!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъектов РФ во всяком случае реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы РФ как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение

иперераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации,

инедостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования соответствующих бюджетов. (см., например, определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия»).

Следующим принципом, который связан с построением бюджетной системы, является принцип разграничения доходов, расходов

иисточников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (ст. 30 БК РФ).

Данный принцип означает, во-первых, закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетной системы за бюджетами бюджетной системы и, во-вторых, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Существом данного принципа является пропорциональное распределение полномочий (компетенции) между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления и закрепление за ними необходимых для исполнения полномочий доходных источников.

121

Опыт правильного распределения полномочий и источников требует самостоятельного рассмотрения и непосредственно связан с понятием фискального (бюджетного) федерализма.

В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (см. ст. 71–73 Конституции РФ). Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Законом № 184-ФЗ. Этим законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, могут передаваться последним для осуществления на основании закона.

Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Распределение доходных источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7–9).

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств относится к принципам организации бюджетного процесса и согласно ст. 34 БК РФ означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

К сожалению, данный принцип до настоящего времени не имеет какого-либо четкого методологического и методического наполнения ввиду сложности и неопределенности категорий эффективности и результативности. Исторический опыт показывает, что реализация принципа эффективности использования бюджетных средств связана со степенью специализации бюджетных расходов (кредитов). Степень специализации имеет диапазон от установ-

122

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

ления общей суммы расходов (абонемента), когда распорядитель свободен перераспределять средства в пределах строки в бюджете, до жестко установленного приказа осуществить соответствующие расходы по детализированным до последнего знака кодам бюджетной классификации1. Для достижения эффективности использования бюджетных средств специализация должна быть умеренной, бюджетные назначения должны рассматриваться не в качестве приказа, а в качестве разрешения произвести расход. В то же время чрезмерная свобода определения цели расходования бюджетных средств означает нанесение ущерба принципу адресного и целевого характера бюджетных средств.

В Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет в рамках реформирования бюджетного процесса2 реализуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции бюджетирования, ориентированного на результат, является смещение акцентов в сторону бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает повышение эффективности бюджетных расходов.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен ст. 35 БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международными договорами; расходов бюджета за пределами Российской Федерации;

1См.: Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 149–150.

2См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

123

отдельных неналоговых доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.

Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии составления проекта бюджета. Существование бюджетных фондов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые согласно ст. 96.9, 96.10 БК РФ формируются за счет нефтегазовых доходов бюджета и доходов от управления средствами фондов)1 является известным отступлением от принципа совокупного покрытия расходов бюджета.

Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) закреплен в ст. 33 БК РФ и означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении

иисполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФ). Соотношение будет следующее: Р = Д +(–) ИФ. Источники финансирования дефицита бюджета могут иметь как положительное (поступления), так и отрицательное значение (выплаты).

Первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось его «золотое сечение», т.е. равенство доходов

ирасходов: Р = Д. Новые экономические концепции (главным образом Дж. Кейнса) изменили такой подход. Стал считаться полезным для развития экономики небольшой дефицит бюджета.

Современная формула баланса бюджета помимо идеи постоянного дефицита бюджета имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое

1В начале 90-х гг. прошлого века в Российской Федерации существовала практика создания бюджетных фондов для некоторых вновь создаваемых ведомств в целях их развития. Существовали Федеральный экологический фонд, Фонд социального развития департамента налоговой полиции, Централизованный фонд социального развития Госналогслужбы, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью.

124

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Дело в том, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость в объективной картине и породила появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров.

Большим ущербом для принципа сбалансированности бюджета является установление новых расходов бюджета в ходе исполнения бюджета (корректировка бюджета).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов закреплен в ст. 32 БК РФ и означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета в обязательном порядке отражаются в соответствующих бюджетах.

