!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

2.В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.

3.Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 процента утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.

4.Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

5.Бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, используются по решению соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

6.Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

7.Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.

231

Статья 81.1. Резервный фонд субъекта Российской Федерации

(введена Федеральным законом от 30.12.2008 № 310-ФЗ)

1.Законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта Российской Федерации.

В случае создания Резервного фонда субъекта Российской Федерации порядок формирования и использования средств указанного Фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).

2.Резервный фонд субъекта Российской Федерации представляет собой часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

Статья 82. Резервный фонд Президента Российской Федерации

1.Федеральным бюджетом на очередной финансовый год

иплановый период предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не более 1 процента утвержденных расходов федерального бюджета.

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

2.Средства резервного фонда Президента Российской Федерации используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

3.Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании указов и распоряжений Президента Российской Федерации. (п. 3 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

4.Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации не допускается. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

232

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Статья 83. Осуществление расходов, не предусмотренных бюджетом

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

2.Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо

втекущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет,

илишь небольшая часть — за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств (например, подписка, лотереи, страхование гражданской ответственности, частные учебные заведения

ит.д.).

Определение расходов бюджета (бюджетных расходов) закреплено в ст. 6 БК РФ, согласно которой расходы представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, отнесенных к источникам финансирования дефицита бюджета.

233

В приведенном определении за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции — списание с банковского счета. Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности некоторых операций, которые, являясь кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации принципов полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти отражение в нем. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, известны лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами), также закрепленные в ст. 6 БК РФ. Виды источников финансирования дефицита бюджета установлены в гл. 13 БК РФ.

Говоря о формировании расходов бюджета, необходимо упомянуть принцип приоритетности публичных расходов. В широком понимании первенство расходов над доходами является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов1. Давно замечено, что «финансовое хозяйство в противоположность практике хозяйства частного при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства»2.

Согласно БК РФ формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, т.е. на основе ст. 6, обусловленными законом, нормативным правовым актом или договором обязанностями публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-пра- вовому образованию средства соответствующих бюджетов. Бюджет формируется исходя из годовых расходных обязательств, которые именуются согласно ст. 6 БК РФ бюджетными обязательствами. Возникновение и формирование расходных обязательств регламентируется гл. 11 БК РФ.

Существенным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее принятыми нор-

1Подробнее см.: Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. С. 24.

2Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. С. 32.

234

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

мативными правовыми актами и соглашениями. То есть публичноправовое образование не может сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

Впротивном случае функции государства (социальные, оборонительные) могут быть не исполнены.

Публичные расходы тесно связаны с функциями государства.

Всвязи с этим имеется мнение о том, что состав публичных расходов вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях1. Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть только их соответствие публичным функциям, но публичные потребности должны быть переложены на язык сметы, в цифры, что предопределяет возможность существования категории «расходы бюджета».

Расходы бюджета трансформируются в бюджетные ассигнования, которые согласно ст. 6 БК РФ именуются предельными объемами денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году на исполнение расходных обязательств. Бюджетные ассигнования делятся на группы по направлениям расходов. Подход, который применяется при определении направлений бюджетных ассигнований, можно именовать функционально-экономическим, так как некоторые группы ассигнований связаны с публичными целями (функциями), а некоторые — с экономическим содержанием соответствующих расходов.

Например, по функциональному признаку можно выделить бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения, а по экономическому содержанию — ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов, предоставление бюджетных инвестиций, субсидий, межбюджетных трансфертов, обслуживание государственного (муниципального) долга.

Статья 74 БК РФ предусматривает выделение вида расходов по признаку особой процедуры их предоставления — при выполнении условий, которые предусмотрены законом (решением) о бюджете, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией. Представляется ошибочным включение данной статьи в комментируемую главу, так как

1См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 52.

235

правоотношения, регулируемые этой статьей, относятся к исполнению бюджетов и являются предметом регулирования разд. VIII БК РФ.

В комментируемой главе детализируются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг, которые также не однородны по основанию деления.

Во-первых, ассигнования на выполнение государственных услуг

разделяются в зависимости от субъекта, которой выступает конечным получателем таких ассигнований: казенные учреждения; бюджетные и автономные учреждения; некоммерческие организации, не являющиеся государственными и муниципальными учреждениями. Стоит отметить, что если казенные учреждения получают непосредственно ассигнования, которые в литературе именуются также финансированием, то бюджетные, автономные и прочие некоммерческие учреждения получают ассигнования в особой форме, именуемой субсидии. БК РФ содержит определение субсидий, предоставляемых субъектам РФ из федерального бюджета (ст. 132), которыми именуются межбюджетные трансферты (перечисления), предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств. Субсидии юридическим и физическим лицам, иным организациям не определены БК РФ. Следует предположить, что такие субсидии являются бесплатными и обладают целевым характером.

Во-вторых, в составе бюджетных ассигнований на оказание госу-

дарственных (муниципальных) услуг можно увидеть направления ассигнований, выделяемые по их назначению: бюджетные инвестиции

вобъекты государственной (муниципальной) собственности; закупка товаров для государственных (муниципальных) нужд для оказания услуг физическим и юридическим лицам, для разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, для закупки товаров в государственный резерв.

Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг предоставляются в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Государственное (муниципальное) задание, в соответствии со ст. 6 БК РФ, — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.

236

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Статьей 69.2 БК РФ определяется содержание государственного задания, при этом особые требования установлены для государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг физическим и юридическим лицам. Формирование государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений осуществляется в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания», где выделяется задание на выполнение государственных услуг и задание на выполнение работ.

