!Учебный год 2023-2024 / Сильвестров
.pdfСтепень научной обоснованности и практической эффективности применяемых подходов
Эта степень определяется соответствием понимания задач, стоящих перед страной и адекватностью отбора стран для анализа. Это налагает требования проведения исследований в логике активных сложных систем. Мы оказались в новой реальности, в которой старые знания устарели, а новые мы не успеваем извлечь из стремительного и мощного потока информации. Недостаточные знания приводят к восприятию мира как турбулентного, противоречивого и неопределенного.
Проблемами сложности в США занимается Институт Санта-Фе, в России, прежде всего, следует отметить сообщество последователей С.П. Курдюмова, работы Института экономических стратегий, Института проблем управления РАН, Институт прикладной математики им. М.В.Келдыша РАН.
В настоящей работе более рассмотрены, прежде всего, системы стратегического планирования и управления как системы обеспечения национальной экономической безопасности главных центров мировой экономической мощи: США, Китая, Германии, Франции, других стран ЕС, Японии, объединяющие более 2 млрд человек. Они представляют наибольший интерес для изучения и заимствования некоторых элементов для российской системы мониторинга показателей экономического и социального развития. Кроме того, представлены справки о стратегическом планировании в Великобритании, Швеции, Бразилии, Чили, Южной Корее, Тайване, Сингапуре, Индии, Вьетнаме, Индонезии, Мьянме и Таиланде. В этих странах системы стратегического планирования во многом вторичны от главных центров мировой экономической мощи, но ряд черт представляет потенциальный интерес для заимствования и творческого развития.
§ 3. Организация системы стратегического анализа
иуправления рисками в экономике
исоциально-экономической сфере различных стран
3.1. Системы стратегического анализа
иуправления рисками в экономике
исоциально-экономической сфере в США
Метастратегическими целями политики США являются сохранение американского образа жизни и продвижение американских ценностей по всему миру в интересах США, национальные интересы и устранение угроз национальной безопасности. Соединенные Штаты открыто деклари-
71
руют угрозы национальной безопасности, тесно увязывая с текущими и перспективными задачами своей администрации. Изменение акцентов в перечне угроз определяет действующая Администрация Президента.
Основные подходы к анализу и управлению рисками в США связаны с реализацией превентивного анализа рисков, развитием мультимодельного прогнозирования, формированием ряда моделей нового поколения, развитием прогностики. Организационно-методическая основа процесса выявления, оценки и анализа угроз имеет двухуровневую структуру, отвечающую процессу долгосрочного и краткосрочного планирования деятельности федерального правительства США, а также федеральных органов исполнительной власти (см. рисунок 3).
Стратегический анализ США определяют три ключевых критерия:
1)пригодность (Как и для кого будет работать то, что планируется сделать? Как мы поймем, что это работает?);
2)возможность (Что нужно сделать для того, чтобы это заработало? Можем ли мы реально это сделать?);
3)приемлемость (Действительно ли это будет работать и стоит ли оно того? Сколько это займет времени, ресурсов? Будет ли это актуально к тому времени, как это будет сделано?).
Ведущим мозговым центром, используемом в сфере стратегического анализа и управления рисками США, является Корпорация РЭНД (RAND), учрежденная в 1948 году как независимый некоммерческий институт, финансируемый ВВС США.
В качестве примера глобального мирового лидера аналитических центров, специализирующегося в сфере национальной безопасности можно привести пример DARPA.
Экономика США как никакая другая ориентирована на научнотехнологическое развитие. Государство вырабатывает общественно значимые цели, которые ставятся перед научно-техническим комплексом страны.
Национальный совет по науке и технике, образованный в период админи-
страции У.Клинтона специальным указом Президента (1993 г.), является одним из органов Кабинета министров и возглавляется лично Президентом,
ав его отсутствие – Вице-президентом. Именно названный Совет дает ре-
комендации Административно-бюджетному Управлению (АБУ) по вклю-
чению в федеральный бюджет отдельных программ и учету в данном вопросе общенациональных целей. Важно отметить следующее:
– в настоящее время лидерство в телекоммуникациях является краеугольным камнем национальной безопасности США;
– инновации, новые технологии стали базой экономического роста и основной составляющей национальной безопасности США.
