счетные органы ежеквартально представляют законодательным (представительным) органам оперативный доклад о ходе исполнения соответствующих бюджетов, в котором приводится анализ данных о доходах, расходах и об источниках финансирования дефицита бюджета;

–контрольные и экспертно-аналитические мероприятия: финансовый аудит для проверки законности и достоверности операций, аудит эффективности для проверки финансового обеспечения реализации публичных функций, стратегический аудит для проверки финансового обеспечения достижения поставленных целей и приоритетов государственной политики. Предметом экспертно-аналитических мероприятий являются функционирование финансовой системы РФ, организация бюджетного процесса, формирование и использование публичных средств, а также законодательное регулирование

идеятельность в сфере экономики и финансов, влияющие на формирование и исполнение бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, в рамках реализации задач контрольно-счетного органов. Экспертно-аналитические

мероприятия направлены на исследование причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам их проведения;

3) территориальная компетенция заключается в следующем:

–Счетной палате РФ подведомственны операции со средствами бюджетов федерального уровня бюджетной системы (федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов) и иным имуществом казны РФ, имущественными и обязательственными правами РФ, федеральным имуществом, закрепленным за федеральными государственными предприятиями и учреждениями, а также с имуществом государственных корпораций как на всей территории РФ, так и за ее пределами;

–контрольно-счетным органам субъектов РФ подведомственны операции со средствами бюджетов регионального уровня

бюджетной системы (бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных внебюджетных фондов) и иным имуществом казны субъекта РФ, имущественными и обязательственными правами субъекта РФ, имуществом субъекта РФ, закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями субъекта РФ на территории субъекта РФ;

–контрольно-счетным органам муниципальных образований подведомственны операции со средствами местных бюджетов и иным имуществом муниципальной казны, имущественными и обязательственными правами муниципальных образований, имуществом муниципальных образований, закрепленным за муниципальными предприятиями и учреждениями на территории муниципального образования;

4)процессуальная компетенция – предусмотренный регламентом контрольно-счетного органа порядок деятельности контрольно-счетного органа как коллегиального, аудиторы которого участвуют в подготовке и организуют исполнение решений коллегии по вопросам компетенции контрольносчетного органа, а председатель и заместитель председателя информируют о них органы законодательной, исполнительной власти и правоохранительные органы; а также порядок организации, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий инспекторами под руководством аудитора контрольно-счетного органа на основании планов, программ и решений коллегии контрольно-счетного органа с учетом поручений, запросов и постановлений уполно-

моченных органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

IV. Юридическая ответственность контрольно-счетных органов и их должностных лиц:

1)конституционная ответственность Счетной палаты РФ перед Федеральным Собранием РФ, которому Счетная палата РФ подотчетна в бюджетном процессе как постоянно действующий орган государственного финансового контроля; конституционная ответственность контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ перед представительными органами субъектов РФ и муниципальных образований РФ, которым соответствующие постоянно действующие контрольно-счетные органы подотчетны в бюджетном процессе;

2)персонифицированная юридическая ответственность: уголовная, административная, дисциплинарная и материальная

должностных лиц Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований РФ применяется за неисполнение либо ненадлежащее исполнения ими возложенных на них должностных полномочий.

5.4. Проблема правового статуса Счетной палаты РФ и других контрольно-счетных органов. Проблемой правового статуса Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований является отсутствие у них полномочий по самостоятельному применению мер государственного принуждения и,

вчастности, юрисдикционных полномочий по рассмотрению и пересмотру дел о нарушениях законодательства в сферах публичных финансов в частности и казны в целом.

Полномочия Счетной палаты РФ по применению мер воздействия в отношении организаций, совершивших обнаруженные Счетной палатой РФ нарушения законодательства, ограничиваются направлением представлений и предписаний об устранении указанных нарушений их руководителям. В отличие от представлений, которые направляются по факту выявления любых нарушений Счетной палатой РФ, предписания направляются только при выявлении материальных нарушений, влекущих причинение вреда казне; при несоблюдении сроков рассмотрения и невыполнении представлений; при противодействии контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям Счетной палаты РФ. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Счетная палата РФ может по согласованию с Государственной Думой Федерального Собрания РФ принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций. Однако на практике указанная мера никогда не применялась Счетной палатой РФ.

Таким образом, Счетная палата РФ и другие контрольно-счетные органы передают материалы выявленных ими нарушений юрисдикционным и правоохранительным органам власти для принятия ими мер государственного принуждения, в том числе мер юридической ответственности, а также информируют органы законодательной и исполнительной власти о выявленных по результатам мероприятий контрольно-счетных органов нарушениях, рекомендуемых и принятых мерах по их профилактике, устранению и наказанию виновных

вих совершении лиц. При таких обстоятельствах вызывает обоснованные сомнения характеристика правового статуса Счетной палаты РФ как независимого высшего органа финансового контроля и соответствующая оценка производного от статуса Счетной пала-

ты РФ правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Но р м а т и в н ы е п р а в о в ы е а к т ы :

1.Лимская декларация руководящих принципов контроля ИНТОСАИ // www.ach.gov.ru

2.Конституция Российской Федерации // РГ. 1993. 25 декабря. (С последующими изменениями и дополнениями).

3.Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649. (С последующими изменениями и дополнениями).