Этот принцип связан с принципом универсальности бюджета, который предполагает соединение в нем всех публичных доходов и расходов. Принцип универсальности нашел свое отражение в легальном определении бюджета, согласно которому бюджет является формой (единственно возможной) образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения публичных задач. Существование децентрализованных публичных финансов является отступлением от принципа универсальности, и можно выделить прямую взаимосвязь между соблюдением принципа полноты (универсальности) бюджета и наличием твердой (сильной) власти центрального правительства. При слабом правительстве публичные финансы имеют тенденцию к децентрализации, идет постепенное отступление от принципа полноты бюджета.

Соблюдение принципа полноты бюджета связано с возможностью проведения контроля за поступлением доходов и осуществлением расходов. Объем децентрализованных, не нашедших отражения в бюджете публичных доходов и расходов, непрозрачен и может быть проверен лишь при проведении мероприятий последующего контроля1. Доходы и расходы бюджета, напротив, в полном объеме подвергаются предварительному и текущему контролю.

1Такой контроль может иметь только выборочный характер.

125

Принцип достоверности бюджета закреплен в ст. 37 БК РФ и означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Бюджет может быть достоверен только в том случае, если будут достоверны положенные в его основу расчеты и документы.

Бюджет — документ, обращенный по времени в будущее. Он содержит прогностические оценки расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государство планирует собрать за тот же период. Поэтому полного совпадения прогнозных данных может не произойти, но публично-правовое образование имеет разнообразные средства для обеспечения исполнения своего бюджета как по расходам, так

ипо поступлениям. Однако, если параметры бюджета не будут соответствовать социально-экономической реальности, последствия исполнения нереалистичного бюджета не замедлят сказаться как в экономике, так и в социальной сфере.

Принцип прозрачности (открытости), или транспарентности

(англ. — transparence), является выражением общеправового принципа гласности. Согласно ст. 36 БК РФ прозрачность означает обязательное опубликование в СМИ утвержденных бюджетов

иотчетов об их исполнении, а также самих проектов бюджетов

ипроцедур их утверждения, полноту и доступность иных сведений о расходах бюджетов, стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года. Утверждение секретных статей допускается только в составе федерального бюджета.

Реализация принципа прозрачности бюджета обеспечивается:

открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

126

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

С точки зрения международных финансовых организаций фискальная прозрачность необходима для того, чтобы граждане, а также участники внутренних и внешних финансовых рынков могли правильно оценить текущее и будущее финансовое положение государства. Своевременное опубликование бюджетной документации помогает понять намерения правительства и, в силу обратной связи, поставить правительство в конструктивные рамки. В качестве аргумента за прозрачность выступает то, что она устанавливает своеобразную систему сдержек для необоснованных и ошибочных решений.

Существуют международные критерии определения прозрачности государственных финансов. В 1986 году МВФ выпустил Руководство по государственной финансовой статистике, которое представляет собой комплекс концепций учета и классификации по государственным финансовым операциям. Руководство носит исключительно рекомендательный характер. В апреле 1998 года МВФ принял Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-на- логовой сфере (Кодекс транспарентности)1, задуманное как пособие странам — членам МВФ в их стремлении к большей прозрачности

вбюджетной сфере. Кодекс транспарентности также носит рекомендательный характер, охватывает более широкую область, нежели Руководство по государственной финансовой статистике, и содержит четыре раздела: «Четкость функций и обязанностей», «Общедоступность информации», «Открытость процесса подготовки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету» и «Гарантии достоверности». Часть принципов, изложенных в разделах Кодекса транспарентности, как правило, в той или иной степени уже применяется на практике в различных странах.

Основное содержание вышеуказанных разделов заключается

вследующем: государственный сектор должен быть ясно отличим от остальной экономики, внутри государства должны быть четко определены роли в сфере политики и управления; должна существовать четкая структура правовых норм, регламентирующих выделение и расходование государственных средств; наличие полной и детальной информации о данных за два предшествующих бюджетных года и о прогнозах на два последующие года; принятие правительством

1См.: Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Вашингтон, 2001.