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» содержит определения государственной и муниципальной услуг, под которыми понимается деятельность по реализации функций, соответственно, органа исполнительной власти или органа местного самоуправления и которые осуществляются по запросам заявителей в пределах полномочий органов, предоставляющих услуги. Заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением органов публичной власти), обратившееся с запросом о предоставлении услуги.

Среди государственных заданий выделяется отдельно задание по государственному оборонному заказу, которое особым образом утверждается Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ. Ассигнования на разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственнотехнического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа выделены в ст. 69.1 отдельно среди ассигнований на оказание государственных и муниципальных услуг, а процедуры поставок продукции (работ, услуг) по оборонному заказу регулируются специальным Федеральным законом от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

Как правило, для казенных учреждений государственное (муниципальное) задание не утверждается, но может быть принято по решению органа государственной власти и органа местного самоуправления, определяющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. По умолчанию казенные учреждения получают ассигнования (финансирование) на выполнение своих функций, которые, в свою очередь, согласно ст. 70 БК РФ состоят из ассигнований на оплату труда работников, оплату поставок това-

237

ров, выполнения работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплату налогов и сборов, иных обязательных платежей и на возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении деятельности.

Оплата труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений в настоящее время (после отмены Федерального закона от 04.02.1999 № 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений») регламентируется постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений», которым не предусмотрено применение Единой тарифной сетки для исчисления оплаты труда.

Поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд осуществляются на основании государственных (муниципальных) контрактов, порядок заключения которых регулируется одновременно БК РФ (ст. 70, 72, 161), ГК РФ (§ 5 гл. 37) и Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Государственные и муниципальные контракты с гражданско-пра- вовой точки зрения являются договорами (соглашениями), и значит могут служить основанием возникновения расходных обязательств, что вытекает из понятия расходного обязательства, установленного ст. 6 БК РФ. В то же время сам государственный контракт не может быть заключен до утверждения соответствующих ассигнований (расходов) бюджета, что происходит только после принятия закона о бюджете. Данная коллизия законодательством не разрешена, на практике государственные (муниципальные) контракты заключаются после принятия бюджета и утверждения ассигнований и лимитов бюджетных обязательств. Это определяется содержанием п. 2 ст. 72 БК РФ, согласно которому государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджет-

238

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

ных обязательств. Исключение составляют многолетние контракты, в которых, однако, должны быть выделены объемы оплаты по годам.

Реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, ведется Федеральным казначейством, что предусмотрено п. 5.24.1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703. Статьей 73 БК РФ установлена обязанность получателей бюджетных средств вести реестры закупок, осуществляемых без заключения государственных контрактов. Такие закупки осуществляются на основании гражданско-правовых договоров и предполагают направление средств в соответствии с интересами государственных (муниципальных) учреждений, не связанными с государственными (муниципальными) нуждами. В действительности закупки, осуществляемые за счет бюджета, невозможно разделить на закупки для собственных и для публичных нужд. Так, все расходы бюджета без исключения планируются исходя из публичных нужд. Таким образом, в реестры закупок могут включаться те закупки, которые осуществляются за счет внебюджетных источников.

Помимо бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, в ст. 69 комментируемой главы выделяются иные главные направления ассигнований, которые детализируются в других статьях БК РФ.

Например, особенности ассигнований на социальное обеспечение населения определяются ст. 74.1 БК РФ. Установлено, что такие ассигнования возникают в основном из нормативных публичных обязательств, т.е. таких расходных обязательств, которые возникают в силу закона или иного нормативного акта исключительно перед физическими лицами.

Следует отметить, что расходы Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ также представляют собой социальные расходы. Социальные расходы предусмотрены также разделом «социальная политика» бюджетной классификации расходов бюджетов (ст. 21 БК РФ). К социальным расходам относятся пенсионное обслуживание, социальное обслуживание и обеспечение населения, охрана семьи и детства и иные социальные вопросы. Социальные расходы могут быть предусмотрены и по иным разделам расходов бюджетной классификации при условии, что они осуществляются в пользу граждан и имеют некоммерческий и неэкономический характер.

239

Противоположными по содержанию социальным расходам являются субсидии юридическим и физическим лицам (за исключением субсидий государственным, муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 БК РФ). Такие субсидии являются инструментом экономической политики, адресованы субъектам коммерческой деятельности и в основном являются мерами государственной поддержки тех или иных отраслей народного хозяйства (или секторов экономики, сегментов рынка).

Ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов осуществляются в формах дотаций на выравнивание межбюджетной обеспеченности, субсидий и субвенций в соответствии с нормами гл. 16 БК РФ. Понятие межбюджетных трансфертов содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Последними из основных направлений ассигнований являются расходы, предусмотренные на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главной особенностью таких ассигнований является невозможность их планирования. Средства на оплату судебных актов о возмещении вреда от незаконных действий предусматриваются для всех главных распорядителей бюджетных средств, но основной объем таких ассигнований расходуется финансовым органом исходя из того, что судами, как правило, применяются ст. 1069–1071 ГК РФ, согласно которым вред возмещается за счет соответствующей государственной или муниципальной казны, от имени которой выступает финансовый орган. Осуществление расходов на оплату судебных решений о возмещении вреда от незаконных действий органов власти и их должностных лиц регламентируется ст. 242.1–242.2 БК РФ.

Помимо разделения расходов по видам ассигнований известны иные классификации бюджетных расходов.

Базовой действующей классификацией расходов бюджета является функциональная классификация. Разделение расходов бюджета по функциональному признаку означает соотнесение бюджетных расходов с публичными потребностями и функциями. Все функцио-

240