72
Ресурсы и их распределение
Оценка угроз
Национальные
интересы
Национальные
цели
Стратегия
национальной
безопасности
Стратегические планы федеральных ведомств
Ежегодные бюджетные планы и контракты
Оценка и анализ рисков
Альтернативные
решения
Частные программы и планы
Технологии
Союзники
Партнеры
Международные
институты
ТНК
Рис. 3. Оценка угроз и рисков в системе стратегического анализа США
Чтобы успокоить отрицательно настроенную к транснациональным корпорациям (далее – ТНК) часть населения ряда стран государства, входящие в ОЭСР, в 2000 г. приступили к разработке новых стандартов деятельности транснациональных корпораций в отношении корпоративного руководства, условий труда, экономической безопасности и коррупции.
Важной компонентой стратегического анализа является долгосрочный прогноз. В этом направлении сегодня США – общепризнанный глобальный лидер. В США выделяются три уровня организации прогнозных исследований:
–система государственного регулирования;
–внутрифирменные исследования;
–коммерческое прогнозирование.
73
Система прогнозирования опирается на деятельность организаций сферы национальной безопасности, которые ведут разнообразную и часто конкурирующую деятельность. Глобальные прогнозы Национального разведывательного совета США (NIC) – один из наиболее влиятельных документов прогностики, выпускаемый каждые несколько лет. NIC координирует деятельность более сотни исследовательских интеллектуальных центров, деятельность которых относится к сфере стратегической разведки. В США в рамках стратегического планирования осуществляется выбор главных приоритетов развития национальной экономики. Ведущую роль в их реализации играет государство.
Государственные органы, занимающиеся экономическим регулированием, представлены во всех ветвях власти: законодательной, исполнительной и судебной53.
Органы законодательной власти
Конгресс (парламент) США играет важную роль в определении экономической политики страны. Его важнейшая экономическая функция – рассмотрение и утверждение федерального бюджета. После внесения Президентом страны в феврале текущего года проекта бюджета на следующий финансовый год, в обеих палатах Конгресса – Сенате и Палате представителей – начинается его рассмотрение. Бюджет должен быть принят до 1 октября текущего года, когда в США начинается очередной финансовый год. В обсуждении проекта бюджета участвуют практически все комитеты обеих палат Конгресса. Каждая палата имеет примерно одинаковые по профилю деятельности экономические комитеты: бюджетный, по ассигнованиям, по банковскому делу, по науке и технике, по делам малого бизнеса и т. д.
Кроме того, в экономической сфере Конгресс устанавливает федеральные налоги, пошлины и сборы на территории страны, контролирует масштабы денежной эмиссии, размеры государственного долга, регулирует внешнюю и межштатную торговлю.
Органы исполнительной власти
Главой исполнительной власти является Президент, которому подчинены все исполнительные ведомства.
В системе исполнительной власти можно выделить:
–исполнительное управление Президента;
–кабинет министров и возглавляемые им министерства;
–прочие федеральные ведомства.
53 Экономика США: учебник / под ред. д-ра экон. наук проф. В.Б. Супяна. — 2-е изд., испр. —
М.: Экономиста, 2008. — 832с.
74
В исполнительное управление президента, помимо многочисленных подразделений, занимающихся вопросами внешней и внутренней политики, входит ряд важных экономических служб. В их числе:
–Административно-бюджетное управление (АБУ) (Office of Management and Budget – OMB), в функции которого входит разработка проекта федерального бюджета и контроль над его исполнением. Руководитель АБУ является членом Кабинета министров по должности;
–Экономический совет при Президенте США (Council of Economic Advisers), в состав которого входят три видных экономиста и соответствующий штат сотрудников. Одной из функций Совета является подготовка ежегодного доклада по экономическим вопросам, с которым Президент выступает перед Конгрессом. В задачу Совета входит анализ текущей экономической ситуации в стране, разработка экономических законопроектов, консультирование президента по вопросам экономической политики;
–Управление по вопросам научно-технической политики (Office of Science and Technology Policy), призванное разрабатывать страте-
гию научно-технического развития страны, консультировать Президента по ключевым вопросам научно-технической политики.
