§1.2. Конституционные основы компетенции субъекта Российской Федерации

Часть 3 статьи 5 Конституции устанавливает, что одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.

Прежде чем анализировать законодательство на предмет того, какие именно сферы общественной жизни находятся в юрисдикции субъектов и какими правами и обязанностями они обладают, считаем важным сперва дать определение предметов ведения и полномочий.

В теории существуют множество определений данных терминов. Что касается первого из них, то так или иначе суть сводится к одному: предмет ведения есть определенная сфера общественной жизни государства (его части), которая отнесена Конституцией и принимаемыми на её основе актами к юрисдикции исключительно Федерации, либо субъектов, либо обоих сразу. В.М Ануфриев справедливо отмечает, что проблема толкования во многом порождена отсутствием легального определения и, соответственно, вывести его можно, анализируя статьи Главы 3 Конституции.¹⁷ По его мнению, под предметами ведения нужно понимать крупные области государственного управления и законодательного регулирования. Достаточно удачное определение, как представляется, дал Д.А. Ковачев, который рассматривал предметы ведения как «…круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и её субъектов компетентны принимать решения».¹⁸ В нашей работе под предметами ведения, таким образом, мы будем понимать определенную сферу общественных отношений (общественной жизни), по которой тот или иной субъект вправе принимать решения, а главное - регулировать её законодательно. При этом первостепенным считаем зафиксировать тот факт, что круг таких отношений определяется, в первую очередь, учредительным актом государства и может в дальнейшем детализироваться в федеративных договорах и законах. В подтверждение этого говорит часть 3 статьи 11 Конституции РФ, устанавливающая, что разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами осуществляется не только Основным законом, но и Федеративным и иными договорами.

Отдельно остановимся на таком инструменте разграничения компетенции как федеральный закон. Данная проблема была разрешена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 09.01.1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации». Пункт 4 Постановления гласит, что федеральный закон «определяет права и обязанности участников правоотношении, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий». Суд приходит к мнению, что Федеральное Собрание имеет право осуществлять законодательное регулирование вопросов, которые относятся к предметам, в том числе, совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти обоих уровней. Отсюда делаем вывод, что разграничение предметов ведения во многом осуществляется не самой Конституцией и поправками к ней, а текущим федеральным законодательством, что, в свою очередь, не предполагает формального одобрения субъектами Российской Федерации. И.В. Лексин в связи с этим делает верное замечание, что «пределы компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, региональных органов государственной власти и местного самоуправления оказываются весьма неустойчивыми».¹⁹

Что касается полномочий, то здесь ситуация похожа. Законодатель не дает определения, оставляя данный вопрос науке. Данное понятие может рассматриваться в нескольких значениях: 1) как составная часть компетенции государственного органа; 2) как вид предмета ведения. И.А. Умнова писала, что «в отличие от полномочия как вида предмета ведения, полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти»²⁰. Ануфриев, делая анализ статей 71, 72, 73, 76 Конституции пришел к мнению, что под полномочиями следует понимать как объем прав, которые принадлежат Российской Федерации или субъекту.²¹ В ныне утратившем силу Федеральном законе от 24.06.1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской федерации» полномочия определялись как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. С.А. Авакьян похожим образом смотрит на то, что такое полномочия. По его мнению, это «права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом».²²

На наш взгляд, представляется ошибочным подход, согласно которому полномочия рассматриваются как часть предметов ведения. Если подробно рассмотреть статьи Конституции, посвященные федеративному устройству, то очевиден факт, что данные понятия как минимум означают разное и, находясь во взаимосвязи, не могут соотноситься как целое и частное. Более того, можно прийти к выводу, что если предмет ведения - понятие, несущее в себе именно содержательный, контентный оттенок, то полномочия имеют скорее функциональную окраску и показывают, каким образом предметы ведения будут регулироваться и управляться в целом. В совокупности же данные явления образуют не что иное, как компетенцию субъекта правоотношений, и когда мы говорим, что тот или ной субъект наделен компетенцией, мы, следовательно, понимаем, что он ответственен за определенную сферу общественной жизни, в отношении которой он правомочен принимать те или иные решения, так или иначе на нее воздействовать в зависимости от своей природы и места, занимаемого в механизме государственного управления.