4.Регламент Счетной палаты Российской Федерации, утвержденный Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 4 апреля 2003 г. № 8. (С последующими изменениями и дополнениями) // www.ach.gov.ru

5.Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // РГ. 2011. 11 февраля.

6.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. (C последующими изменениями и дополнениями).

7.Постановление Правительства РФ от 3 июля 2006 г. № 413 «Об утверждении форм документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета для представления в Счетную палату Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 3 сентября 2008 г. № 656 // СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3080; 2008. № 36. Ст. 4128.

Ли т е р а т у р а :

1.Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. — М.: ИД «ФБК-ПРЕСС», 2002.

2.Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. – М.: Финансы и статистика, 1999.

3.Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. – СПб.: Питер, 2004.

4.Степашин С.В. Конституционный аудит. – М.: Наука, 2006.

5.Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. — М.: Наука, 2008.

Тема 6. Бюджетный контроль

В о п р о с ы п р о г р а м м ы :

Бюджетный контроль за публичными доходами, публичными расходами и публичным долгом на всех стадиях бюджетного процесса. Общая характеристика.

Проверка законности и полноты получения и зачисления в бюджет неналоговых доходов.

Проверка законности и целевого характера предоставления и расходования бюджетных ассигнований. Рациональность и результативность бюджетных расходов как цели бюджетного контроля.

Проверка целесообразности и законности привлечения источников финансирования дефицитов бюджетов. Проверка обслуживания государственного и муниципального долга.

Полномочия Счетной палаты РФ по контролю бюджетных показателей: бюджетных доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджета, государственного и муниципального долга.

Парламентский контроль в отношении основных бюджетных показателей: бюджетных доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджета, государственного и муниципального долга. Правовые условия его эффективности.

Роль органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления общей компетенции и финансовых органов в предварительном, текущем и последующем бюджетном контроле при составлении законопроектов о бюджетах и бюджетной отчетности, организации исполнения бюджетов, управлении государственным и муниципальным долгом, привлечении источников финансирования дефицитов бюджетов.

Казначейская система исполнения бюджета как механизм финансового контроля. Предварительный и текущий контроль исполнения бюджета Федеральным казначейством: методы, процедуры и формы.

Последующий контроль исполнения бюджета Федеральной службой финансово-бюджетного надзора: методы, процедуры и формы.

Полномочия главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов и администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета по контролю за исполнением бюджета по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

Полномочия органов государственных внебюджетных фондов по контролю за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. Их разграничение с полномочиями органов законодательной и исполнительной власти.

Ос н о в н ы е п о л о ж е н и я :

6.1.Бюджетный контроль ведется в отношении показателей бюджетов бюджетной системы РФ на всех стадиях бюджетного процесса.

6.2.Предварительный бюджетный контроль. Бюджетный контроль на стадии составления, рассмотрения проекта и утверждения бюджета является предварительным и заключается:

1)в проверке Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований совместно с Федеральным казначейством заявок либо сведений от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств и бюджетных учреждений, от главных администраторов и администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета при включении соответствующих показателей в проект закона (акта представительного органа) о бюджете с учетом Бюджетного Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ, прогноза социально-экономического развития и показателей планового периода бюджета на текущий финансовый год и плановый период либо среднесрочного финансового плана;

2)в рассмотрении проекта закона (акта представительного органа) о бюджете и его одобрении в органе исполнительной власти (исполнительном органе) общей компетенции – в Правительстве РФ по итогам заседания Правительства РФ, в высших исполнительных органах государственной власти субъектов РФ и в местных администрациях с привлечением к такому рассмотрению и одобрению членов (депутатов) законодательных органов соответствующего уровня при условии одобрения только скорректированного совместно проекта закона (акта представительного органа) о бюджете (так называемое «нулевое чтение»), когда возможные разногласия по

проекту закона (акта представительного органа) о бюджете, которые могут возникнуть в законодательном (представительном) органе, предотвращаются на стадии его рассмотрения и одобрения в высшем органе исполнительной власти (высшем исполнительном органе);

3)в контроле за пакетом документов и материалов при внесении проекта закона о бюджете в орган законодательной власти (представительный орган) со стороны специализированного комитета органа законодательной власти (представительного органа) (на федеральном уровне – это Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам), который дает свое заключение о полноте пакета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства;

4)в рассмотрении проекта закона о бюджете в органе законодательной власти и подписании высшим должностным лицом соответствующего публичного образования. При этом проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов рассматриваются в 3 чтениях (первое – утверждение либо отклонение основных характеристик, второе – рассмотрение и принятие либо отклонение поправок, третье – принятие бюджета в целом) в Государственной Думе, подлежат одобрению в Совете Федерации (с возможными отклонениями и согласительными комиссиями) и подписанию Президентом РФ (с возможными отклонениями и согласительными комиссиями). Рассмотрение и утверждение характеризуется санкционированием, кроме второго чтения, когда субъектами права законодательной инициативы вносятся поправки, которые рассматриваются депутатами в профильных комитетах и на пленарном заседании, за обобщение поправок отвечает специализированный комитет органа законодательной власти (представительного органа) (на федеральном уровне – это Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам), и кроме работы в рамках согласительных комиссий при возможных отклонениях. Аналитическая работа по контролю за бюджетными показателями ведется на этой стадии контрольно-счетными органами РФ, в частности, Счетной палатой РФ, которая занимается подготовкой заключения на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов. Аналогичными полномочиями наделены контрольно-счетные