127

публичного обязательства о немедленном опубликовании налого- во-бюджетной документации; бюджетная документация должна содержать не только текущие цифры, но и цели бюджетной политики, иные макроэкономические задачи, а также возможные факторы риска в сопоставимом виде. Форма бюджетных прогнозов должна облегчать анализ государственной политики в данной сфере и процедур отчетности, или, иначе говоря, классификация бюджетных доходов

ирасходов должна соответствовать международным стандартам; должна существовать интегрированная система учета, позволяющая надежно оценить задолженность по различного рода платежам.

Кроме того, состояние информации о бюджетах подлежит независимому гласному контролю, в частности, со стороны Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.

ВРоссии вплоть до 50-х гг. XIX в. сведения о государственных доходах и расходах были засекречены, и доступ к ним имели только министр финансов, комитет министров и император. В конце 50-х гг. XIX в. Российская Империя, вследствие критики извне и внутри страны, покончила с бюджетной тайной. Из-за недоверия к финансовому положению государства Россия лишилась тогда двух крупных иностранных займов в момент крайней необходимости. Это заставило принять решение об опубликовании бюджета на 1862 год. С тех пор бюджет на очередной финансовый год публиковался ежегодно.

Вновь проблема прозрачности стала актуальна для Российской Федерации при возникновении «зачетов» в 1993–1998 гг. В те годы сложилась ситуация, когда всевозможные неденежные формы расчетов с бюджетом искажали отчетность, делая непрозрачной как доходную, так и расходную часть бюджета. Доклад Банка России от 17.09.1997 «О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения» содержал положение о том, что правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных способов оформления своей задолженности (в виде взаимозачетов, налоговых освобождений и т.д.), что сделает последнюю более прозрачной.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закреплен в ст. 38 БК РФ и означает, что бюджетные ассигнования

илимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Без полноценной реализации принципа адресности и целевого использования невозможно говорить и об эффективности и резуль-

128

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

тативности бюджетных расходов. Действия, приводящие к нарушению адресности бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при их выделении, являются нарушением бюджетного законодательства и влекут, при наличии состава правонарушения, административную и уголовную ответственность.

Главной проблемой, связанной с реализацией принципа адресного и целевого характера бюджетных средств, является необходимость ясного и недвусмысленного формулирования цели выделения бюджетных средств. Как правило, органы государственного финансового контроля для определения цели применяют коды бюджетной классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации средства, выделенные, например, на оплату электроэнергии, будет возможно направить на оплату капитальных расходов либо на выплату заработной платы. Однако сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но она сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, «…должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона от 21 ноября 1996 г. „О бухгалтерском учете“»1.

Принцип подведомственности расходов бюджетов закреплен ст. 38.1 БК РФ и означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от того главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей.

Следствием принципа подведомственности является тот факт, что у получателя бюджетных средств может быть только один вышестоящий распорядитель и главный распорядитель бюджетных средств.

1Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // СПС «КонсультантПлюс».

129

Передача ассигнований с целью направить их в адрес какого-либо неподведомственного получателя средств может происходить только через корректировку сводной бюджетной росписи, в ходе которой ассигнования перераспределяются между главными распорядителями бюджетных средств.

Перечень получателей, распорядителей и главных распорядителей федерального бюджета в соответствии с ведомственной подчиненностью имеется в сводном реестре, который ведется Федеральным казначейством. Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюджетных средств на открытие соответствующего лицевого счета в органе Федерального казначейства.

Принцип единства кассы закреплен в ст. 38.2 БК РФ и означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета1.

Принцип единства кассы является формой отражения в бюджетном процессе фундаментального принципа единства государства. Этот же принцип единства нашел свое выражение и в принципе единства бюджетной системы.

Принцип единства кассы стал реализовываться в нашей стране еще в XIX в. с целью «большей сохранности денег и правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем меньше случаев расхищения»2.

Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов, которые различаются по наличию единства кассы. И.Х. Озеров считал движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному как восходящее и эволюционное, имеющее три этапа3. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап — централизацией всех касс в ру-

1За исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории, соответственно, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

2О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей финансовой администрации в России см.: Морской сборник. 1859. № 12. С. 2.

3См.: Озеров И.Х. Финансовое право: Курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. С. 38.

130