Экономическими вопросами занимается также Совет национальной безопасности, помощники и советники Президента по различным направлениям.
Кабинет министров в США – это совещательный орган при президенте страны, в состав которого входят 15 министров, а также другие руководители, имеющие ранг министра.
Основы современной системы мониторинга и оценки государственных программ США определены Законом о результатах государст-
венной деятельности (The Government Performance and Results Act 1993,
далее – GPRA) от 1993 г. GPRA потребовал, чтобы каждое федеральное агентство утвердило пятилетние стратегические планы и цели, сформулировало ежегодные текущие планы, идентифицирующие краткосрочные цели, увязанные с долгосрочными стратегическими целями,
иподготовило ежегодные отчеты об исполнении.
Конгресс принял этот закон, поскольку принятие решений в исполнительной и законодательной властях больше склонялось к оценке бюджетных ресурсов, направленных на программу, чем к оценке итогов и результатов реализации программы.
В федеральных органах исполнительной власти внутренний стратегический мониторинг и оценка государственных программ осуществляются Административно-бюджетным управлением Админист-
75
рации Президента США (ОМВ). В 2001 году ОМВ впервые разработало единую систему рейтинговой оценки программ – PART (Program Assessment Rating Tool)54 с целью повышения эффективности и результативности государственных программ в США в 2001–2009 гг. PART – инструмент оценки целевых программ, который основывается на изучении программ посредством широкого круга показателей-факторов. Система PART была полностью внедрена в 2004 г. PART состоит примерно из 30 вопросов (их количество варьируется в зависимости от типа программ)55.
Со стороны законодательной власти США внешний стратегический аудит государственных программ проводится Счетной Палатой США (The Government Accountability Office (GAO)), которая является государственным органом с весьма существенными ресурсами и широким мандатом действий. При этом OMB и GAO могут производить оценку программ независимо друг от друга, и потенциально конкурировать друг с другом.
Благодаря развитой системе предоставления информации о реализуемых государственных программах их внешний стратегический аудит достаточно часто реализуется общественными организациями, отдельными физическими и юридическими лицами.
Все министерства страны в большей или меньшей степени занимаются вопросами экономики. Коротко их функции можно обозначить следующим образом:
Министерство финансов (Department of Treasure) – одно из ключевых экономических ведомств. Участвует в разработке бюджетной и Финансовой политики, занимается исполнением бюджета. В его состав входит Служба внутренних доходов (Internal Revenue Service) – главное налоговое ведомство страны, Управление контролера денежного обращения, осуществляющее контроль за деятельностью банков, управление производства денежных знаков.
Министерство торговли (Department of Commerce) осуществля-
ет функции по стимулированию предпринимательской деятельности, по развитию внешнеэкономических связей страны. Кроме того, Министерство выполняет серьезную аналитическую работу – оно анализирует текущую экономическую конъюнктуру, разрабатывает прогноз эко-
54Office of Management and Budget. ARCHIVE -- Assessing Program Performance [Электронный ресурс] URL: www.white house.gov/omb/performance_past/ Дата доступа 27.06.2016.
55INS Markit. Global Link Model [Электронный ресурс] URL: https://www.ihs.com/products/global-link-economic-model-and-scenarios.html Дата доступа 27.06.2016.
76
номического развития, готовит ежегодный статистический сборник
(Statistical Abstract of the United States).
Министерство сельского хозяйства (Department of Agriculture)
занимается регулированием рынка сельскохозяйственных товаров, а также государственным кредитованием и страхованием сельскохозяйственных производителей. В рамках Министерства осуществляется большой объем научных исследований по биологической и сельскохозяйственной тематике.
Министерство труда (Department of Labor) осуществляет кон-
троль за соблюдением трудового законодательства, координацию программ подготовки и переподготовки рабочей силы, занимается регистрацией и трудоустройством безработных, содействует мобильности рабочей силы, разрешению трудовых конфликтов, а также проводит большую аналитическую работу в области трудовой статистики.