Вместе с тем, в юридической литературе также ставится вопрос, в отношении каких именно участников конституционных правоотношений применимы данные термины. И Умнова, и Ковач сходятся во мнении, что компетенция и полномочия - это свойства, которыми можно охарактеризовать только государственный орган, в то время как федерациям и их субъектам присущи больше суверенитет (Ковач), предметы ведения (Умнова). Когда же речь заходит о разграничении компетенции и полномочий, то это касается отношений федеральных и региональных органов государственной власти, а не политико-территориальных образований в целом.

Как более широкое понятие компетенцию рассматривал М.А. Шафир: «Самое общее определение компетенции, которое можно дать применительно к конституционному праву, это - предметы ведения, круг полномочий, а также территориальные пределы этих предметов ведения и полномочий».²³ Аналогичной точки зрения придерживается Ю.А. Тихомиров, который вместо территориальных пределов добавлял сюда нормативно установленные цели.²⁴

Думается, что применение термина компетенции к Российской Федерации или к субъектам вполне дозволительно и не встречает на своем пути каких-то серьезных правовых ограничений. Если согласно Конституции России субъекты имеют свои предметы ведения и полномочия, которые на математическом языке можно назвать слагаемыми, то вполне логично допустить, что они, складываясь, дают конечную сумму в виде собственной компетенции. Другое дело, что данное понятие, возможно, более привычно употреблять, когда мы говорим о государственных органах или должностных лицах. В завершение данной темы будет верным отметить, что органы государственной власти наделяются собственной компетенцией, источником которой выступает компетенция государственно-территориального образования. По сути, компетенция федерации или субъекта находит свое прямое выражение в компетенции их органов законодательной, исполнительной и судебной власти и реализуется посредством осуществления компетенции последгими.

Вряд ли у кого-то вызовет сомнения тезис, что ядром правового статуса любого субъекта права являются его права и обязанности в их совокупности. Применительно к Федерации и её субъектам мы будем говорить о компетенции как о самом важном элементе их правового положения, тем более что она находит своё отражение в Главном законе страны - Конституции.

Статья 72 содержит закрытый перечень предметов ведения, которые совместно регулируются как Российской Федерацией, так и субъектами. Сюда, в том числе, относится:

1. обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

2. защита прав и свобод человека и гражданина;

3.  вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование;

4. разграничение государственной собственности;

5. установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

6. общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и некоторые другие вопросы.

Здесь стоит добавить, что Ю.В. Ким верно обозначил такой юридической критерий для определения реального носителя верховной власти в любой федерации, как «объем и содержание закрепляемых прав или же функций государственной власти».²⁵ Типичными предметами исключительного ведения федерации, как правило, являются внешние сношения, оборона, безопасность, транспорт, связь, финансы, правоохранительная и судебные системы, денежное обращение, границы и таможенное дело.

Статья 73 Конституции, используя так называемый принцип остаточной компетенции, наделяет субъектов Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения.

В целом, анализ статей 71-73 Конституции позволяет прийти к следующим выводам:

1. что касается исключительного ведения Федерации, то тут не предусматривается какого-либо участия субъектов, не считая некоторых отдельных вопросов;

2. субъекты вправе участвовать в реализации своих полномочий по совместным предметам ведения. При этом Федерация, например, может по какому-то вопросу принять рамочный закон, положения которого будут конкретизированы в законе субъекта, либо вопрос может быть детально урегулирован федеральным законодателем, тогда региону останется фактически только продублировать его;

3. статья 73 констатирует полную самостоятельность регионов в их возможных сферах государственного управления, однако что именно имеется в виду легально не определено.

Эту проблему помогает разрешить конституционно-правовой опыт, накопленный субъектами Российской Федерации. Для наглядности обратимся, как пример, к Уставу Воронежской области.²⁶ Часть 2 статьи 18 перечисляет предметы ведения Области, к которым, в частности, относятся:

• принятие, изменение Устава Воронежской области, законов Воронежской области и иных нормативных правовых актов Воронежской области, контроль за их соблюдением и исполнением;

• определение административно-территориального устройства Воронежской области;

• установление системы органов государственной власти Воронежской области в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами;

• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на территории Воронежской области, отнесенных федеральным законодательством к ведению Воронежской области;

• финансовые и кредитные вопросы, отнесенные федеральным законодательством к ведению Воронежской области;

• областной бюджет, областные налоги и сборы, областные фонды регионального развития;

• определение региональной социально-экономической политики Воронежской области и принятие областных целевых программ в сфере экономического, экологического, социального, культурного, информационного развития Воронежской области.

