!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Покачалова. Публичный долг

Покачалова, Е.В. (Елена Вячеславовна). Публичный долг:

теоретические и практические аспекты российского финансового права:

автореф. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.14 / Е.В. Покачалова; СГАП. –

Саратов, 2007. – 66 с.

Науч. конс. Н.И. Химичева

3>>>>

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена недооценкой и

игнорированием многими российскими учеными в течение длительного времени опыта мирового развития публичных (государственных и муниципальных) долговых отношений и результатов практического применения публичными образованиями долговых обязательств для поддержания экономической стабильности и поступательного развития национальной экономики своих стран. Большинство теоретиковправоведов и экономистов критически относились к использованию государством публичного кредита (долга), отдавая предпочтение таким финансовым инструментам управления экономическими процессами, как денежная эмиссия и налоги. Такая позиция опровергается анализом развития мирового сообщества, который свидетельствует о том, что использование государством кредитных и долговых отношений является объективным проявлением экономических законов. Многие цивилизованные страны, в том числе США, Япония, Германия, использовали и используют в настоящее время кредиты и долги публичных образований (как внутренние, так и внешние) для решения и традиционных, и экстраординарных экономических проблем. В современных экономически развитых странах государственный

(муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с другими)

инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета, а также регулирования денежно-кредитного обращения.

Все это позволяет сделать вывод о том, что механизм использования государством публичного кредита и долговых обязательств, наряду с такими

финансовыми рычагами, как цены, налоги, денежная эмиссия, не только не является свидетельством деструктивного развития экономики страны, а

наоборот, выступает как неотъемлемый атрибут развитой, эффективно хозяйст-

4

вующей экономики и высокого уровня жизни граждан. Однако теория отечественного финансового права до настоящего времени страдает отсутствием глубоко обоснованной доктрины публичного долга, что негативно отражается на эффективности использовании последнего. Истоки современных финансово-правовых теорий публичного кредита и долга должны базироваться на соответствующих финансово-экономических теориях, что обусловливает особое внимание к исследованию становления и развития указанных финансовых теорий публичного долга и кредита в разные исторические периоды, а также к непосредственному освещению и анализу их содержания. Особого внимания при этом также требует выявление тенденций их развития как ориентирующего вектора при разработке соответствующих правовых концепций публичного долга.

Анализ исторического пути развития экономической мысли и финансово-правовой науки свидетельствует о наличии не просто разнообразных, а диаметрально противоположных взглядов на целесообразность использования государством долговых инструментов — займов, государственных и муниципальных ценных бумаг и прочих государственных и муниципальных внутренних и внешних долговых обязательств, объединенных общим понятием «формы (виды) публичного долга». При этом само понятие «публичный долг» хотя и не разрабатывалось наукой финансового права, но использовалось российскими дореволюционными (до 1917 г.) учеными как аналог термина

«государственный долг», а в государствах, не являющихся унитарными, —

еще и применительно к долгу его структурных подразделений. Несмотря на отсутствие в настоящее время легального (законодательно закрепленного)

определения публичного долга, указанный термин достаточно точно отражает основную суть названных долговых отношений, в которых одним из обязательных участников выступает публично-правовое образование — государство и муниципальные образования.

Терминологическая особенность публичного долга применительно к современной российской экономике и системе российского финансового права

5

проявляется в том, что публичный долг является «синтетической»,

комплексной категорией, объединяющей такие понятия, как государственный (федеральный, субфедеральный) и муниципальный долг. И

именно в этом аспекте он нуждается в анализе. Исследование исторического пути становления и развития правового регулирования публичного кредита и долга особенно важно на современно этапе, когда в условиях глобализации экономики существует необходимость и реальная возможность применять все то положительное, что накоплено мировой практикой и отечественным опытом для решения социально-экономических задач, стоящих перед российским государством.

Сложный и многоаспектный характер отношений, возникающих в сфере публичного долга, затрудняет сформулировать в научной среде непротиворечивый взгляд не только на проблемы в указанной сфере, но и на саму постановку вопроса о целесообразности и финансовой эффективности использования государством долговых обязательств, в частности, для решения проблем бюджетного дефицита и пополнения государственной казны. В связи с этим возрастает значимость осмысления доктрин и научных теорий, так или иначе относящихся к сфере публичных кредитных и

долговых отношений, а также практики правового регулирования последних.

Все это актуализирует необходимость проведения научных исследований,

касающихся самых разнообразных сторон такого звена финансовой системы Российской Федерации и соответствующей составляющей российской экономики, как государственный и муниципальный кредит, а также результата его функционирования и юридического проявления – публичного долга.