Министерство образования (Department of Education) регулиру-
ет и координирует сферу образования в стране, распределяет федеральные финансовые ресурсы по штатам, осуществляющим непосредственное управление государственной высшей и средней школой.
Министерство здравоохранения и социальных служб (Department of Health and Human Services) управляет государственными про-
граммами в сфере здравоохранения и социальной поддержки, вырабатывает национальную политику в данной области.
Министерство энергетики (Department of Energy) вырабатывает национальную стратегию развития энергетики и энергетической безопасности, регулирует энергетические тарифы, управляет атомной энергетикой, занимается производством ядерного оружия.
Министерство внутренних дел (Department of Interior) ведает вопросами природопользования и использования недр, вырабатывает и проводит политику рационального использования природных ресурсов.
Министерство транспорта (Department of Transportation)
разрабатывает и координирует национальную политику в области развития транспорта и транспортной инфраструктуры, ведает государственными предприятиями транспорта (часть железнодорожного транспорта).
Министерство жилищного строительства и городского раз-
вития (Department of Housing & Urban Development) координирует политику в области жилищного строительства, осуществляет финансирование государственного муниципального жилья, занимается планированием городов и других жилых территорий.
77
Министерство по делам ветеранов (Department of Veterans Affairs) планирует, финансирует и реализует все программы, относящиеся к ветеранам вооруженных сил – пенсионные, в области медицинской помощи и т. п.
Министерство обороны (Department of Defense) ответственно за обороноспособность страны. Планирует, финансирует и осуществляет программы по строительству вооруженных сил и ведению военных операций, а также управляет оборонным заказом.
Государственный департамент (Department of State) вырабаты-
вает и реализует внешнюю политику страны. Разрабатывает также внешнеэкономическую стратегию страны, представляет внешнеполитические и внешнеэкономические интересы страны за рубежом.
Министерство юстиции (Department of Justice) контролирует со-
блюдение федеральных законов и деятельность Федерального бюро рассле-
дований (ФБР) (Federal Bureau of Investigation – FBI), являющегося подраз-
делением министерства. Возглавляется Генеральным прокурором страны.
Министерство внутренней безопасности (Department of Homeland Security) – ведомство, образованное как ответ на возросшую террористическую угрозу в начале 2000-х гг. Координирует деятельность спецслужб США по вопросам внутренней безопасности. В его состав входят подразделения прежде других министерств – Служба граждан-
ства и иммиграции (US Citizenship and Immigration Service), Таможенная служба и охраны границы (US Customs and Border Protection).
Сотрудничество государства с бизнесом в сфере стратегического анализа США
Прогнозирование в США считается одной из важнейших форм регулирования экономики, которое ассимилировало последние достижения экономической теории, математических методов и электронновычислительной техники. Большинство макроэкономических прогнозов разрабатывается с помощью пяти главных методов: групповые экспертные оценки, экономические индикаторы, модели динамических рядов, эконометрическое моделирование, модель «затраты – выпуск».
Результаты практических исследований позволяют предположить, что работы IHS по формированию глобальной модели экономики мира IHS Economic Simulation Engine успешно завершены и нашли практическое применение для переформатирования глобальных рынков нефти56. В
56 INS Markit. Global Link Model [Электронный ресурс] URL: https://www.ihs.com/products/global-link-economic-model-and-scenarios.html Дата доступа 27.06.2016.
78
моделирующий комплекс включено 75 отдельных моделей стран – 95% мирового ВВП, которые полностью связаны друг с другом и с глобальными экономическими показателями движущих сил: 250–500 показателей стран; 30-летние прогнозы; ежеквартальные обновления.
США являются глобальным лидером в развитии интеллектуальных информационных технологий, прогнозирования и стратегического анализа. Эти системы встроены в единую систему стратегического управления страны, кроме того, США ведет активный сбор всей глобальной информации, который, по информации Сноудена, с санкции правительства США осуществляется по глубине до сбора информации о каждом человеке ряда стран. Религиозная вера, родственные и интимные отношения, контакты изучаются с целью создания картины жизни любого человека.