Сюда также относится, как правило, государственная гражданская служба и самих субъектов, и муниципальная, герб, гимн, флаг, почетные звания, награды. Что касается осуществляемых Областью полномочий, то статья 19 Устава гласит: «Полномочия, осуществляемые органами государственной власти Воронежской области по предметам ведения Воронежской области, определяются настоящим Уставом Воронежской области, законами Воронежской области и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Воронежской области».

Стоит признать, по нашему мнению, тот факт, что подобное закрепление прерогатив субъектов Российской Федерации на федеральном уровне (именно в Конституции) дало бы, очевидно, положительные плоды, так как привело бы, в конечном счете, к устранению правовых пробелов, а, следовательно, - к уменьшению случаев необоснованного вмешательства федеральных органов в дела субъектов и упрочнению, стабилизации федеративных отношений.

Пользуясь всей полнотой государственной власти, зафиксированной в статье 73, в пределах своей компетенции, субъектам Российской Федерации тем не менее нельзя забывать о тех положениях Конституции, которые, во-первых, касаются их самостоятельности и на которых, во-вторых, базируется федеративное устройство нашего государства. К этим положениям можно отнести следующие:

• суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (статья 4);

• статус субъекта устанавливается совместно Конституцией и учредительным актом субъекта и может быть изменен только по взаимному согласию в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 66);

• границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия (часть 3 статьи 67);

• государственным языком является русский (часть 1 статьи 68);

• гражданство России на всей её территории единое и равное;

• в России устанавливается единое экономическое пространство, свободное перемещение товаров, услуг, финансов (часть 1 статьи 8);

• на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74);

•  система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77);

•  в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55).

Важной частью ядра правового статуса субъекта Российской Федерации являются его полномочия по предметам совместного ведения с Федерацией. Выше уже было сказано о том, что представляется не совсем правильным разбивать регулирование правового статуса субъектов на федеральном уровне, закрепляя часть его в Конституции, а часть в текущем федеральном законодательстве. Тем не менее, что касается полномочий регионов, которыми они наделены на основе статьи 72 Конституции, то данные полномочия перечислены в Федеральном законе от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В части 2 статьи 26.3 дается длинный перечень полномочий органов субъектов по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Статья 26.3-1 Закона регламентирует право участия субъектов в осуществлении полномочий не только по предметам совместного ведения, но и что касается исключительной компетенции Федерации. В данном случае также расходы покрываются по общему правилу бюджетом региона, однако данное участие субъекта должно быть предусмотрено федеральными законами, которые могут содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий. Закон, помимо этого, фиксирует, что финансирование указанных полномочий есть дело полностью добровольное, ни в коем случае не является обязанностью субъекта, осуществляется при наличии возможности.

В статье 26.4 зафиксировано такое важное право субъектов, как участие в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, и установлен порядок такого участия. Согласно статье проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Для более полноценного изучения статуса субъекта, а также учитывая специфику статуса республик в составе России, считаем важным привести некоторые положения Договора от 26.06.2007 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти Республики Татарстан».²⁷ Им, среди прочего, предусмотрено что Правительство Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан. Также Республика Татарстан в пределах своих полномочий осуществляет международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, участвует в деятельности специально созданных для этих целей органов международных организаций, а также заключает соглашения об осуществлении международных, внешнеэкономических связей и осуществляет такие связи с органами государственной власти иностранных государств по согласованию с Министерством иностранных дел. Органы государственной власти Республики Татарстан имеют соответствующее представительство при Президенте Российской Федерации в городе Москве.

В заключение хотелось бы сказать, что, несмотря на уже высказанную позицию, согласно которой статус субъектов должен определяться исключительно в Основном законе, думается, что подобный способ регулирования их компетенции выглядит более гибким и способным учитывать их интересы, нежели федеральные законы, при принятии которых способов обойти волю субъектов и не учитывать её у законодателя куда больше. Следует согласиться с фактом, подмеченным И.В. Лексиным, что на практике «по многим вопросам в пределах ведения Российской Федерации (а именно, требующим принятия федеральных конституционных законов) мнение субъектов (как в совокупности, так и по отдельности) имеет гораздо больший вес, чем при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения».²⁸ Более того, если учесть, что субъекты обладают правом законодательной инициативы по любым вопросам, в том числе по предметам ведения Федерации, их органы власти исполняют федеральные законы, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением регионального законодательства, а федеральные суды принимают решения по делам о нарушениях последнего, то в этом смысле в принципе нельзя говорить ни об исключительной компетенции Российской Федерации, ни субъектов.