Разработка теории публичного долга необходима и для выработки новых направлений правотворчества в области выбора и применения различных финансово-экономических и финансово-правовых государственных регуляторов экономики страны. Кроме важной роли публичного долга и кредита в механизме государственного управления экономикой, совокупность право-

6

вых норм, регулирующих их, занимает видное место в системе финансового права.

В настоящее время перед финансово-правовой наукой встает задача систематизации теоретических и исторических предпосылок формирования современных взглядов представителей науки финансового права и российского законодателя о публичном долге и его формах (видах),

уточнения содержания финансово-правовых отношений в области публичного кредита и долга, исследования особенностей управленческих процессов в указанной сфере, подробного анализа конкретных видов публичных и, прежде всего, федеральных государственных займов,

являющихся одной из самых распространенных форм (видов) современного российского государственного внутреннего и внешнего долга.

Обязательным условием устойчивого развития и нормального функционирования системы публичного долга является скоординированная,

отражающая реальные процессы в экономике и социуме правовая база. В

условиях рыночной экономики роль государства, устанавливающего правовые нормы экономической деятельности, включая финансовую,

возрастает; становятся разнообразными его регулирующие, надзорные и контрольные функции. Одним из основных начал (принципов) формирования и функционирования публичного долга Российской Федерации является принцип адекватного правового обеспечения. Существенная роль в реализации данного принципа принадлежит нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям, в связи с чем возникает проблема четкого законодательного закрепления разграничения полномочий и предметов ведения в сфере публичных кредитно-долговых отношений. Все это вызывает необходимость определения не только самого понятия публичного долга, но и его структурных составляющих – государственного (федерального и субъектов Федерации) и муниципального долга. Эффективная правотворческая деятельность органов представительной власти регионального и местного уровней в сфере выпуска и размещения публичных долго-

7

вых обязательств стали актуальной задачей в аспекте управляющего воздействия на рыночные экономические процессы, а также реализации административной и бюджетной реформ, проводимых в Российской Федерации. Вместе с тем, требования стабильности бюджетных доходов всего государства предопределяют необходимость установления границ указанных прав субъектов РФ и муниципальных образований в сфере привлечения кредитных ресурсов посредством установления законом определенных нормативов (соотношения с уровнем ВВП, максимального размера объема долговых обязательств соответствующего уровня, особых правил (направлений) и мероприятий по осуществлению финансового и

иного государственного контроля в сфере выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и т.д.). Такой подход позволит реально защитить как материальные права публичного образования

- заемщика, так и его кредиторов (граждан, юридических лиц, иностранных организаций и государств).

Финансово-правовое регулирование в области региональных и муниципальных долговых отношений осуществляется на основе норм Конституции РФ и Бюджетного кодекса РФ. Поэтому нормативные акты представительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления не должны, с одной стороны, просто дублировать конституционные положения и нормы Бюджетного кодекса РФ, а с другой – подменять федеральный закон. Это обусловливает необходимость четкого урегулирования компетенции региональных и муниципальных органов в указанной сфере.

Четкости правового регулирования долговых отношений с участием публичных образований будет способствовать и выявление их правовой природы, а также анализ публично-правовых и частноправовых аспектов и их системной связи. Суть публичных долговых отношений во многом предопределена законными интересами, обусловливающими их применение.

В связи с этим представляется ценным исследование теоретических и практических сторон проявления интересов в указанной сфере, выявление их публично-

8

правовой направленности, при сохранении значимости и необходимости соблюдения интересов частноправовых.

Необходимость уточнения системной связи финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичных долговых обязательств, и

выявления их сущностных черт и признаков, определения состава и

содержания прав и обязанностей их участников также свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования. Публичный

(государственный и муниципальный) долг, являясь следствием соответствующих кредитных отношений, несмотря на возможно кажущуюся известность и разработанность последних, сам по себе остается до настоящего времени как для ученых-экономистов, так и теоретиков финансового права, экономическим и правовым феноменом, требующим тщательного и всестороннего анализа.

При достаточно обширном научном направлении, посвященном исследованию проблем государственного кредита, в науке финансового права до настоящего времени публичный долг не стал предметом самостоятельных комплексных научных исследований не только на уровне докторских, но и кандидатских диссертаций. Весьма ограниченный перечень авторов занимается исследованием и экономических аспектов названных проблем.

Правомочия территориальных публично-правовых образований в сфере государственного и муниципального долга закрепляются Конституцией РФ,

Бюджетным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами. Однако ряд норм указанных нормативных актов находятся в противоречии, либо являются довольно неопределенными.