OMB и GAO часто сотрудничают с организациями негосударственного сектора при оценке программ. Это позволяет улучшить качество государственных программ в стадии их формирования и более глубоко анализировать процесс их реализации.
ВСША действует целый ряд программ государственного кредитования экспорта, а также гарантирования и страхования частных экспортных кредитов. В системе кредитования экспорта промышленных товаров центральное место занимает Экспортно-импортный банк США (Eximbank), одновременно гарантирующий кредиты от политических и коммерческих рисков. Товарно-кредитная корпорация (Commodity Credit Corporation), на-
ходящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства США, кредитует, а иногда и субсидирует экспорт сельскохозяйственных товаров57.
Вфирме IHS Economics создана модель глобальной экономики,
охватывающая 95% мирового валового продукта, связанные модели экономики 75 стран58. Инструмент Экономического Моделирования позволяет пользователям создавать свои собственные сценарии и понимать их макроэкономическое влияние. Реализована подробная оценка комплексной экономики и странового риска.
INS Markit [Электронный ресурс] URL: https://www.ihs.com/pdf/IHS_Economic_Simulation_Engine_159372110913044932.PDF Дата доступа 27.06.2016.
57Экономика США: учебник / под ред. д-ра экон. наук проф. В.Б. Супина. — 2-е изд., испр.
— М.: Экономиста, 2008. — 832с.
58Сайт HIS Markit. [Электронный ресурс] URL: https://www.ihs.com/pdf/IHS_Economic_Simulation_Engine_159372110913044932.PDF Дата доступа: 08.06.2016.
79
3.2. Системы стратегического анализа и управления рисками в экономике и социально-
экономической сфере в развитых странах ЕС
3.2.1. Общеевропейская система
Европейская система современного стратегического планирования и управления исторически сложилась первой. Она вышла из организации феодальных государств и сохраняет ориентацию на аналитическую работу в рамках государственного аппарата. Создание Европейского Союза (далее – ЕС), в котором Еврокомиссией осуществляется наднациональное стратегическое планирование и управление в условиях определенных внутренних противоречий, явилось эффективным дополнением к работе национальных органов сфере стратегического анализа.
Стратегическое планирование в ЕС имеет, в отличие от ряда национальных систем стратегического планирования, логичную, выверенную и прозрачную процедуру, что позволяет контролировать деятельность еврочиновников.
Цикл стратегического планирования начинается с определения приоритетов и целей развития в послании Президента Комиссии. На основе этого разрабатывается рабочая программа Комиссии на год в процессе консультаций между Комиссией, Европарламентом и Советом Европы59. Прочие органы Евросоюза и национальные парламенты также сообщают о своих замечаниях к программе. Департаменты Комиссии60 разрабатывают собственные стратегические и оперативные планы с указанием вклада каждого из департаментов в уточнение при-
59Рабочая программа на 2016 г. [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa.eu/atwork/pdf/cwp_2016_en.pdf Дата доступа 27.06.2016.
60В состав департаментов Комиссии входят департаменты сельского хозяйства и развития сельских территорий, бюджетный, мониторинга климатических изменений, коммуникаций, коммуникационных сетей передачи контента и коммуникационных технологий, конкуренции, финансовых и экономических проблем, образования и культуры, занятости, социальных вопросов и социализации, энергетики, окружающей среды, евростатистики, финансовой стабильности, финансовых услуг и Союза фондовых рынков, здравоохранения и безопасного продовольствия, гуманитарной помощи и гражданской защиты, человеческих ресурсов и безопасности, информатики, внутреннего рынка, промышленности и малого предпринимательства, международного сотрудничества и развития, синхронных переводов, Объединенный исследовательский центр, юстиции и прав потребителя, морского дела и рыболовства, миграции и жилищного обеспечения, мобильности населения и транспорта, пограничных стран и организации переговоров о приеме новых членов ЕС, политики по развитию городов и регионов, исследований и инноваций, главная канцелярия, служба поддержки внешней политики, Налогового и Таможенного союзов, торговли, письменных переводов.
80