Принимая во внимание, что важной стороной правового положения любого органа публичной власти является его финансово-правовая составляющая, не вызывает сомнений целесообразность проведения анализа кредитно-

долговой деятельности публичных образований как компоненты их финансовой компетенции и уточнения разграничения полномочий публично-

правовых территориальных образований разных уровней в сфере публичного долга.

9

Отсутствие правовой четкости в разграничении полномочий представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления в сфере управления публичным долгом позволяет сделать вывод не только о порождении им достаточно сложных теоретических и практических проблем, но и возможных деструктивных явлений в экономике как отдельных регионов, так и всей страны в целом. Как один из ярчайших примеров правового «просчета» в механизме управления российским публичным долгом можно привести финансовый кризис («дефолт») 1998

года. При этом важно заметить, что глобализационные процессы неоднозначно влияют на выбор управленческих решений в сфере публичного и, в частности, государственного долга, что, в свою очередь, актуализирует необходимость выработки собственных национальных подходов к правовому регулированию отношений в сфере публичного долга. От принимаемых в сфере публичных кредитно-долговых отношений решений зачастую зависит не только уровень национальной экономики, но и внешняя безопасность государства и сохранение его государственного суверенитета, поскольку внешние долги могут стать настолько обременительными для финансовой системы страны, что под угрозой может оказаться финансовая и общеполитическая независимость страны.

Публичная долговая деятельность государства и муниципальных образований является малоизученной категорией финансово-правовой науки.

Между тем кредитно-долговая деятельность является одной из форм реализации компетенции публично-территориальных образований,

разновидностью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, наряду с такими ее видами, как бюджетная, налоговая,

валютная, эмиссионная, инвестиционная, являясь одновременно одним из основных проявлений финансово-правовой политики публичных образований. В связи с этим разработка и осуществление эффективной финансово-правовой политики в сфере российского публичного долга является одним из приоритетных направлений деятельности государства и

его структурных подразделений. Характерно, что указанные вопросы неоднократно были предметом Бюджетных посланий

10

Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Это обусловливает необходимость научно-теоретического осмысления проблем публичной долговой политики как одной из разновидностей финансово-правовой политики, являющейся, в свою очередь, важнейшей частью современной правовой политики Российского государства.

Анализ проблем публичного долга свидетельствует о том, что они напрямую связаны с формированием публичных денежных фондов и, прежде всего таких, как бюджетные, от наполняемости которых зависит уровень экономики любого государства. Однако, согласно бюджетному законодательству, средства, аккумулированные в бюджете в виде публичных заимствований, учитываются в нем как средства, идущие на погашение бюджетного дефицита. Между тем, федеральный бюджет России с 2000 г.

принимается не с дефицитом, а с профицитом, и при этом российское государство, особенно в последние годы, несмотря на погашение своих внешних долговых обязательств, расширяет практику внутренних заимствований[1]. Несоответствие между нормами бюджетного законодательства и реалиями финансово-экономической практики нуждается в серьезной корректировке и обусловливает необходимость финансово-

правового анализа в целях оптимизации законодательной регламентации и повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере кредитно-долговых отношений с участием публично-правовых территориальных образований.

Отсутствие логичной, теоретически обоснованной концепции публичного долга обусловливает постоянное изменение бюджетного законодательства в указанной сфере, ярким примером чему может служить

Федеральный закон от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и при-

11

ведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»[2]. Нестабильность бюджетного законодательства, в свою очередь, приводит к проблемам в правоприменительной практике в рассматриваемой сфере как самих публично-территориальных образований, так и финансово-кредитных и правоохранительных органов, в т.ч. судов. Ведь публичные кредитно-

долговые отношения помимо тесной взаимосвязи с интересами публично-

правовых территориальных образований в рамках осуществления серьезной фискальной роли в реализации государственных и муниципальных задач, связанных с пополнением бюджетных и иных финансовых фондов, затрагивают частные (материальные и финансовые) интересы широкого круга кредиторов, начиная от иностранных государств и до простых граждан, предопределяя тем самым необходимость повышенной четкости в правовой регламентации указанных отношений как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях.

Современное состояние правовой регламентации финансово-правового статуса публичных образований как субъектов долговых отношений требует серьезного осмысления в целях изменения и приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это необходимо для выработки оптимальных вариантов взаимосвязи частноправовых и публично-правовых интересов при регулировании кредитно-долговых отношений с участием государства и муниципальных образований. Публичные долговые отношения отличаются от иных долговых отношений тем, что условия заимствований устанавливает сам заемщик – публично-правовое образование (государство,